“緊急狀態(tài)”概念分析

阮嘯

“緊急狀態(tài)”概念分析

阮嘯

在理論與實(shí)踐中，緊急狀態(tài)的涵義都存在廣義和狹義之分。分析了我國(guó)憲法和有關(guān)法律法規(guī)涉及的緊急狀態(tài)的涵義。認(rèn)為將來制定《緊急狀態(tài)法》應(yīng)使用狹義的緊急狀態(tài)，規(guī)定為一種臨時(shí)性憲法應(yīng)對(duì)狀態(tài)。

“緊急狀態(tài)”；應(yīng)急法制；憲法；國(guó)際法；緊急狀態(tài)法

“緊急狀態(tài)”一詞于2004年被寫入憲法，然而配套的緊急狀態(tài)法的制定沒有完全跟上，只是出臺(tái)了一個(gè)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。在漢語(yǔ)中，“緊急狀態(tài)”一詞可有多重含義，這就使得存在于現(xiàn)行各種法條中的“緊急狀態(tài)”意義并不一樣，學(xué)理上討論的“緊急狀態(tài)”也往往與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)有脫節(jié)之處。

一、憲法意義上的緊急狀態(tài)

“緊急狀態(tài)”（state of emergency）是西方憲政法治環(huán)境中的產(chǎn)物，它作為一項(xiàng)“制度事實(shí)”，西方的普通人大抵也只能意會(huì)而難以言表［1］。緊急狀態(tài)這項(xiàng)制度的誕生與憲政有著莫大的關(guān)系。古代社會(huì)君權(quán)無限，只要君主愿意，隨時(shí)可以侵奪公民的各項(xiàng)私人權(quán)利，因此沒有什么平時(shí)與緊急之分。只有進(jìn)入了近代社會(huì)之后，在限制權(quán)力的要求下，才可能出現(xiàn)緊急狀態(tài)這種既能保障公民權(quán)利又能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家安全的制度。所以，應(yīng)該從憲法角度來討論緊急狀態(tài)的涵義。

有學(xué)者認(rèn)為，緊急狀態(tài)是一種具有危險(xiǎn)度的非法的社會(huì)秩序［2］。這種對(duì)緊急狀態(tài)的定性是準(zhǔn)確的，然而過于簡(jiǎn)單。也有學(xué)者認(rèn)為，緊急狀態(tài)是指具有一定危險(xiǎn)程度的非正常的社會(huì)狀態(tài)，包括戰(zhàn)爭(zhēng)、叛亂、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、嚴(yán)重自然災(zāi)害、重大事故災(zāi)害、嚴(yán)重傳染病流行以及重大刑事犯罪等，所有社會(huì)正常生活受到威脅或法律實(shí)施受到嚴(yán)重阻礙的狀況［3］。很明顯，這種觀點(diǎn)是把緊急狀態(tài)這一規(guī)范概念與引發(fā)緊急狀態(tài)的原因“緊急情況”這一描述性概念混在一起了。還有學(xué)者認(rèn)為，緊急狀態(tài)是指在發(fā)生了威脅到國(guó)家生存的緊急情況時(shí)，國(guó)家所宣布的一種關(guān)于行使國(guó)家緊急權(quán)而擴(kuò)大國(guó)家權(quán)力行使與克減人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)，并受到國(guó)際人權(quán)法約束的臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)狀態(tài)［4］。這是一種比較全面的體現(xiàn)了緊急狀態(tài)內(nèi)涵的觀點(diǎn)，但是細(xì)究起來仍有不盡人意之處。國(guó)家只有在進(jìn)入緊急狀態(tài)的情況下，才能行使緊急權(quán)，緊急狀態(tài)是行使緊急權(quán)的前提。借助“緊急權(quán)”來給“緊急狀態(tài)”下定義，不免有循環(huán)定義之嫌。另外緊急狀態(tài)下，克減人權(quán)也并非是構(gòu)成要件，而只是可能的一種表象而已。

最近又有學(xué)者認(rèn)為，所謂緊急狀態(tài)，是指有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在嚴(yán)重危及國(guó)家的統(tǒng)一、安全或者社會(huì)公共安全的動(dòng)亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂，以及嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的重大公共事件等非常情況，為了穩(wěn)定社會(huì)秩序、維護(hù)國(guó)家和人民的根本利益，依法以國(guó)家緊急權(quán)力的形式在特定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)暫時(shí)限制或中止憲法或法律某些條款 （不得克減的權(quán)利除外）的全部或部分效力并強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力的法律制度［5］。這種定義過于強(qiáng)調(diào)了“國(guó)家緊急權(quán)力”，以致于還需附加“國(guó)家緊急權(quán)力”的定義才算完整。

