政治文化影響政策選擇的歷史解讀和現(xiàn)實審視

胡獻忠

（共青團中央 青運史檔案館，北京 100051）

政治文化影響政策選擇的歷史解讀和現(xiàn)實審視

胡獻忠

（共青團中央 青運史檔案館，北京 100051）

政治文化作為特定時期社會成員的政治態(tài)度、政治信仰和政治情感，對政策選擇產(chǎn)生著雙重影響?，F(xiàn)階段，中國的政策選擇要實現(xiàn)政治文化的良性互動，必須推進決策的民主化、科學化、法制化進程。在新的歷史條件下，要促使傳統(tǒng)政治觀念在現(xiàn)代政治生活中發(fā)揮積極作用，從而推動參與型政治文化的形成。

政黨；政治文化；政策選擇；雙重影響

“政治文化”這一概念形成于20世紀50―60年代的美國。當代政治文化研究的開拓者和理論奠基人、美國政治學家阿爾蒙德將政治文化定義為：“一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和情感?！盵1]14西方研究者大多采用此說，特指政治心理方面。20世紀80年代中期，政治文化這一概念被引入中國，但中國學者對政治文化的解釋明顯不同于國外，有的主張政治思想與政治心理兩層次說，有的主張政治制度、政治思想與政治心理三層次說，也有主張僅指政治心理層面的。盡管對政治文化的概念見仁見智，莫衷一是，但各種定義都以阿氏最初的心理取向定位為基礎，況且，這并不影響人們從政治文化視角對中國政治問題進行研究的興趣。當然，正如自由市場經(jīng)濟不能解決經(jīng)濟發(fā)展中的所有問題，政治文化的引入也不可能解釋所有的中國政治問題，但它最起碼給我們提供了一個嶄新的分析問題、研究問題的視角。

一、政治文化對政策選擇的雙重影響

現(xiàn)代政治學理論認為，任何政治系統(tǒng)都包括政治實體和政治文化兩部分。政治實體是指機構和體制等政治決策運作中的實體部分。作為政治系統(tǒng)的主觀方面，政治文化滲透在政治實體運作過程的各個環(huán)節(jié)。其實，這一過程就是一種決策和制定政策的過程，其結果和最終成型產(chǎn)品就是政策。在這一過程中，政策選擇不可避免地要受政治心理、政治思想的影響和制約，其表現(xiàn)在：第一，政治文化是政策制定的主要指導原則。政策制定指導原則中的理論依據(jù)、價值取向、社會道德標準等，就是政治文化形態(tài)或政治文化的轉化形態(tài)。第二，政治文化是制定政策所需政策信息的重要來源。政策信息主要是指社會成員對政策的預期需求率、支持率和認同率，它們決定著某種政策應否出臺和能否出臺。第三，政治文化是決定政策內(nèi)容取舍的重要依據(jù)。不同類型、性質(zhì)和特征的政治文化總是要求具有不同內(nèi)容的政策，不同政治文化的政治體系總是規(guī)定著與之相適應的政策內(nèi)容。第四，政治文化是政策制定者履行決策職責素養(yǎng)的重要體現(xiàn)，影響著決策者的行為方式。

在中國共產(chǎn)黨領導的革命、建設和改革實踐中，政治文化對政策選擇正反兩面的影響同時存在。比如，新民主主義革命勝利后，人們在改天換地的喜悅中，一種急于改變現(xiàn)狀的心理迅速形成并急劇膨脹，長期受壓迫和剝削的中國人民希望早日擺脫貧窮、落后的困境，盡快富強起來。過去受人欺辱是沒辦法，現(xiàn)在中國人站起來了，當然應該大干快干，這種情緒是普遍存在的。建國之初，由于以毛澤東為核心的中共領導人能夠從實際出發(fā)，制定科學的路線、方針和政策，從而把這種急于求成的政治心理轉化為艱苦奮斗的精神和腳踏實地的工作態(tài)度。因此，執(zhí)政黨領導下的社會主義改造和經(jīng)濟、文化建設，呈現(xiàn)出了良性趨勢。可到了1957年底，毛澤東提出“大躍進”的指導思想，要在短時間內(nèi)趕超英美，實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高速發(fā)展，這顯然是偏離經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的，但它卻是黨內(nèi)外民眾急于求成心理的自然反映。當時毛澤東常說：勁可鼓不可泄，應當鼓舞士氣。而此政治觀點一旦上升為執(zhí)政黨的指導思想并具體化為路線方針政策時，又反過來助長了急于求成政治心理的發(fā)展。兩者相互影響，相互促進，結果給社會主義建設事業(yè)帶來很大損失。

