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    淺析中國煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法主體制度

    2010-08-15 00:49:04陳誠紀(jì)加禮
    關(guān)鍵詞:監(jiān)察權(quán)監(jiān)察員煤礦安全

    陳誠,紀(jì)加禮

    淺析中國煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法主體制度

    陳誠,紀(jì)加禮

    認為我國煤礦安全監(jiān)察工作存在執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)不明確、監(jiān)察力量不足、執(zhí)法被動等問題,有關(guān)法規(guī)混淆了監(jiān)察權(quán)與管理權(quán)的內(nèi)涵。建議設(shè)立煤炭行業(yè)主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)煤礦安全管理工作,并按管理權(quán)與監(jiān)察權(quán)分離的原則,明確監(jiān)察執(zhí)法主體和管理主體的職責(zé),加大執(zhí)法力量,提高監(jiān)察執(zhí)法的實效。

    煤礦安全;監(jiān)察執(zhí)法主體;監(jiān)察權(quán);管理權(quán)

    自1999年國務(wù)院決定建立垂直管理的煤礦安全監(jiān)察體系以來,我國煤礦安全的生產(chǎn)工作得到加強,生產(chǎn)形勢進一步好轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計,在產(chǎn)量大幅攀升的同時,我國煤炭百萬噸死亡率連續(xù)下降。全國煤礦事故死亡人數(shù),2007年和2006年分別比 2005年下降20.2和20.1%。煤炭百萬噸死亡率由2002年的4.94下降為2007年的1.485。但是,與先進國家相比,我國的煤礦安全問題還是相當(dāng)嚴(yán)重。政府一再強調(diào)加強煤礦安全監(jiān)察管理工作,要求各級煤礦安全監(jiān)管部門、煤炭行業(yè)管理部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu),正確認識當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)形勢,進一步增強緊迫感、危機感和責(zé)任感,切實加大安全生產(chǎn)執(zhí)法力度。筆者認為,還應(yīng)該進一步明確煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的地位和職責(zé),增強煤礦安全監(jiān)察力量,以促進煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作。

    一、關(guān)于監(jiān)察執(zhí)法主體

    行政執(zhí)法主體,是指享有國家行政權(quán)力,能以自己的名義從事行政執(zhí)法活動,并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織?,F(xiàn)在學(xué)界和相關(guān)法律、法規(guī)還沒有對煤礦安全監(jiān)察的概念作出明確的界定。筆者認為,可以參照勞動監(jiān)察的概念,明確煤礦安全監(jiān)察的內(nèi)涵,就是煤礦行政主管部門對單位和勞動者組織遵守法律、法規(guī)、規(guī)章情況進行檢查并對違法行為予以處罰。監(jiān)察執(zhí)法享有處罰權(quán),正是監(jiān)察部門與煤礦安全管理部門在職權(quán)上的最大區(qū)別之一。

    《煤礦安全監(jiān)察條例》第2條規(guī)定:“國家對煤礦安全實行監(jiān)察制度。國務(wù)院決定設(shè)立的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé),依照本條例的規(guī)定對煤礦實施安全監(jiān)察。”這條規(guī)定從法律上明確了行使煤礦安全監(jiān)察職能的必須是煤礦安全監(jiān)察機構(gòu),而非管理部門。本文所提到的管理部門,指的是狹義的行政管理部門,主要指實施監(jiān)管職能的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。

    二、關(guān)于煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)

    建國后,煤礦安全監(jiān)察工作基本上由原煤炭工業(yè)部負責(zé)。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革,煤炭工業(yè)部被撤銷,煤礦安全監(jiān)察工作劃歸國家經(jīng)貿(mào)委。1999年底,國家煤礦安全監(jiān)察局成立,實行垂直領(lǐng)導(dǎo)分級監(jiān)察的體制。2001年,國家煤礦安全監(jiān)察局與新組建的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局實行 “一個機構(gòu),兩塊牌子”。2003年,成立從中央到地方的各級安全生產(chǎn)委員會,進一步加強監(jiān)察機構(gòu)的行政協(xié)調(diào)能力。2005年,國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升級為部級總局,國家煤礦安全監(jiān)察局的地位也得到了相應(yīng)提高。至此,中國的煤礦安全監(jiān)察形成了一種形式上獨立的自上而下垂直管理、分級監(jiān)察,直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的新體制。目前,國家在各產(chǎn)煤省區(qū)設(shè)立了25個省級直屬地區(qū)煤礦安全監(jiān)察局,71個礦區(qū)煤礦安全監(jiān)察分局。

