城市農(nóng)民工住房現(xiàn)狀及其解決路徑

張道航

(中共大連市委黨校,遼寧 大連 116013)

“農(nóng)民工”一詞是中國特定語境下的詞匯,國際上也有流入城市的農(nóng)民,但卻沒有與之相對(duì)應(yīng)的概念。作為我國特定戶籍制度下農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的產(chǎn)物,“農(nóng)民工”的稱呼本身是作為戶籍身份的“農(nóng)民”和作為職業(yè)身份的“工人”的一種混合。[1]根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)農(nóng)民工的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測調(diào)查,2008年末全國共有農(nóng)民工 24522萬人,其中在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的外出農(nóng)民工數(shù)量為 14041萬人,占農(nóng)民工總量的 62.3%;本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi)的本地農(nóng)民工數(shù)量為 8501萬人,占農(nóng)民工總量的 37.7%。這里所要研究的是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工,應(yīng)當(dāng)是在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的外出農(nóng)民工,如果再加上他們的家屬子女,其人口總數(shù)應(yīng)當(dāng)接近 2億人。

一、城市農(nóng)民工的住房現(xiàn)狀

農(nóng)民工來自于農(nóng)村,他們干的工作多是城市中最臟最累和城市人不愿干的,但是其收入?yún)s低于城市職工。所以,這部分人群既是城市中的低收入人群,也是城市中住房最困難的人群。法國社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布爾迪厄?yàn)榇淼南M(fèi)社會(huì)學(xué)的社會(huì)分層理論認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)嗜好劃分階級(jí),即一個(gè)人屬于哪個(gè)階級(jí)不在于這個(gè)人擁有多少財(cái)富,而在于他消費(fèi)了什么,消費(fèi)了屬于哪個(gè)階級(jí)喜歡消費(fèi)的東西。這一理論為我們提供了解釋農(nóng)民工處于社會(huì)底層的新視角。我國農(nóng)民工外出打工的目的是賺錢養(yǎng)家而非享受,他們大多勤儉節(jié)約,生活中吃穿住行用的各項(xiàng)消費(fèi)都是低水平的,尤其是住房消費(fèi)更能反映出他們處于社會(huì)底層的身份特征。據(jù)對(duì)北京、上海以及國內(nèi)部分房地產(chǎn)二線城市的調(diào)查,農(nóng)民工的住房基本分為三類:合租房、單身宿舍和工棚。

改革開放 30年來,我國城市市民人均住房面積已由 1978年的 6.7平方米,上升到目前的28平方米,是 1978年的 4倍多。但這期間,城市農(nóng)民工的住房條件卻幾乎沒有什么改善,其人均住房面積在個(gè)別時(shí)期甚至出現(xiàn)下滑的狀況。據(jù)中南大學(xué)社會(huì)學(xué)系李斌教授等對(duì)寧波市農(nóng)民工住房狀況的調(diào)查,農(nóng)民工的人均住房使用面積從 2000年的 3.80平方米下降為 2004年的 3.72平方米,相比之下,寧波城鎮(zhèn)居民人均住房使用面積卻從 2000年的 15.26平方米增加到 2004年的 17.63平方米,是農(nóng)民工人均住房使用面積的近 5倍。[2]

從全國其他城市的情況看,與寧波非常接近,農(nóng)民工人均住房面積與城市市民之間的差距普遍在 4-5倍之間。其中一個(gè)值得注意的情況是,農(nóng)民工的人均居住面積與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)存在著一定程度的逆向關(guān)系。當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)向好或是處于快速上升期,城市用工數(shù)量增加,這時(shí)每間單身宿舍或是工棚、合租房所容納的農(nóng)民工人數(shù)也會(huì)隨之增加,人均居住面積勢(shì)必減少;而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于調(diào)整或相對(duì)蕭條時(shí)期,每間單身宿舍或是工棚、合租房所容納的人數(shù)就相對(duì)減少,農(nóng)民工的人均住房面積反而增加。這與城市市民人均住房面積相對(duì)穩(wěn)定,并呈逐年增加的狀況明顯不同。從李斌等人的調(diào)查來看,自 2003年寧波市農(nóng)民工人均住房使用面積開始呈下降態(tài)勢(shì),此前基本上是上升的,這與2003年后我國已擺脫東亞金融危機(jī)影響,出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市用工數(shù)量增加的情況是相吻合的。而當(dāng) 2008年遭遇國際金融危機(jī)時(shí),企業(yè)用工減少,一些城市的農(nóng)民工單身宿舍和工棚所容納的人數(shù)也隨之相對(duì)減少,原來 8-10人的單身宿舍這時(shí)只有 4-6個(gè)人,農(nóng)民工的人均住房面積反而比過去增加了。