二、國(guó)際法意義上的緊急狀態(tài)

國(guó)際法意義上的緊急狀態(tài)，是一個(gè)國(guó)家在本身遭遇嚴(yán)重危及本國(guó)的國(guó)家生存和根本利益的緊急情況下，為了應(yīng)付或消除這種嚴(yán)重情況而采取的必要行為［6］。但這種緊急狀態(tài)與我們所述并非一物，系國(guó)際不法行為侵害另一國(guó)合法權(quán)益的免責(zé)形式原因。

在國(guó)際人權(quán)法學(xué)研究中，一般都傾向于對(duì)緊急狀態(tài)的概念作擴(kuò)大理解，即不僅包括按照國(guó)內(nèi)法的規(guī)定所宣布的緊急狀態(tài)，而且也包括所有的以人權(quán)克減為特征的國(guó)家緊急權(quán)力行使。緊急狀態(tài)是國(guó)家在發(fā)生了公共緊急情況后所宣布的一種以克減人權(quán)為特征的臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)狀態(tài)。比如文獻(xiàn)［7］認(rèn)為，緊急狀態(tài)是指在公共危機(jī)情況下，為克服危機(jī)，締約國(guó)所采取的克減其在人權(quán)公約下所承擔(dān)的義務(wù)的特別措施以及措施所造成的影響。

三、現(xiàn)有規(guī)范中的緊急狀態(tài)

在我國(guó)現(xiàn)行法秩序下，有關(guān)緊急狀態(tài)的法制相當(dāng)分散，立法者在不同法律淵源中任意地采用“戰(zhàn)爭(zhēng)”、“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”、“戒嚴(yán)”和“緊急狀態(tài)”等法律術(shù)語(yǔ)。在現(xiàn)行緊急狀態(tài)立法體系中，“戰(zhàn)爭(zhēng)”和“突發(fā)事件”二詞出現(xiàn)的頻率最高。而在這些規(guī)范性文件中，對(duì)于“緊急狀態(tài)”一詞的具體用法和理解還是存在著較大差異。

較高位階的法律規(guī)范對(duì)緊急狀態(tài)的規(guī)定，主要可分為兩類：（1）經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法宣布的法律狀態(tài)，例如《中華人民共和國(guó)憲法》《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》《香港特別行政區(qū)駐軍法》《澳門特別行政區(qū)駐軍法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》等；（2）一種具有高度危險(xiǎn)性的緊急情況或者說事實(shí)狀態(tài)，例如《專利法》《集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例》《戒嚴(yán)法》《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》《國(guó)家核應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家處置重、特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》等?！吨伟补芾硖幜P法》第五十條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定 （“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的”）表述模棱兩可，筆者認(rèn)為，從該條的文句表述來看，當(dāng)視為前一種情況。

較低位階的規(guī)范性文件，據(jù)筆者觀察，幾乎全部屬于事實(shí)狀態(tài)意義上的，而非憲法上經(jīng)過宣布的一種法律狀態(tài)。筆者抽查人民法院的案例，6個(gè)案件中出現(xiàn)的“緊急狀態(tài)”都屬于事實(shí)狀態(tài)的緊急情況。

四、《緊急狀態(tài)法》中的緊急狀態(tài)

在理論與實(shí)踐中，緊急狀態(tài)都存在廣義和狹義之分。廣義緊急狀態(tài)，只要有擾亂社會(huì)正常秩序的事情發(fā)生即可成就，或定義為：因戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)亂、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、流行病或工業(yè)事故等危機(jī)事件，使一個(gè)國(guó)家或一個(gè)國(guó)家的部分地區(qū)的社會(huì)秩序和公共安全受到嚴(yán)重威脅時(shí)，國(guó)家就可以宣布并適用緊急狀態(tài)法律，啟動(dòng)緊急權(quán)力的一切緊急情況［8］。關(guān)于狹義緊急狀態(tài)，不同國(guó)家有不同的界定，例如有些國(guó)家的界定中，不包括戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、軍事狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)中的一項(xiàng)或多項(xiàng)緊急情況。目前，我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的制度，主要有國(guó)防動(dòng)員與戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)（《憲法》《國(guó)防法》規(guī)定）、緊急狀態(tài)（《憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定）以及一般的社會(huì)動(dòng)員與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)（《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定）。如果從授權(quán)層面劃分，可以將前兩種憲法規(guī)定的歸為一類，而后一種行政法上的自成一類。筆者認(rèn)為，《緊急狀態(tài)法》中的“緊急狀態(tài)”若定義為廣義上的，則可能造成濫用，以至于到關(guān)鍵時(shí)刻反而難以發(fā)揮其作用。同時(shí)，也難免與《國(guó)防法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律的規(guī)定內(nèi)容造成重復(fù)或沖突。在現(xiàn)有體制內(nèi)，《緊急狀態(tài)法》所規(guī)定的“緊急狀態(tài)”還是采用狹義的為宜，在范圍上要與國(guó)防動(dòng)員與戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)以及一般的突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)相區(qū)別。