    但是,我國的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)體系仍然存在一些問題。

    第一,監(jiān)察執(zhí)法主體實質(zhì)上不獨立,存在被動執(zhí)法的現(xiàn)象。國家煤礦安全監(jiān)察局與國家安全生產(chǎn)監(jiān)督局“一個機構(gòu),兩塊牌子”,本身不存在職責(zé)劃分上的沖突,而各省的煤監(jiān)局與安監(jiān)局,多數(shù)是分立的,職責(zé)劃分不甚明確,常有沖突。各省的安監(jiān)局隸屬于各地政府經(jīng)貿(mào)委,煤監(jiān)局雖然名義上只屬于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國家煤礦安全監(jiān)察局,但實質(zhì)上同時也隸屬于同級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局?!爸醒氡O(jiān)察者在多元化的單一制下向地方推行安全生產(chǎn)指令阻礙重重,地方監(jiān)察者不能夠真正獨立于地方經(jīng)濟的利益取向,反而在中央與地方的利益沖突中經(jīng)常迷失自我無所適從,這是我國煤礦安全行政監(jiān)察制度中短期內(nèi)難以解決的內(nèi)在矛盾。這種矛盾的直接后果就是,煤礦安全監(jiān)察行政機構(gòu)的監(jiān)察主動性不足?!保?]

    第二,監(jiān)察權(quán)與管理權(quán)在法律上劃分不明。從《煤礦安全監(jiān)察條例》可以看出,煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)有:“對煤礦執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)情況進行監(jiān)察、審查煤礦建設(shè)工程安全設(shè)施設(shè)計、對煤礦安全設(shè)施和條件進行驗收、監(jiān)督煤礦制定事故預(yù)防和應(yīng)急計劃、對煤礦企業(yè)進行現(xiàn)場調(diào)查和行政處罰”。這個條例是2000年制定并實施的。國務(wù)院辦公廳在2004年頒發(fā)的《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》中,增加了煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé),其中包括:負責(zé)煤礦安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作和礦長安全資格、特種作業(yè)人員的培訓(xùn)發(fā)證工作。另外,《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》指出,煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)負責(zé)對煤礦安全實施“三項監(jiān)察”,對煤礦違法違規(guī)行為依法做出現(xiàn)場處理決定或行政處罰。地方煤礦安全監(jiān)管部門主要是對本地區(qū)煤礦安全進行經(jīng)常性、日常性的監(jiān)督管理,對煤礦違法違規(guī)行為做出現(xiàn)場處理或行政處罰。由此可以看出,煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)和地方政府負責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門,均有權(quán)對煤礦的安全生產(chǎn)隱患和違法行為實施檢查,并依法進行查處。也就是說,將“現(xiàn)場處理和行政處罰權(quán)”同時賦予了兩個部門。部門職權(quán)產(chǎn)生交叉,雙方在某一層面上沒有共同的上一級主管機關(guān)進行協(xié)調(diào),這就容易在執(zhí)法過程中出現(xiàn)互相推諉或“一事兩罰”的重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象。

    筆者認為,這些意見和特別規(guī)定的不妥之處,在于混淆了監(jiān)察權(quán)與管理權(quán)的內(nèi)涵?!缎姓O(jiān)察法》第2條規(guī)定:“監(jiān)察對象包括國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員。”從上述安全生產(chǎn)監(jiān)察權(quán)的定義來看,煤礦安全監(jiān)察權(quán)是一種較特殊的監(jiān)察權(quán),它的監(jiān)察對象不僅包括主管部門的生產(chǎn)管理活動,還針對企業(yè)生產(chǎn)活動。行政監(jiān)察的權(quán)限包括檢查權(quán)、調(diào)查、建議權(quán)和行政處分權(quán)。煤礦安全監(jiān)察權(quán)則應(yīng)該包括檢查指導(dǎo)權(quán)、調(diào)查處理權(quán)、建議處分權(quán)、行政處罰權(quán)等。政府行業(yè)生產(chǎn)管理部門的安全管理包括安全條件評價、安全許可、安全規(guī)劃、安全檢查指導(dǎo)等。由此可以看出,安全生產(chǎn)管理與監(jiān)察最大的區(qū)別在于:管理者沒有權(quán)力對違法行為或事故進行行政處罰,他們只能采取生產(chǎn)性的行政管理措施;而監(jiān)察者則可以采取諸如罰款、沒收、關(guān)閉、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰措施。那么,頒發(fā)許可證的權(quán)力應(yīng)該劃歸煤礦安全管理部門。