據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所 2008年的社會(huì)狀況綜合調(diào)查表明,至少 63.8%的農(nóng)村家庭中有成員曾有非農(nóng)業(yè)就業(yè)經(jīng)歷,在經(jīng)歷了 2008年的國際金融危機(jī)后仍有成員從事非農(nóng)職業(yè)的家庭至少占 55.7%,就個(gè)人而言,43.2%的人有過非農(nóng)就業(yè)的經(jīng)歷,目前仍有 26.41%的農(nóng)村戶籍人口從事非農(nóng)職業(yè)。[3]所以,無論是在什么時(shí)期,都會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),也總是會(huì)有相當(dāng)部分的農(nóng)民工堅(jiān)守在城市,他們是不會(huì)因?yàn)樵诔鞘械淖》織l件而做出離開還是留下來的決定的。那些在城市打工和生活的農(nóng)民工,不但住房面積狹小,與城市市民之間存在較大差距,在住房質(zhì)量上同樣存在著明顯差距。

(一)房屋設(shè)施不完備。農(nóng)民工的住房通常沒有淋浴設(shè)施不說,有的甚至連廁所也沒有,要走很長一段路才有公共廁所。相當(dāng)一部分農(nóng)民工的住處沒有廚房,有的單位甚至不準(zhǔn)農(nóng)民工自己開伙做飯,只準(zhǔn)吃食堂,從而加大了農(nóng)民工的生活支出。個(gè)別農(nóng)民工的住房內(nèi),設(shè)施簡陋到連床也沒有,只好打地鋪?zhàn)鞔病?/p>

(二)居住環(huán)境差。農(nóng)民工居住的合租房、單身宿舍和工棚大部分沒有專職保潔人員,室內(nèi)的生活用品、生產(chǎn)工具和各種雜物隨意擺放,垃圾無人清掃,有時(shí)連起碼的生活衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)都難以達(dá)到。室外環(huán)境同樣糟糕,臟亂、噪音令人難以忍受,缺少綠化,更沒有物業(yè)管理。相當(dāng)一部分農(nóng)民工為了節(jié)省住房支出,租住在距工作地較遠(yuǎn)的城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部,每天的往返不僅增加了他們的交通費(fèi)用也增加了時(shí)間成本。

(三)缺少安全保障。尤其是城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民工住地,治安管理普遍薄弱,生活在這里的農(nóng)民工缺少安全保障。2009年 8月,北京崇文公安分局查封了新景家園小區(qū)內(nèi)5處向外出租的地下室,這 5處地下室內(nèi)共有320個(gè)房間,最多時(shí)可容納約 700人居住。這些地下室均屬于居民樓的設(shè)備層,存在著疏散通道狹窄、防火門被拆除、防火分區(qū)被破壞、未按要求設(shè)置防排煙設(shè)施等問題。那些農(nóng)民工置生命安全于不顧租住在這里,理由很簡單:“雖然這里可能不安全,但每個(gè)月只有 350塊錢,價(jià)格便宜。”[4]

上世紀(jì)的 80-90年代,農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工大多是獨(dú)身一人,但是進(jìn)入新世紀(jì)以來,相當(dāng)一部分農(nóng)民工是夫妻同行,有的甚至還帶著兒女舉家進(jìn)城。尤其是在經(jīng)歷了 2008年的金融危機(jī)后,那些能夠繼續(xù)留在城市的更多的是選擇家庭型居住的農(nóng)民工。以家庭為單位居住的農(nóng)民工在住房選擇上,首先考慮的是子女的入學(xué)問題,其他方面都在其次。由于目前國內(nèi)許多城市都對(duì)農(nóng)民工子女入學(xué)收取相應(yīng)的借讀費(fèi),這些費(fèi)用的收取有時(shí)高得農(nóng)民工家庭根本就無法承受。所以,許多農(nóng)民工會(huì)選擇以家庭為單位的群體聚居的方式,因?yàn)樵谶@些農(nóng)民工的聚居區(qū),近年來出現(xiàn)了許多專門面向農(nóng)民工子女就讀的學(xué)費(fèi)相對(duì)低廉的學(xué)校。目前在北京、上海等城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部,都出現(xiàn)了許多以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口聚居區(qū),而這些流動(dòng)人口聚居區(qū)的住房條件往往更加惡劣。