又如，“文革”后期，特別是“九一三”事件的發(fā)生，促使更多的干部和群眾從個人崇拜的狂熱中覺醒過來，人們開始對“文革”的真正意義進行反思。“文革”結束后，從“四人幫”被隔離審查到揭批斗爭的全面鋪開，黨內(nèi)外越來越多的人意識到，林彪、江青集團橫行多年的一個重要條件，就是利用了毛澤東“左”的錯誤，利用了“文化大革命”這樣的環(huán)境。因此，廣大干部群眾強烈要求糾正“文革”錯誤，恢復黨的正確路線和優(yōu)良傳統(tǒng)。在社會各階層政治訴求的有力推動下，通過真理標準大討論，中共中央召開了十一屆三中全會，黨的工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來，從此就有了撥亂反正和改革開放的新局面。

再如，隨著改革開放的逐步深入，一方面經(jīng)濟建設在快速發(fā)展，另一方面也出現(xiàn)了片面追求GDP增長率的現(xiàn)象。由于過分注重物的因素而忽視人的需求，過分注重經(jīng)濟效益而忽視社會公平等偏向，因而積累了不少矛盾和問題，比如，資源環(huán)境壓力加劇、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、貧富差距拉大、就業(yè)問題突出、社會保障滯后等，這些問題增加了經(jīng)濟社會發(fā)展的不穩(wěn)定性和潛在風險。針對這些問題，以胡錦濤同志為總書記的中央領導集體理性地提出科學發(fā)展觀，標志著政治決策集團政治價值觀的新取向。科學發(fā)展觀堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)等原則，對當代中國政治文化進行著新的整合。

二、現(xiàn)階段政策選擇的民主化、科學化、法制化

研究一個國家或民族的政治文化，既要從總體上進行把握，又要在微觀上加以分梳。由于社會成員經(jīng)濟狀況、職業(yè)崗位、居住環(huán)境、家庭背景、受教育程度、年齡性別、個人稟賦的不同，導致政治文化的千差萬別，傳遞出豐富多樣甚至雜亂無章的社會信息。如何進行政策選擇，最終取決于政治決策集團對各種政策信息的甄別和辨析，取決于決策集團自身的政治文化素質(zhì)和能力。當然，政治決策集團內(nèi)部也常有分歧，最終往往執(zhí)行多數(shù)人的意見或由最高權威人物一錘定音，這是由特殊國情決定的。19世紀法國政治思想家托克維爾在談到美國民主制度的貢獻時論道：“自然環(huán)境不如法制，而法制又不如民情”[2]358。因此，他認為，應當用缺少民主的民情去解釋墨西哥照搬美國憲法而未能使國家出現(xiàn)民主的安定政局的緣由。雖然人們常說中國有自己的特殊國情，這是辦事情、做決策的基本出發(fā)點，但中國國情無論多么特殊也沒有特殊到不是由人群組成的國家這個程度，也沒有特殊到社會發(fā)展的普遍規(guī)律完全不起絲毫作用的程度。因此，一般來說，合乎社會自身發(fā)展規(guī)律的政策就行得通，逆時代潮流而動就會遭遇挫折。那么，在這種情況下，政治決策集團如何才能及時準確地捕捉主流信息，尊重多數(shù)人的意愿和要求，結合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，做出正確的政策選擇呢？這就涉及民主決策、科學決策、依法決策等問題。

