治理理論視野下的我國(guó)城市管理研究

李元

治理理論視野下的我國(guó)城市管理研究

李元

社會(huì)治理理論強(qiáng)調(diào)公共治理是多元化公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的一種自主治理的網(wǎng)絡(luò)管理。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前城市管理面臨的形勢(shì)，針對(duì)政府在城市管理中存在的問(wèn)題，認(rèn)為需在治理理念的指導(dǎo)下進(jìn)行城市管理變革，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用為前提，以公民社會(huì)的成長(zhǎng)壯大為依托，建立起城市治理的網(wǎng)絡(luò)，在城市政府的主導(dǎo)下，多元主體共同治理城市的公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

城市管理；治理理論；政府；市場(chǎng)；社會(huì)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的大幅度增加，城市越來(lái)越成為人們居住的中心，因此出現(xiàn)了一系列關(guān)于城市管理的理論，如市民社會(huì)理論、精英論與多元論、新公共管理理論、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)理論、社會(huì)治理理論等。下面，試從治理理論視角探討我國(guó)的城市管理問(wèn)題。

一、治理理論的基本內(nèi)容

“治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱(chēng)為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)與非政府部門(mén)（私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)或公民個(gè)人）等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程?！保?］治理理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的合作共治，政府要不斷創(chuàng)新管理方法和手段以提高管理的效率。它強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的參與，認(rèn)為無(wú)論是公共機(jī)構(gòu)還是私人機(jī)構(gòu)，只要得到大多數(shù)公眾的認(rèn)可，就是其所屬層面或所在范圍的社會(huì)權(quán)力中心。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民意識(shí)的逐漸覺(jué)醒，公民社會(huì)逐漸發(fā)展起來(lái)，原來(lái)包攬一切公共事務(wù)的政府已不再是國(guó)家唯一的權(quán)力中心。治理理論就是在這種背景下形成并逐漸發(fā)展起來(lái)的，它對(duì)政府的運(yùn)行提出了新的要求，政府應(yīng)還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于社會(huì)。政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間應(yīng)該建立起合作的關(guān)系，形成一種治理網(wǎng)絡(luò)，來(lái)共同管理社會(huì)公共事務(wù)。

二、我國(guó)城市管理面臨的大背景

第一，全球化浪潮席卷全球，國(guó)家間的聯(lián)系越來(lái)越密切，城市的作用也越來(lái)越凸顯。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，世界市場(chǎng)逐漸形成，打破了原有的國(guó)家邊界的種種限制，生產(chǎn)要素在世界范圍內(nèi)流動(dòng)和重新分配。世界經(jīng)濟(jì)越來(lái)越成為一個(gè)不可分割的整體，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系以國(guó)家、企業(yè)為主體的局面被打破，城市成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略要地。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)在某種程度上可以說(shuō)是各個(gè)國(guó)家城市與城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，城市的發(fā)展決定著一個(gè)國(guó)家的未來(lái)以及其在世界體系中的地位。

第二，行政朝著民主化、現(xiàn)代化方向發(fā)展?！靶姓裰骰诵姓Q策的公開(kāi)和參與、行政執(zhí)行的溝通與協(xié)商以及行政監(jiān)督的開(kāi)放與透明等多重含義。行政現(xiàn)代化，是指為使一國(guó)公共行政制度達(dá)到世界先進(jìn)水平，按照特定的理想模式對(duì)公共行政的構(gòu)成要素進(jìn)行理性化改造，使公共行政制度越來(lái)越接近其本身的形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性?！保?］這種大的背景對(duì)我國(guó)城市管理提出了新的要求，尤其是各個(gè)城市政府應(yīng)該實(shí)行民主的管理方式，推行決策的公開(kāi)化，同時(shí)要制定先進(jìn)的管理制度，采用先進(jìn)的管理方法。

第三，公民意識(shí)逐漸覺(jué)醒，越來(lái)越多的公民參與到城市管理中來(lái)。隨著生活水平的提高，城市公民社會(huì)逐漸發(fā)展起來(lái)，很多非政府組織建立并運(yùn)行起來(lái)，很多公民加入進(jìn)來(lái)，他們對(duì)城市的發(fā)展、對(duì)公共事務(wù)的管理有著自己的一些看法和建議，并且能夠踴躍地表達(dá)自己的觀點(diǎn)。公民對(duì)于自己城市的管理越來(lái)越具有責(zé)任感。