我國自上世紀(jì) 80年代以來的城市住房改革,先后推出了提租發(fā)補(bǔ)貼、買房給優(yōu)惠、建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和安居工程、實(shí)施住房貨幣化補(bǔ)貼以及廉租住房等舉措。但是,所有這些改革在制度設(shè)計(jì)上都是只針對(duì)城市市民的,并通過戶籍壁壘制度嚴(yán)格地將包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)村人口排除在外。城市市民可以購買商品房、房改房,困難市民還可以通過住房保障獲得住房,然而所有的政策優(yōu)惠農(nóng)民工都未曾得到過。這種政策的篇失,不僅進(jìn)一步拉大了農(nóng)民工與城市市民之間的住房差距,也使得農(nóng)民工的住房狀況在經(jīng)歷了 30年的改革和發(fā)展后,基本上沒有多少改觀。

二、解決城市農(nóng)民工住房問題不容小視

進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工與城市市民之間無論在住房面積還是居住質(zhì)量上都存在相當(dāng)大的差距,但是調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)民工總體的住房滿意度卻并不算低。原因在于,他們大多不是將城市市民作為住房攀比的參照。農(nóng)民工從農(nóng)村來到城市后,最初是與在農(nóng)村時(shí)的境況相比,盡管城市居住條件差,但收入?yún)s比在農(nóng)村多不少,況且有些農(nóng)民工在農(nóng)村時(shí)的居住狀況也并不比他們?cè)诔鞘械暮献夥炕蚴菃紊硭奚岷玫侥睦锶?。即使那些在城市呆上了一陣子的農(nóng)民工,其攀比對(duì)象也多是他們的同類人群。在進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工人群中,收入或其他方面的差異是客觀存在的,個(gè)別人當(dāng)中甚至還存在較大的差異。然而就住房而言,農(nóng)民工人群仍然是一個(gè)“去差異化”的群體,無論是在工棚、單身宿舍還是在合租的住房中,都會(huì)看到個(gè)人條件不同的農(nóng)民工消費(fèi)著同樣的住房。已有的研究表明,城市住房質(zhì)量的提高對(duì)于農(nóng)民工等外來流動(dòng)人口的影響很小,這不僅因?yàn)檗r(nóng)民工被排斥于現(xiàn)行城市住房體制之外,也與他們自認(rèn)為是城市過客而表現(xiàn)出來的住房決策和行為有關(guān)。所有這一切,都決定了農(nóng)民工人群很少有人提出有關(guān)住房方面的訴求,也導(dǎo)致了在我們的住房政策中這部分人群成了“被遺忘的角落”。

與西方國家公民普遍具有民主權(quán)利意識(shí)不同,中國是一個(gè)身份社會(huì),民主權(quán)利也是因人的身份而異的。中國的上層人群維權(quán)的意識(shí)很強(qiáng),不要說剝奪,就連損害名譽(yù)權(quán)也要對(duì)簿公堂。反之,社會(huì)下層人群,比如農(nóng)民工遭到侵權(quán)時(shí),大都采取忍耐的態(tài)度。當(dāng)然,這種忍耐也是有底線的,如果當(dāng)他們連維持生計(jì)的那份應(yīng)得勞動(dòng)報(bào)酬也不能如期得到的話,則會(huì)從求生的本能出發(fā),來為他們的基本權(quán)利做出抗?fàn)?。近年?許多地方出現(xiàn)的農(nóng)民工集體討薪的各種舉動(dòng),都說明了這一點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?農(nóng)民工的欠薪問題不僅在社會(huì)上引起強(qiáng)烈反響,也引起了中央高層的關(guān)注。2003年國務(wù)院總理溫家寶視察三峽工程途中,曾親自替農(nóng)民工討債。消息傳出后,全國掀起了一場清欠農(nóng)民工工資的風(fēng)潮,各級(jí)政府及有關(guān)部門采取了一系列措施,財(cái)政部還下發(fā)了文件要求各級(jí)政府部門清理和取消針對(duì)農(nóng)民工的不合理收費(fèi)。但是,與討薪相比,農(nóng)民工在城市的居住權(quán)卻遠(yuǎn)未得到社會(huì)的認(rèn)可和重視。