    根據(jù)我國法律法規(guī)規(guī)定,設(shè)立非中央煤礦企業(yè)從事煤礦生產(chǎn),一般要經(jīng)過省級煤炭管理部門(各省級煤炭工業(yè)局)的批準(zhǔn),從各級國土資源管理部門(各級國土資源局)取得探礦權(quán)許可證、采礦權(quán)許可證,進行礦山建設(shè)并經(jīng)煤炭管理部門驗收合格,向省級以上煤炭管理部門申請取得煤炭許可證,并向省級以上煤礦安全監(jiān)察局申請取得煤炭安全生產(chǎn)許可證以后,才可以實際投入生產(chǎn)[1]。從以上可以看出,我國煤炭行業(yè)目前沒有統(tǒng)一的管理部門,存在多頭管理、分散治理的現(xiàn)象。筆者認為,現(xiàn)在確立管理權(quán)與監(jiān)察權(quán)分離的原則,明確監(jiān)察執(zhí)法主體的職責(zé)和管理主體的職責(zé),不僅有利于以后重新建立統(tǒng)一的煤炭行業(yè)管理部門,而且可以促進各部門依法行政,盡量減少執(zhí)法不當(dāng)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

    三、美國的監(jiān)察體系和執(zhí)法主體制度

    美國特別重視煤礦安全監(jiān)察體系的 “獨立性”建設(shè)?!艾F(xiàn)有的煤礦安全與健康監(jiān)察司是聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局的核心業(yè)務(wù)部門之一,這一組織機構(gòu)還包括設(shè)在全國采煤地區(qū)的11個地區(qū)監(jiān)察處及65個現(xiàn)場辦事處,每一個地區(qū)監(jiān)察處處長直接向煤礦安全與健康監(jiān)察司匯報工作?!保?]這種垂直的監(jiān)察體系保證了美國煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)形式上的獨立。這一點,中國的監(jiān)察體系與之相類似。

    美國的監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力配置也比較科學(xué)。將煤礦安全與健康監(jiān)察司作為礦山安全與監(jiān)察局的一個業(yè)務(wù)部門劃歸勞工部,避免了監(jiān)管權(quán)的重復(fù)配置;礦業(yè)局與礦山安全與健康監(jiān)察局分設(shè),保證了安全監(jiān)察機構(gòu)的獨立性,可以防止人身安全目標(biāo)被經(jīng)濟利潤目標(biāo)所弱化[3]。

    與美國礦山安全監(jiān)察部門和礦業(yè)部嚴(yán)格分開的做法相比,我國2005年的機構(gòu)調(diào)整仍是不徹底的。自煤炭部撤銷之后,煤礦行業(yè)沒有一個統(tǒng)一的主管部門,煤礦安全管理的職能現(xiàn)由各省煤炭工業(yè)局、安全生產(chǎn)監(jiān)督局、發(fā)改委等地方政府機構(gòu)承擔(dān),安監(jiān)局的監(jiān)管職能與煤礦安全監(jiān)察局(分局)的職能有沖突的地方,職責(zé)不明、職權(quán)交叉,導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)與管理權(quán)混淆,容易產(chǎn)生互相推諉和重復(fù)處罰的情況。