三、我國(guó)城市管理中存在的問(wèn)題

在我國(guó)的城市發(fā)展進(jìn)程中，存在著一個(gè)單一的決策中心即政府。經(jīng)過(guò)了改革開(kāi)放，這一決策中心由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中央政府變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的城市政府。因此，在城市的管理上存在著一些問(wèn)題。

首先，在思想觀念方面，許多城市政府的工作人員在管理城市公共事務(wù)時(shí)往往以自我為中心，有時(shí)是從自身利益出發(fā)，而較少考慮公民的迫切需求，這就在時(shí)間和空間上壓制了其他組織的發(fā)展以及公民利益的表達(dá)。

其次，在行政組織建設(shè)方面，城市政府以層級(jí)組織結(jié)構(gòu)來(lái)運(yùn)行，這就導(dǎo)致了一種現(xiàn)象，即社會(huì)信息自下而上層層傳遞，行政命令自上而下層層傳遞。這容易造成組織的僵化，缺乏靈活性，還容易造成公民的呼聲不能真實(shí)地被傳達(dá)。另外，城市政府內(nèi)部存在著各部門(mén)橫向分工上的交叉與重迭，容易造成相互扯皮、多頭執(zhí)法。多方在處理事務(wù)中的摩擦降低了行政效率。

再次，在行政執(zhí)行方面，執(zhí)行主體較多采取權(quán)力行政、單方行政等方式。在這種執(zhí)行方式下，目標(biāo)團(tuán)體的感情和利益容易受到影響，也影響到行政決策結(jié)果的貫徹和實(shí)現(xiàn)。這種方式也造成了人治色彩濃重以及對(duì)法制的破壞，帶來(lái)了城市管理的隨意性。

以上所述是城市政府自身運(yùn)作中存在的問(wèn)題，可以說(shuō)是其內(nèi)部問(wèn)題。在其外部即它與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系方面，也存在一些嚴(yán)重的問(wèn)題。在對(duì)城市公共事務(wù)的管理中，城市政府幾乎是唯一的權(quán)力中心，它包攬著一切決策，并按照嚴(yán)格的城市政府組織的等級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，很多時(shí)候做了原本屬于市場(chǎng)和社會(huì)該做的事情，沒(méi)有形成一種多中心的治理網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)格地執(zhí)行行政命令取代了各治理主體之間的平等對(duì)話與協(xié)商。這樣容易造成一系列嚴(yán)重的后果：首先，政府的有些決策不能很好地反映市場(chǎng)發(fā)展的要求，或者不能按客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律辦事，破壞市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則；其次，政府包攬著決策，不注重非政府組織的發(fā)展，公民不能很好地通過(guò)參加組織來(lái)表達(dá)自己的觀點(diǎn)，很容易消磨他們的公眾精神，也容易忽視他們的基本權(quán)利；最后，政府系統(tǒng)會(huì)變得越來(lái)越封閉，缺乏彈性，不能很好地適應(yīng)變化中的環(huán)境，也不利于其管理社會(huì)公共事務(wù)的能力的提高，最終損害的還是公民的利益。公民的利益遭到損害，會(huì)給城市的管理帶來(lái)更大的困難。

四、治理理論視野下的城市管理

社會(huì)治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體是由多元公共管理主體組成的公共行動(dòng)主體。多元化公共管理主體之間存在著權(quán)力依存和互動(dòng)的伙伴關(guān)系，公共治理是多元化公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的一種自主治理的網(wǎng)絡(luò)管理。其中，政府在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中扮演著“元治理”的角色。

總的來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市管理的變革，基本途徑包括兩條：政府內(nèi)部的變革以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。要通過(guò)建立多中心治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市發(fā)展的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

