義務教育不均衡發(fā)展問題及對策研究

米慶安，馬艷

義務教育不均衡發(fā)展問題及對策研究

米慶安，馬艷

義務教育均衡發(fā)展是義務教育的本質(zhì)要求，是保障公民基本人權(quán)的體現(xiàn)。面對我國義務教育不均衡發(fā)展趨勢的加劇，我們應采取措施，努力實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展。分析義務教育不均衡發(fā)展的涵義和原因，提出解決問題的動力所在為：理論支撐、政治保障、法律依據(jù)和直接動力。

義務教育；不均衡發(fā)展；涵義；動力；對策

一、義務教育不均衡發(fā)展的涵義及原因分析

關(guān)于義務教育不均衡發(fā)展的涵義，有些學者認為把義務教育均衡發(fā)展的涵義反過來講便是。筆者認為，這個定義有欠妥當，義務教育不均衡發(fā)展的涵義應從現(xiàn)實生活即我國義務教育發(fā)展的現(xiàn)狀中去理解。就我國而言，義務教育的不均衡發(fā)展包含三層基本涵義：

第一，宏觀層面來看，主要是指區(qū)域之間（特別是東西部地區(qū)間）的義務教育發(fā)展存在較大差距。東中部地區(qū)特別是東部地區(qū)教育發(fā)展迅速。而中西部地區(qū)及邊遠、貧困地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展緩慢，政府財政困難，投入教育的人、財、物比較匱乏，不少學校辦學經(jīng)費緊缺，教育條件缺乏保障，部分學生面臨失學困擾，義務教育發(fā)展舉步維艱。

第二，中觀層面來說，義務教育的不均衡發(fā)展主要是指同一省份中的不同地區(qū)（如湖南的長株潭地區(qū)與湘西北地區(qū)）之間的差距及其城鄉(xiāng)差距。以湖南為例，長株潭地區(qū)的教育發(fā)展迅速，湘西北則明顯落后。這種差距集中表現(xiàn)在小學、初中的學校師資、入學率和升學率上，而且這種差距越往高層次教育階段越明顯。城鄉(xiāng)義務教育不均衡發(fā)展主要體現(xiàn)在教育經(jīng)費投入、基本辦學條件和受教育機會三個方面。

第三，微觀層面來講，主要是講同一城市內(nèi)學校之間的教育不均衡發(fā)展問題。這種不均衡發(fā)展在不同時期的表現(xiàn)不同。“普九”以前，學校之間的不均衡發(fā)展主要表現(xiàn)在合格率、鞏固率、畢業(yè)率和升學率等方面。當前，其表現(xiàn)除了上面講到的，還存在學校的生源、社會聲譽和社會地位等方面。這些差別給學校招生、發(fā)展后勁等帶來巨大差異，進而影響到教師的物質(zhì)收入與精神回報。

那是什么原因?qū)е逻@種不均衡發(fā)展呢？筆者認為，原因有四個方面：

首先，這是人們對教育的要求不斷提高的結(jié)果。隨著社會的發(fā)展，人們對教育提出了新的更高的要求。我國政府在增加教育投入等方面采取了有力的措施（我們將其稱為教育發(fā)展的“供給”），有效地提高了義務教育的整體水平，但是，這種“供給”與人們對教育的“需求”之間的矛盾并沒有得到根本解決。相反地，“由此導致了社會對高質(zhì)量教育追求的無限性與政府能力的有限性之間的矛盾不斷加劇。”［1］

其次，這是人們對教育發(fā)展的價值追求出現(xiàn)偏差導致的。價值判斷方面，人們重視顯性價值的追求而忽視隱性價值的估量，其后果是依照升學率無形中將中小學校劃分了等級。價值導向方面，人們重“精英教育”而輕視“大眾教育”。多種優(yōu)惠政策皆指向“重點學?！保ìF(xiàn)為“示范性學?！保?，使得“重點學校”的發(fā)展呈現(xiàn)“滾雪球”的增值效應。而同時，“薄弱學?！钡纳媾e步維艱。

再次，這是近年來高校擴招所帶來的負面影響的蔓延。美國教育家?guī)炷匪怪赋?，一個國家如果不加區(qū)別地擴充現(xiàn)存的教育系統(tǒng)，將會刺激一種“資格螺旋上升”趨勢，它將會抬高各種工作所要求的證書水平。就我國而言，這種趨勢表現(xiàn)在對“證書”要求的提高，導致了學生一定要上 “重點學?！辈庞谐雎返木置?。“在城市人口中，有相當數(shù)量的家長為孩子從小就設定了具體的理想目標模式：名幼兒園＋省實驗小學＋省重點中學＋國內(nèi)一流名牌大學＝白領階層?！保?］在社會上就形成了教育不均衡發(fā)展的“溫床”。