任何一個(gè)公平正義的社會(huì)都不能容忍社會(huì)資源在各成員之間的分配差距無限擴(kuò)大,尤其是與民生相關(guān)的基本生存條件的差距的無限擴(kuò)大。因?yàn)檫@種差距的擴(kuò)大,勢(shì)必帶來社會(huì)成員之間的裂痕,造成社會(huì)張力的增大,給社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素,更不要說社會(huì)和諧。盡管目前農(nóng)民工的權(quán)利意識(shí)還主要集中在他們應(yīng)該得到的那份勞動(dòng)報(bào)酬上,但是隨著農(nóng)民工隊(duì)伍的不斷擴(kuò)大,特別是農(nóng)民工由以往單身為主向以家庭為主的居住方式的改變,他們對(duì)于住房的關(guān)注度必然與日俱增。因?yàn)樵趪说膫鹘y(tǒng)觀念當(dāng)中,家庭與住房是密不可分的。那些懷著“城市夢(mèng)”舉家進(jìn)城的農(nóng)民工,同樣也懷有城市的“住房夢(mèng)”。所以,社會(huì)不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注,而且也應(yīng)當(dāng)逐步創(chuàng)造條件去滿足農(nóng)民工人群這種與日俱增的追求和夢(mèng)想。

與許多國家在經(jīng)歷了 20-30年的發(fā)展即實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化不同,目前的中國在經(jīng)歷了 30年的改革和發(fā)展后,仍未完成這兩項(xiàng)任務(wù),這就是中國的國情。但是,在今后的 20-30年的時(shí)間里,中國必須走完工業(yè)化和城鎮(zhèn)化這兩個(gè)過程,才能在本世紀(jì)中葉躋身于現(xiàn)代化國家行列。而工業(yè)化是建立在產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍發(fā)展壯大的基礎(chǔ)上的,沒有一個(gè)高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍,任何國家都不可能實(shí)現(xiàn)工業(yè)化,尤其是像我國這樣十多億人口的大國。然而,改革開放 30年留下的遺憾,不僅僅在于我們尚未實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化這兩項(xiàng)任務(wù),更有產(chǎn)業(yè)工人這一社會(huì)階層的斷層。仔細(xì)觀察可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)在的城市市民已經(jīng)很少還有在企業(yè)生產(chǎn)一線崗位上從事勞動(dòng)的,這些崗位已經(jīng)基本被農(nóng)民工替代。正因?yàn)槿绱?黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,“億萬農(nóng)民工成為產(chǎn)業(yè)工人重要組成部分”。[5]但是也應(yīng)當(dāng)看到,這些流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工,無論與傳統(tǒng)意義上還是現(xiàn)代意義上的產(chǎn)業(yè)工人相比,都還有一定的距離。特別是這次金融危機(jī)中農(nóng)民工返鄉(xiāng)現(xiàn)象的出現(xiàn),更讓我們看到,如果不從根本上解決農(nóng)民工進(jìn)城問題,中國的工業(yè)化也就難有一支穩(wěn)定的和高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍。

將農(nóng)民工打造成一支穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍,不僅是工業(yè)化的需要,也是改變中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的需要。根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料,2006年我國農(nóng)戶家庭經(jīng)營耕地平均只有 8.26畝,比 1996年還少了 0.5畝多。這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局難以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率,其增收空間十分有限,只可解決溫飽,無法實(shí)現(xiàn)富裕。只有減少在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民才能讓留在農(nóng)村的農(nóng)民富裕起來,而減少農(nóng)民的出路又必須讓部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工身份的市民化。改革開放 30年中,農(nóng)民工為中國的工業(yè)化做出了重大貢獻(xiàn),但由于二元結(jié)構(gòu)體制的束縛卻未能同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工身份的市民化,這不能不說是一個(gè)缺陷。正是這一缺陷的存在,也使得我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不同步的特點(diǎn),與國際上結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的“標(biāo)準(zhǔn)模式”明顯不同,并形成了影響中國社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的深層障礙。[6]現(xiàn)在加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工身份市民化的步伐,實(shí)際上帶有“補(bǔ)課”性質(zhì),但也只有盡快補(bǔ)上這一“課”,解決好農(nóng)民工市民化的住房、教育、醫(yī)療、社保等問題,才能為中國今后的發(fā)展鋪平道路。