城市治理本身是一個(gè)多元、復(fù)雜的體系結(jié)構(gòu)，政府、企業(yè)、公民社會(huì)等都參與其中，共同管理公共事務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，城市政府雖然不是唯一的權(quán)力中心，但是它在這個(gè)管理網(wǎng)絡(luò)中扮演著“元治理”的角色，它在協(xié)調(diào)各方利益方面起到重要的作用。所以，首先需要對(duì)政府內(nèi)部機(jī)制進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)其自身的發(fā)展。（1）政府官員必須清楚政府的權(quán)力來(lái)源于公眾的授權(quán)，所以政府的行為必須時(shí)時(shí)刻刻以公眾的利益為出發(fā)點(diǎn)。（2）轉(zhuǎn)變政府職能，著力整合公共服務(wù)資源，增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給水平?！艾F(xiàn)代城市管理是對(duì)城市公共產(chǎn)品、公共設(shè)施、公共服務(wù)的管理，是對(duì)社會(huì)生活的管理，是從權(quán)力管理到權(quán)威治理的轉(zhuǎn)變，它跨越了‘公’與‘私’分立和分離的傳統(tǒng)觀念，產(chǎn)生了發(fā)動(dòng)制度改變的新動(dòng)力，并由此導(dǎo)致政府社會(huì)的重新界定。”［3］（3）在政府的運(yùn)行中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)先進(jìn)的管理方式，如戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、后果管理、績(jī)效管理等，使政府的運(yùn)作變得靈活起來(lái)，以靈活的方式適應(yīng)變化中的環(huán)境。（4）政府部門(mén)要根據(jù)需要來(lái)設(shè)置，并且要明確各部門(mén)和人員之間的分工，減少分工不明和互相推諉的現(xiàn)象。（5）城市行政管理改革必須從實(shí)際出發(fā)，遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則［4］。

政府應(yīng)該尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。為此，政府應(yīng)該看到企業(yè)對(duì)于城市建設(shè)的重要作用，給其創(chuàng)造良好的條件如制度環(huán)境，并進(jìn)行良好的服務(wù)。政府還應(yīng)虛心向其學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)它的運(yùn)營(yíng)規(guī)則，同時(shí)跟它們建立伙伴關(guān)系，將其納入到城市治理體系中來(lái)。

城市的發(fā)展離不開(kāi)非政府組織的參與，城市治理也離不開(kāi)非政府組織的參與，這就需要政府與企業(yè)、非政府組織之間建立互助合作的伙伴關(guān)系?！鞍l(fā)展非政府組織，重要的是營(yíng)造非政府組織健康發(fā)展的有利的外部環(huán)境。政府在通過(guò)健全法律體系和加強(qiáng)政策鼓勵(lì)，為非政府組織創(chuàng)造足夠的發(fā)展空間的同時(shí)，要通過(guò)發(fā)揮資金支持方面的作用，直接扶持和培育非政府組織。”［5］同時(shí)，還需要加強(qiáng)非政府組織的自身建設(shè)，提升非政府組織在解決社會(huì)問(wèn)題和滿足社會(huì)需求方面的能力。

政府還需要提升公民素質(zhì)，擴(kuò)大公民參與。公民作為城市的主人，他們對(duì)于城市治理的熱情能夠促進(jìn)城市治理進(jìn)程的推進(jìn)?？墒枪庥袩崆楹凸褚庾R(shí)是不夠的，政府應(yīng)該擴(kuò)大公民參與的管道，尤其是在城市治理的重大問(wèn)題上，應(yīng)該進(jìn)行公眾聽(tīng)證，實(shí)行信息公開(kāi)。公眾對(duì)于建設(shè)自己的家園的熱情是需要政府和社會(huì)來(lái)培養(yǎng)的，也需要政府和社會(huì)來(lái)鞏固。要多聽(tīng)取群眾呼聲，了解他們對(duì)于城市建設(shè)的迫切需要，使決策和行動(dòng)以公共利益為出發(fā)點(diǎn)。讓公民積極地參與到自己城市的治理中來(lái)，對(duì)城市的各項(xiàng)事務(wù)能夠獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，使城市在大家共同的努力下更好地發(fā)展。這樣也會(huì)使得廣大公民更加熱愛(ài)自己的城市，進(jìn)而提高治理的效能。

在治理的理念下進(jìn)行我國(guó)城市管理變革，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用為前提，以公民社會(huì)的成長(zhǎng)壯大為依托，建立政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互助協(xié)商的伙伴關(guān)系，建立起城市治理的網(wǎng)絡(luò)，在城市政府的主導(dǎo)下，多元主體共同治理城市的公共事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

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1673-1999（2010）03-0009-02

李元（1985-），男，河南淮濱人，南京大學(xué)（江蘇南京210093）政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

2009-10-13