民主決策有兩層含義，一是執(zhí)政集團通過民主的方式和程序?qū)嵤Q策，二是在決策中更多地體現(xiàn)普通民眾的意愿和要求。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨逐漸建立起了“集體領導，民主集中，個別醞釀，會議決定”的決策機制，不斷加強決策咨詢工作，廣泛聽取基層群眾的意見和建議，注重發(fā)揮咨詢研究機構、專家學者、社會聽證等在決策過程中的作用。但是，由于代議制決定了普遍民眾只能通過間接方式參與重大決策，與決策者是委托代理關系，而這種關系存在一定的道德風險，公眾利益的需求信息在自下而上的層層傳遞過程中可能會產(chǎn)生遺漏、擱置或失真。同時，普通民眾的知情權難以保障，一些重大決策不夠透明，公眾參與討論少，決策很容易脫離社情民意。當群眾對某些決策不理解、不接受時，就容易發(fā)生強迫行為，嚴重影響黨群干群關系。所以，不斷完善重大決策的規(guī)則和程序，進一步擴大社會成員政策參與渠道，建立健全社情民意反映制度，實行決策的論證制和責任制勢在必行。

科學決策就是運用科學的理論和方法，采用科學合理的程序進行決策。1986年7月，時任國務院副總理的萬里在全國軟科學研究工作座談會上指出：“我們至今仍然沒有建立起一整套嚴格的決策制度和決策程序，沒有完善的決策支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、評價系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)。決策的科學性無從檢驗，決策的失誤難以受到及時有效的監(jiān)督?！盵3]520當時這些講話在黨內(nèi)外引起了強烈反響。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和行政管理科學化步伐的加快，政治決策集團逐步建立了以決策中樞系統(tǒng)為核心，以咨詢系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)為輔助的協(xié)作有序、相互影響、相互作用的組織體系，執(zhí)政黨的決策思維開始由經(jīng)驗型向科學型轉變。中共十七屆四中全會提出“推進黨的建設科學化”，再次凸顯“科學化”的重要地位和作用。但由于傳統(tǒng)政治文化和現(xiàn)實復雜因素的影響，新建的決策體系需要進一步改進和完善。

依法決策就是依據(jù)法律來行使權力。執(zhí)政黨各級權力機關、決策部門的決策權屬于公權力，是人民和法律賦予的，而法律又是廣大人民意志的集中體現(xiàn)，權源在民，責任在己，邊界在法。只有堅持依法決策，才能不斷提高依法決策能力，提高行政效能，降低行政風險，維護群眾利益。隨著依法治國方略的提出和《全面推行依法行政實施綱要》的實施，各級黨政干部的依法決策能力不斷提升。然而，當前在政府決策過程中，也存在許多不容忽視的問題，主要表現(xiàn)為某些領導干部仍然習慣于依靠長官意志和簡單的行政命令來管理經(jīng)濟社會事務，在決策中搞地方保護主義，部門利益至上，這些做法損害了國家法律和政策的統(tǒng)一。有的地方領導干部隨意決策，主觀臆斷，甚至出現(xiàn)以權代法、以言代法等惡劣現(xiàn)象。因此，依法決策的關鍵是要堅持決策制度化，確保決策有法可依；要堅持決策規(guī)范化，確保決策按章執(zhí)行；要推行決策公開、政務公開，自覺接受人民群眾的監(jiān)督；要實施決策失誤追究制，有效防止決策的隨意性和片面性。

美國很少有震蕩性革命，其原因固然很多，但高效、規(guī)范的政治體系和法律程序是重要保障，它能夠及時將民眾日常生活中出現(xiàn)的矛盾和不滿予以疏導，不使其產(chǎn)生淤積，以避免積重難返。在當代中國，實施民主決策、科學決策和依法決策，就要建立健全一整套制度、規(guī)則和法律，規(guī)范權力運作，擴大有序參與。這套制度構建的程度如何，運行的效果怎樣，取決于執(zhí)政黨高層的決心和智慧，取決于各級領導干部的認同和支持，取決于全體社會成員的關注和參與。