三、解決城市農(nóng)民工住房問題的路徑

農(nóng)民工在城市遇到的住房困難及其居住狀況的窘迫,毋庸置疑,是因?yàn)槭艿狡渥》靠芍Ц赌芰Φ闹萍s。2007年,我國城市市民的房價(jià)收入比達(dá)到了 7.44倍的歷史最高水平,讓許多城市家庭已經(jīng)無力自行解決住房問題;這一年,農(nóng)民工的房價(jià)收入比竟高達(dá) 16倍以上,這樣高的房價(jià)收入比,使農(nóng)民工永遠(yuǎn)也無法進(jìn)入城市成為新市民,只能像目前這樣住在工棚、單身宿舍和合租房。而現(xiàn)行的某些制度因素,不僅削弱了農(nóng)民工的住房可支付能力,也使得他們無法像城市市民那樣獲得政府的住房救濟(jì)或救助。所以,要改變不具有住房可支付能力的農(nóng)民工的住房狀況,必須從制度的改革和建設(shè)入手,并輔之以必要的具體措施。

(一)推進(jìn)戶籍制度改革。我國自上世紀(jì)50年代中期開始至今一直執(zhí)行著嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度,這一制度的存在對(duì)城鄉(xiāng)人口的遷居做出了嚴(yán)格控制。一段時(shí)期,就連農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和經(jīng)商都要被嚴(yán)格地加以限制和禁止。改革開放以來,城鄉(xiāng)之間的人員往來,包括農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商已經(jīng)不再被限制和禁止了。但是,目前這種工作地與戶籍登記地之間的分割,不僅扭曲了勞動(dòng)力市場信息,阻礙了農(nóng)民工獲得合理的勞動(dòng)報(bào)酬,更讓農(nóng)民工無法以合理的價(jià)格獲得與戶籍制度相聯(lián)系的住房、子女教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)。因此,解決農(nóng)民工的住房問題必須從解決農(nóng)民工的身份入手,推進(jìn)戶籍制度改革,廢除與戶籍制度相聯(lián)系的各種社會(huì)福利內(nèi)容。這不僅可以使農(nóng)民工住房問題的解決與普通市民一樣被納入政府的公共服務(wù),同時(shí)也為農(nóng)民工在城市長久定居下來,為農(nóng)民工的市民化建立起制度基礎(chǔ)。廢除戶籍制度的福利內(nèi)容,是對(duì)中國傳統(tǒng)身份社會(huì)的挑戰(zhàn),勢(shì)必會(huì)遭遇來自傳統(tǒng)觀念和各種利益關(guān)系的諸多障礙,是一項(xiàng)十分艱巨的改革任務(wù),應(yīng)當(dāng)采取逐步推進(jìn)的改革策略。首先,可以選擇在區(qū)位條件較差的地區(qū)完全放開小城鎮(zhèn)、縣城和地級(jí)市的戶籍,將那些長期 (比如 5年以上)在這些城鎮(zhèn)或城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬子女,登記為城市戶口,并將其納入城市社會(huì)保障體系之中,解決其住房、醫(yī)療、養(yǎng)老以及子女入學(xué)等問題。在此基礎(chǔ)上,逐步將這項(xiàng)改革向區(qū)位較好的地區(qū)推開,最終在全國范圍廢除戶籍制度的福利內(nèi)容。