最后，新的現(xiàn)代教育思想和教育理念尚未完全得到貫徹。觀念的更新和樹立需要時間的考驗。我國從上個世紀開始講教育的均衡發(fā)展，時至今日，已有相當多的經(jīng)驗可以學習、借鑒和推廣。但人們頭腦中的舊有觀念和習以為常的教學管理模式，大大延緩了義務教育均衡發(fā)展的步伐。

二、解決義務教育不均衡發(fā)展問題的動力

（一）理論支撐：義務教育均衡發(fā)展思想的形成和發(fā)展

義務教育均衡發(fā)展思想產(chǎn)生于20世紀90年代后期。2000年后，基礎教育的均衡發(fā)展問題成為教育均衡發(fā)展問題的重點。韓清林指出：“新中國成立以后曾經(jīng)在一段時間內(nèi)對基礎教育采取了非均衡發(fā)展方略，但一類教育已經(jīng)或即將進入普及階段后必須實行均衡發(fā)展方略?！保?］十六屆三中全會后，國家從構(gòu)建和諧社會的高度來看教育，需要縮小校際差距、地區(qū)差距，實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展，使公共教育成為社會融合機制，而不是等級分化機制。黨的十七大提出的科學發(fā)展觀的思想，為義務教育均衡發(fā)展提供了更加明確的思想指導政策保證。

（二）政治保障：教育戰(zhàn)略地位的確立和鞏固

“文革”后，教育在我國的地位發(fā)生了深刻變化。1985年，鄧小平在全國教育工作會議上提出：“忽視教育的領導者，是缺乏遠見、不成熟的領導者，就領導不了現(xiàn)代化建設。各級領導要像抓經(jīng)濟工作那樣抓好教育工作?！边@一論斷為優(yōu)先發(fā)展教育、加大教育投入提供了保障。1992年中共十四大提出“發(fā)展教育是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的根本大計”，并把基本普及九年義務教育作為90年代教育事業(yè)發(fā)展的重要目標。1994年，中央進一步將普及義務教育確定為教育工作的“重中之重”。黨的十五大又把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，教育首次成了領先于經(jīng)濟發(fā)展的 “根本大計”。黨的十六大報告指出：“教育是發(fā)展科學技術(shù)和培養(yǎng)人才的基礎，在現(xiàn)代化建設中具有先導性全局性作用，必須擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位?！秉h的十七大把教育事業(yè)的戰(zhàn)略地位提到新的高度，可歸納為“三個更加突出”：更加突出教育的戰(zhàn)略地位、更加突出教育公平、更加突出育人為本。

（三）法律依據(jù)：《義務教育法》等法律法規(guī)的實施和完善

改革開放后，我國頒布與實施了一系列教育法律和法規(guī)。特別是1986年《義務教育法》和1995年《中華人民共和國教育法》的頒布與實施，使義務教育的均衡發(fā)展成為依法治教的必然之舉。此外，1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》以及1999年《中共中央、國務院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》等文件，都提出要改善基礎教育特別是義務教育的辦學條件，提高辦學水平。今年國家頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》更為義務教育均衡發(fā)展提供了可循之據(jù)。

（四）直接動力：義務教育的普及和招生制度的改革

我國在相當長的時期里堅持 “窮國辦大教育”的方針，起步雖晚，但國家從來沒有放棄對教育事業(yè)的關(guān)注和投入。到2008年，全國小學凈入學率達到99.5%，初中毛入學率達到98.5%，青壯年文盲率降低到3.58%?？梢灾v，我國基本上實現(xiàn)了普及義務教育的目標。近年來國家推行的“就近入學”等政策，有效地解決了“擇?！薄ⅰ案呤召M”等問題，使學生得到了平等就學的機會。美國政治學教授拉雷·N.格斯頓曾說：“公共政策的產(chǎn)生，是問題累積到社會的一個部門或若干部門到了要采取行動的程度。問題的產(chǎn)生先于政策，這個把問題（甚至有可能是個人事件）轉(zhuǎn)化為一個帶有社會共性的公共問題，進而迫使政府制定政策、采取行動，解決問題，化解矛盾的機制就是‘觸發(fā)機制’?！保?］從這個意義上說，初中招生制度改革構(gòu)成了均衡發(fā)展義務教育的直接動力。