三、中國傳統(tǒng)政治文化在當代政策選擇中的作用

當代美國政治學家羅斯金論道：“在托克維爾時代的美國和今天的美國之間，基本的態(tài)度并無太大改變。法國人仍然不時走上巴黎的大街，抗議明顯的不公正，正如他們的祖先所做的那樣。從未有過自由民主經(jīng)歷的俄國人，仍然希望有強有力的領袖，并忽視少數(shù)的權利?！盵4]132中國政治文化雖然在傳承中不斷發(fā)生變遷，但傳統(tǒng)政治文化的影響至今猶存。

中國傳統(tǒng)政治文化是在小農(nóng)經(jīng)濟和王權專制的基礎上形成的，絕大多數(shù)民眾的國家意識、服從意識比較強，而平等意識、自主意識和參與意識相當弱。這是因為中國封建社會是建立在以宗法血緣為紐帶的家族關系之上的，國家關系、君臣（民）關系只是家庭關系、父子關系的延伸。古代中國的政治倫理化和倫理政治化相互滲透，形成了泯滅政治個體的臣屬型政治文化。在君主高度集權的制度下，“朕即國家”，臣民既沒有平等的地位，更沒有獨立的權利。新中國成立后，古老的神州大地發(fā)生了天翻地覆的變化，但政治文化作為一種不同于政治制度的政治現(xiàn)象，具有一種相對穩(wěn)定性，其變動速度往往與政治制度的變動不同步。一個社會生產(chǎn)方式的變更會引起政治制度的變革，舊的政治制度會因失去其賴以存在的經(jīng)濟基礎而崩潰，但原有的政治文化不可能一下子消失，它還會在一個相當長的時期里滯留在人們的頭腦中，沉淀在人們的意識中。

正如任何事物都像一枚硬幣擁有正反兩面一樣，中國傳統(tǒng)政治文化對當代執(zhí)政黨的政策選擇既有積極影響，又有消極作用。其積極影響主要有：第一，濃厚的群體意識、和諧意識為政策選擇提供一個平和的氣氛。中國傳統(tǒng)政治文化重群體、重責任、重和諧的意識，熏陶出當代中國公民較強的政治認同感、政治信任感和良好的政治寬容精神，政策資源的動員及調(diào)控組合較為容易，從而使黨的政策選擇能夠在一種較為平和的環(huán)境中進行。第二，民本思想為政策選擇提供了理論基礎。“民為邦本”、“民貴君輕”、“載舟覆舟”等民本思想已成為顛撲不破的真理。古代的重民思想連同富民、利民、安民等一系列措施，對于當代中國鞏固和拓展黨的執(zhí)政基礎，仍具借鑒價值。第三，集權理論為樹立中央的決策權威起著有益的作用。“事在四方，要在中央，圣人執(zhí)要，四方來效”（《韓非子·物權》），成為中國特色社會主義集中力量辦大事的傳統(tǒng)依據(jù)。第四，德治思想有助于提高政治決策集團的自身素質(zhì)。中國傳統(tǒng)政治文化歷來注重政治決策者素質(zhì)的培養(yǎng)，特別是德治思想推崇賢人政治，主張決策者兼具超凡的道德品質(zhì)和超強的學識才干，同時，又把道德放在第一位，推崇內(nèi)圣外王，正人正己。所有這些，對于加強黨的干部隊伍建設仍有積極作用。第五，古代變革思想為政策選擇提供動力。“御政之首，鼎新革故”（《周易參同契·君臣御政章第五》），“先王議制，以時因革，因革之理，唯變所適”（《晉書·李重列傳》），“窮則變，變則通，通則久”（《周易·系辭下》）。這些改革創(chuàng)新的傳統(tǒng)基因，成為推動當代社會發(fā)展的內(nèi)在動力。