(二)變革現(xiàn)行土地制度。世界上其他國家在城市化進(jìn)程中同樣伴有大批農(nóng)民進(jìn)城的情況,這些農(nóng)民用賣掉土地后的所得,不僅可以解決在城市的住房問題,有的甚至還可以以此作為在城市謀生的資本。但我國卻不同,在現(xiàn)行土地制度下進(jìn)城農(nóng)民工根本不可能得到來自于土地的收益,即使是政府的征地所得也沒有普遍用于農(nóng)民致富,甚至還會(huì)因?yàn)榈蛢r(jià)征地使許多留在農(nóng)村的農(nóng)民變成“三無”農(nóng)民,成為致貧的一個(gè)因素。據(jù)中央黨校研究室副主任周天勇的推算,1978年以來,城鎮(zhèn)建設(shè)用地和工礦用地增加了 9500萬畝左右,這還不包括上世紀(jì) 90年代初和 21世紀(jì)初兩次大的房地產(chǎn)和開發(fā)區(qū)熱時(shí)“征用”而后來被整改“退還”的農(nóng)村集體土地。按照 2007年土地出讓平均價(jià)格 41.82萬元計(jì)算,僅土地價(jià)值高達(dá) 39.7萬億元。就是保守計(jì)算也只有 70%是從農(nóng)村集體土地征用來的,其他 30%則是通過另外的途徑獲得的建設(shè)用地,1978年以來,農(nóng)民給中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化積累的資金也高達(dá) 28萬億元左右。[7]這么多的一筆錢,即使拿出一少部分也可以在相當(dāng)程度上解決農(nóng)民工在城市的住房問題了。因此,可以考慮實(shí)施一項(xiàng)土地變革,由政府部門回購進(jìn)城農(nóng)民工的土地,使進(jìn)城農(nóng)民工得到一部分進(jìn)城購房置業(yè)的資本;然后,再把政府回購的土地交由農(nóng)村社區(qū)分配給留在農(nóng)村的原居民。這樣,既不改變農(nóng)村土地集體所有的基本制度,又可以讓農(nóng)民工有了解決住房問題的資金來源,還可以提高農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營程度。從全局和長遠(yuǎn)看,這既兼顧了各方面的利益關(guān)系,也有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程,可以說是一項(xiàng)一舉多得的戰(zhàn)略之舉。

(三)建設(shè)城市流動(dòng)人口公共住宅。近年來,全國各地城市為接納臨時(shí)過往客人的賓館酒店增添了不少,但是為居住時(shí)間相對(duì)較長的流動(dòng)人口,特別是為接納包括農(nóng)民工在內(nèi)的社會(huì)中下層流動(dòng)人口、價(jià)格相對(duì)低廉的公共住宅卻十分少見。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,從每個(gè)農(nóng)民工個(gè)體看,他們最終成為城市市民總要有一個(gè)過程,要改變農(nóng)民工的住房狀況,尤其是初到城市打工的農(nóng)民工的住房狀況,城市必須建設(shè)一定數(shù)量的公共住宅。上世紀(jì) 80年代開始,隨著外資的涌入,部分“三資企業(yè)”為了穩(wěn)定員工隊(duì)伍,保證員工能夠按時(shí)上下班,在企業(yè)周邊建設(shè)了專供來企業(yè)打工人員居住的企業(yè)公寓。但是由政府規(guī)劃和運(yùn)作的流動(dòng)人口公共住宅卻不曾有過。2007年,重慶建橋工業(yè)園區(qū)管委會(huì)就開創(chuàng)了為流動(dòng)人口提供公共住宅的先河,投資修建了可容納 2萬多人居住的“藍(lán)領(lǐng)公寓”,并以每月每平方米 5元的價(jià)格出租給企業(yè),企業(yè)再以同樣價(jià)位出租或免費(fèi)提供給員工。而且在“藍(lán)領(lǐng)公寓”住宅區(qū),提供與市民一樣平等的城市社區(qū)、教育和醫(yī)療服務(wù),讓農(nóng)民工也融入了城市生活。[8]與那些“三資企業(yè)”投資建設(shè)的企業(yè)公寓主要是供本企業(yè)員工居住不同,這種由政府規(guī)劃和投資興建的流動(dòng)人口公共住宅應(yīng)當(dāng)是面向全社會(huì)的,它不僅可以為那些在企業(yè)打工的流動(dòng)人口提供食宿,也可以為那些進(jìn)城從事個(gè)體勞動(dòng)的農(nóng)民工提供住處。這種城市流動(dòng)人口公共住宅可以由政府直接投資興建,也可以由政府做出規(guī)劃納入市場運(yùn)作。無論是由政府還是其他社會(huì)組織投資興建的流動(dòng)人口公共住宅,都不應(yīng)當(dāng)將其視為一種慈善或施舍性的投資,都要進(jìn)入市場運(yùn)營并借以提高效率。而且可以預(yù)見,有以農(nóng)民工為主體的龐大穩(wěn)定的市場需求和可持續(xù)的支付能力的支持,這樣的投資同樣可以獲得相應(yīng)回報(bào)。