    四、完善煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法主體制度的建議

    (一)設(shè)立煤炭行業(yè)主管部門,統(tǒng)一協(xié)調(diào)煤礦安全管理

    我國煤炭行業(yè)的主管部門在1998-2001年間多次發(fā)生變化,由煤炭部到能源部,再到其他國家局。2001年以后,煤炭行業(yè)的管理出現(xiàn)多部門重合,在管理上由國家發(fā)展改革委員會負責(zé),在國有資產(chǎn)上由國資委負責(zé),在礦區(qū)環(huán)境上由環(huán)??偩重撠?zé),而在安全生產(chǎn)上則由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局負責(zé)。管理部門分散,多頭管理,導(dǎo)致煤礦安全監(jiān)察權(quán)與管理權(quán)混淆,導(dǎo)致監(jiān)察執(zhí)法部門職責(zé)不明,執(zhí)法不到位。筆者建議,在大部制改革的背景下,設(shè)立能源部,對煤炭行業(yè)的各方面進行統(tǒng)一監(jiān)管,形成責(zé)權(quán)一致、分級管理的管理體系。

    (二)限定煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)限,明確其監(jiān)察職能

    《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》規(guī)定,煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé)包括:負責(zé)煤礦安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作和礦長安全資格、特種作業(yè)人員的培訓(xùn)發(fā)證工作。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強煤炭行業(yè)管理有關(guān)問題的意見》中,將原屬發(fā)展改革委員會的安全生產(chǎn)評價權(quán)和許可權(quán),交由煤礦安全監(jiān)察局行使。筆者認為,這項權(quán)力應(yīng)該交還煤炭行業(yè)主管部門行使。職權(quán)調(diào)整工作,可以根據(jù)現(xiàn)有的法律由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局與有關(guān)主管部門協(xié)商進行,無需新的立法支持。

    (三)加強監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設(shè)

    完善監(jiān)察主體制度,還必需形成一支具有較高執(zhí)法能力的監(jiān)察員隊伍。就目前監(jiān)察員與煤礦數(shù)量1:8的比例來看,相對于2004年1:14的比例已經(jīng)取得了進步。美國某個辦事處5名監(jiān)察員負責(zé)6個井工礦,每個監(jiān)察員每周到煤礦下井4次,每月16次的工作量。相比之下,我國現(xiàn)有的煤礦安全監(jiān)察員數(shù)量還是太少。監(jiān)察不到位,煤礦安全隱患得不到及時排除,煤礦事故才一次又一次地發(fā)生。筆者認為,在現(xiàn)有的公務(wù)員編制下,可按1:4的比例增加監(jiān)察員的數(shù)量。在錄用監(jiān)察員時,一方面要考察監(jiān)察員是否具有《礦山安全法》《煤炭法》《煤礦安全監(jiān)察條例》等專業(yè)性法律法規(guī)和 《行政許可法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》等綜合性法律的知識,更要考察其關(guān)于采礦、通風(fēng)、排水等煤礦安全專業(yè)知識,同時以其實際工作經(jīng)驗為參照。另外,要重視對監(jiān)察員的再培訓(xùn),不斷提高執(zhí)法能力和水平。

    五、結(jié)束語

    煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法是一件困難多而意義重大的事情。煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作是新事物,還可能面臨更大的困難。在我國煤礦安全監(jiān)察體系尚不完善的情況下,監(jiān)察機關(guān)要從思想上高度重視并靈活地依法行政;監(jiān)察員要有意識地提升素質(zhì),嚴(yán)格執(zhí)法,為促進煤礦安全生產(chǎn)而努力。此外,不要忽視人民群眾的力量,要加強政府和社會的監(jiān)督,積極配合煤礦安全監(jiān)察機關(guān)做好工作。

    [1]湯道路.煤礦安全監(jiān)察主體的法律思考[J].河北法學(xué),2005(9).

    [2]王顯政,等.美國煤礦安全監(jiān)察體系[M].北京:煤炭工業(yè)出版社,2001.

    [3]張美玲,王文濤.中美礦山安全立法比較研究[J].中國煤炭,2006(9).

    D920.4

    A

    1673-1999(2010)07-0067-03

    陳誠(1986-),女,江蘇阜寧人,中國礦業(yè)大學(xué)(江蘇徐州221006)文法學(xué)院經(jīng)濟法2008級碩士研究生;紀(jì)加禮,江蘇鹽城人,江蘇鹽城濱海質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局公務(wù)員,研究方向為食品安全。

    2009-10-28

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