三、義務教育均衡發(fā)展的對策建議

第一，加快經(jīng)濟發(fā)展，增加教育投入。從整體上看，義務教育不均衡發(fā)展的重要根源在于各地教育經(jīng)費投入的不足與失衡，相關(guān)部門沒有按有關(guān)法規(guī)和政策的要求保證基礎教育經(jīng)費的正常增長。所以，當前的首要任務就是大力發(fā)展我國的社會經(jīng)濟。經(jīng)濟發(fā)展和教育投入是源和流、根與葉的關(guān)系，源遠才能流長，根深才能葉茂。另外，我們還必須堅決采取措施，督促各級政府部門落實已經(jīng)出臺的政策措施。力爭實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值比例的4%這一目標，保證義務教育持續(xù)均衡發(fā)展。

第二，強化政府責任，完善政府財政管理制度。按照“以縣為主”農(nóng)村義務教育管理體制的要求，政府要切實承擔起義務教育均衡發(fā)展的責任。從政策上、制度上采取措施，發(fā)揮調(diào)控作用，努力促進義務教育均衡發(fā)展。要全面落實《國務院關(guān)于基礎教育改革與發(fā)展的決定》依法保障義務教育經(jīng)費的增長；建立義務教育財政專項轉(zhuǎn)移支付制度，消除因財力不足而導致的義務教育經(jīng)費投入的差異；要創(chuàng)建促進義務教育均衡發(fā)展的監(jiān)督機制、評估機制、約束機制［5］，保證義務教育的均衡發(fā)展落到實處。

第三，改進辦學標準，加快薄弱地區(qū)薄弱學校發(fā)展。具體來講，要完善“三區(qū)標準”：一是沿海發(fā)達地區(qū)和內(nèi)地少數(shù)發(fā)達地區(qū)，應鼓勵其繼續(xù)加快發(fā)展，尤其注重教育發(fā)展質(zhì)量，鼓勵他們幫助不發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)。二是中等發(fā)達程度地區(qū)。這部分地區(qū)是教育不均衡發(fā)展現(xiàn)象存在最為嚴重的地區(qū)，因此要重點扶持。三是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)。在這類地區(qū)，教育發(fā)展普遍緩慢，存在大量所謂的“薄弱學?！?。所以要加快經(jīng)濟發(fā)展，加大投入，采取各種措施實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展。同時，國家也應加大力度給予支援。

第四，加強教師隊伍建設，完善教師培養(yǎng)和流動機制。加快建立和完善教師培訓機制，是解決義務教育不均衡發(fā)展的一個重要途徑。要采取措施鼓勵和支持在職教師接受培訓和繼續(xù)教育；要設立教師培訓專項基金，重點資助、扶持薄弱學校和農(nóng)村教師培訓工作，提高他們的綜合素質(zhì)。另外，大力推行“特崗教師”計劃、“碩師計劃”等也不失為好的辦法。

完善教師流動機制也是解決義務教育不均衡發(fā)展的一個重要途徑。要實行校長和城鄉(xiāng)教師定期在區(qū)域內(nèi)校際甚至是跨區(qū)域的輪崗制度，加強交流，從整體上提高農(nóng)村學校和薄弱學校教師隊伍素質(zhì)。防止出現(xiàn)“利益驅(qū)動或者說是成就欲望的驅(qū)使導致教師不規(guī)范的流動，從而加劇了師資配置不均衡”［6］的局面。

[1]朱家存.教育均衡發(fā)展政策研究[M].北京:中國社會科學出版社,2003:161.

[2]華衛(wèi)列.透析義務教育階段的“擇?！爆F(xiàn)象[EB/OL].新華網(wǎng), 2001-09-04.

[3]韓清林.基礎教育均衡發(fā)展方略的政策分析[J].國家教育行政學院學報,2002（4）.

[4]拉雷·N.格斯頓.公共政策的制定：程序和原理[M].重慶:重慶出版社,2001:22.

[5]彭世華.縣域基礎教育均衡發(fā)展研究[M].北京:高等教育出版社,2008:211-213.

[6]彭新實.日本的教師培訓和教師定期流動[J].外國教育研究, 2000（5）.

G40-052.4

A

1673-1999（2010）18-0143-03

米慶安(1982-)，男，湖南師范大學（湖南長沙410081）碩士研究生，研究方向為思想政治教育理論與教學方法；馬艷（1983-），女，湖南師范大學碩士研究生。

2010-06-18