中國傳統(tǒng)政治文化對當代執(zhí)政黨政策選擇的消極作用體現(xiàn)為：第一，在專制主義制度下，權威決策阻礙了決策民主化。大一統(tǒng)與集權理論源遠流長，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”（《詩·小雅·北山》）。王的特殊身份和沒有約束的權力使之處于官僚政治體系金字塔的頂端，“一言而可以興邦”，“一言而喪邦”（《論語·子路第十三》）。根深蒂固的傳統(tǒng)影響到當代決策，以至于一人當權，其他人不能說、不便說、不敢說的現(xiàn)象并不鮮見。第二，人治傳統(tǒng)阻礙著依法決策。中國傳統(tǒng)政治文化中治國安邦的方略是重人治輕法治，其基本模式是“德主刑輔”。先秦即是“有治人，無治法”（《荀子·君道》），中國歷代法典中從來沒有限制皇帝權力的條款，法自君出，君主“口含天憲”，權力支配法律。在當代仍有不少黨政干部用人治事多憑主觀意志，而社會大眾也習慣接受能拯救自己的清官和救星，官員們便心安理得地以“父母官”自居了。第三，“官本位”、等級觀念壓抑著民眾的政治參與意識。中國自古以來就是行政權力支配社會，由此形成了“以吏為師”的政治意識，因而上下尊卑的等級觀念籠罩著整個社會。這些觀念延伸至今，導致某些社會管理者在處理公共事務時“暗箱操作”，唯我獨尊，甚至愚弄百姓。第四，輕視自然科學的傳統(tǒng)阻礙了決策的科學化。中國傳統(tǒng)的政治文化歷來輕視自然科學技術，視其為“奇技淫巧”，提倡“勞心者治人，勞力者治于人”（《孟子·滕文公上》），這種在農(nóng)業(yè)社會的所謂“治理經(jīng)驗”，從理論上、觀念上、心理上否定科學技術在政治決策中的重要價值，也給現(xiàn)代決策帶來負面影響，以致相當一部分社會管理者對網(wǎng)絡輿情重視不夠，對電子政務推動不力，對數(shù)據(jù)統(tǒng)計和定量分析缺乏耐心。

傳統(tǒng)作為代代相傳的思維方式和行事方式，已經(jīng)沉淀于民族的血液中。在新的歷史條件下，對待傳統(tǒng)政治文化既不能簡單地全盤肯定，也不能武斷地一筆抹殺，而是要賦予傳統(tǒng)政治觀念以時代氣息，促使優(yōu)秀傳統(tǒng)因子在現(xiàn)代政治生活中發(fā)揮積極作用，從而推動參與型政治文化的形成。

[1] [美]阿爾蒙德．比較政治學[M]．曹沛霖，等譯．上海：上海譯文出版社，1987．

[2] [法]托克維爾．論美國的民主：上卷[M]．董果良，譯．北京：商務印書館，1997．

[3] 萬里．萬里文選[M]．北京：人民出版社，1995．

[4] [美]羅斯金，等．政治科學[M]．林震，等譯．北京：華夏出版社，2001．

〔責任編輯 郭超〕

The Influence of Political Culture on Policy Selection——from the Aspects of Historical and Practical Insight

HU Xian-zhong
(Central Communist Youth League Archives,Beijing 100051,China)

Political culture,including social members’ political attitudes,beliefs and emotion specific has a double influence on the selection of policy. At present,a healthy interaction between policy decision and political culture can be based on the enhancement of democratic,scientific and legal policy making,which will help the traditional political concept play an active part in modern political filed and then form the participate political culture.

party; political culture; policy decision; double influence

D035

A

1006-5261(2010)04-0001-04

2010-03-18

胡獻忠（1972―），男，河南浚縣人，副主任，博士。