(四)將農(nóng)民工納入城市住房保障體系。住房保障既然是一項(xiàng)保障性措施,那就應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)社會(huì)公平公正,應(yīng)當(dāng)覆蓋全社會(huì),即所有居住在這個(gè)城市里的低收入、居住條件差又買不起也租不起房子的困難人群,包括農(nóng)民工,都能夠在同等條件下得到這個(gè)制度的蔭護(hù),那才是保障性的。況且農(nóng)民工在我國已經(jīng)不是個(gè)別現(xiàn)象,目前我國所有城市都有一部分生活在城市邊緣的農(nóng)民工,城市不僅為農(nóng)民工提供了生計(jì),是他們賴以生存的根基,他們的工作和生活已經(jīng)離不開城市。而城市里那些又臟又累的工作又總是離不開農(nóng)民工,就是技術(shù)性工作也有許多是由農(nóng)民工從事的,作為今天的城市也已經(jīng)離不開農(nóng)民工了。所以,城市沒有道理將農(nóng)民工排斥在住房保障之外,即使是按照國外有些國家通行的“選擇性”原則來確定住房保障對(duì)象,那也得以住房困難程度作為“選擇”標(biāo)準(zhǔn),而不應(yīng)當(dāng)以戶籍身份作為“選擇”的憑據(jù)。目前這種將戶籍身份與社會(huì)福利掛鉤的制度原本就有悖于社會(huì)公平公正。因此,在推進(jìn)戶籍制度改革的同時(shí),應(yīng)當(dāng)逐步將農(nóng)民工納入到城市住房保障體系之中,這不僅是關(guān)系社會(huì)和諧、也是關(guān)系城市勞動(dòng)力供給和城市發(fā)展的長遠(yuǎn)大計(jì)。或許有人會(huì)說,農(nóng)民工在農(nóng)村有土地、有住房,這些都是他們已經(jīng)擁有的社會(huì)保障,所以也就不該再享受城市的住房保障了。如果是在改革開放初期,這種說法或許還能站得住腳,可是在今天,全國失地農(nóng)民有 4000萬人,那些失去了土地,失去了賴以生存的基本保障的農(nóng)民大多流落在城市,以打工維持生計(jì),難道城市不應(yīng)當(dāng)給他們一份與其他市民同等待遇的保障嗎?令人感到欣慰的是,目前有些城市政府已經(jīng)開始嘗試向農(nóng)民工提供住房保障。在重慶,除了“藍(lán)領(lǐng)公寓”,還有專門面向農(nóng)民工的廉租住房。與“藍(lán)領(lǐng)公寓”全部是筒子樓不同,面向農(nóng)民工的廉租住房不僅面積比“藍(lán)領(lǐng)公寓”大,而且全部是套房,可以基本滿足農(nóng)民工一家三口居住。[8]在大連,2008年有 198名在環(huán)衛(wèi)一線崗位工作 5年以上的住房困難農(nóng)民工,每月可以得到政府發(fā)放的 233.4元住房補(bǔ)貼。當(dāng)然,將農(nóng)民工納入住房保障會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),但也應(yīng)當(dāng)看到,農(nóng)民工也為政府提供了財(cái)政收入,所以各個(gè)城市的政府理應(yīng)像重慶和大連那樣,量力而行、盡力而為,逐步將農(nóng)民工納入到城市住房保障體系之中。

[1]王小章.從“生存”到“承認(rèn)”:公民權(quán)視野下的農(nóng)民工問題[J].社會(huì)學(xué)研究,2009(1):128.

[2]李斌.分化的住房政策:一項(xiàng)對(duì)住房改革的評(píng)估性研究[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009:237-238.

[3]中國社科院“農(nóng)民工返鄉(xiāng)機(jī)制研究”課題組.應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)系列調(diào)研報(bào)告之五——徘徊在城鄉(xiāng)之間的中國農(nóng)民[N].光明日?qǐng)?bào),2009-04-09(11).

[4]王鵬昊.地下室“群租房”被查封 [N].京華時(shí)報(bào),2009-08-06(12).

[5]2008年 10月 12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議.中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào),2008-10-20(1).

[6]李成貴.加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化政府要支付成本[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2009-08-10(4).

[7]周天勇.房地產(chǎn)財(cái)政侵蝕城鄉(xiāng)居民利益[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2009-07-28(12).

[8]王金濤,李松.重慶“藍(lán)領(lǐng)公寓”:給農(nóng)民工像樣的家[N].新華每日電訊,2009-07-04(2).