將緊急狀態(tài)與一般的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)狀態(tài)加以區(qū)分，是十分容易的。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十九條的規(guī)定（發(fā)生特別重大突發(fā)事件，……需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的”），兩者只是在程度上需要加以區(qū)分。緊急狀態(tài)與戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)有一定的重合，但兩者既非完全相同，亦非簡(jiǎn)單的種屬關(guān)系。戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)在國(guó)際法上和國(guó)內(nèi)法上有不同的含義。國(guó)際法意義上的“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，是把這種法律狀態(tài)界定在兩個(gè)框架內(nèi)：一是時(shí)間上的框架，即從戰(zhàn)爭(zhēng)正式開始到正式結(jié)束；二是適用范圍上的框架，即交戰(zhàn)國(guó)之間。這種法律狀態(tài)發(fā)生在國(guó)家與國(guó)家之間，受國(guó)際法的調(diào)整，強(qiáng)調(diào)的是交戰(zhàn)國(guó)之間法律關(guān)系的變化。國(guó)內(nèi)法意義上的“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，是指國(guó)家處于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)本國(guó)社會(huì)和國(guó)民所處的法律狀態(tài)［9］。國(guó)內(nèi)法上的這種“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，可以算是一種非常嚴(yán)重的“緊急狀態(tài)”?！稇椃ā肺谋局猩婕啊皯?zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”的只有兩條：關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)的第六十七條第一款第十八項(xiàng)（在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯或者必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布）和關(guān)于國(guó)家主席職能的第八十條（……宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令）。全國(guó)人大依據(jù)憲法只能“決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問題”，未規(guī)定是否可以決定“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，而在全國(guó)人大閉會(huì)期間人大常委會(huì)卻可以“決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布”。這也就是說，全國(guó)人大常委會(huì)所能決定“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”的權(quán)力只是系屬于全國(guó)人大開會(huì)期間“決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問題”的權(quán)力。這種“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”屬于國(guó)際法范疇上的“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，而不是規(guī)定國(guó)家權(quán)力如何運(yùn)行和人權(quán)如何保障的國(guó)內(nèi)“緊急狀態(tài)”。《國(guó)防法》涉及“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”的也幾乎照搬了《憲法》的相關(guān)內(nèi)容，只有關(guān)于國(guó)防動(dòng)員的相關(guān)條款略顯了所謂國(guó)內(nèi)法意義上的“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”意思。由此看來，實(shí)際上我國(guó)的憲法和相關(guān)法律對(duì)于國(guó)內(nèi)法緊急狀態(tài)意義上的“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”并沒有加以規(guī)定，完全可以以《緊急狀態(tài)法》來涵攝這種國(guó)內(nèi)法意義上的“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”。

綜上，從憲法的角度以及現(xiàn)行法律體系看，將來《緊急狀態(tài)法》中的“緊急狀態(tài)”，應(yīng)該是指有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在嚴(yán)重危及國(guó)家的統(tǒng)一、安全或者社會(huì)公共安全的動(dòng)亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂，以及嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的重大公共事件等非常情況下，依據(jù)憲法特別條款和相關(guān)法律，在特定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)，暫時(shí)限制或中止憲法或法律某些條款的全部或部分效力（包括克減人權(quán)的保障標(biāo)準(zhǔn)，但要受到國(guó)際人權(quán)法約束）來強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力，以穩(wěn)定社會(huì)秩序、維護(hù)國(guó)家和人民的根本利益的臨時(shí)性憲法應(yīng)對(duì)狀態(tài)。

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D922.1

A

1673-1999（2010）03-0063-03

阮嘯（1986-），男，浙江杭州人，浙江大學(xué)（浙江杭州310008）光華法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士研究生。

2009-09-30