“公民評(píng)議政府”活動(dòng)探析

李元

（南京大學(xué)，江蘇 南京 210093）

“公民評(píng)議政府”活動(dòng)探析

李元

（南京大學(xué)，江蘇 南京 210093）

隨著民主政治不斷發(fā)展，公共服務(wù)行政理念逐步樹立，我國(guó)公民參與政府績(jī)效評(píng)議活動(dòng)的現(xiàn)象在逐漸升溫。由于我國(guó)傳統(tǒng)的行政文化和舊行政體制等因素的影響，“公民評(píng)議政府”活動(dòng)仍存在著區(qū)域差異、評(píng)議部門過多等問題，為此需要通過轉(zhuǎn)變行政管理觀念，加快行政體制改革等途徑，完善我國(guó)“公民評(píng)議政府”活動(dòng)。

公民參與；績(jī)效評(píng)估；公民評(píng)議政府

我國(guó)很多地區(qū)開展了公民評(píng)議政府及其公務(wù)員的活動(dòng)，一些地方政府已將公民評(píng)議作為對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的固定形式予以推行，并將公民評(píng)議的結(jié)果作為衡量公務(wù)員績(jī)效的重要組成部分?！肮裨u(píng)議政府”活動(dòng)有利于促進(jìn)我國(guó)公民參與運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和“以人為本”的服務(wù)型政府建設(shè)，然而我國(guó)的“公民評(píng)議政府”活動(dòng)仍存在著一些問題，本文就存在的這些問題作了探析，并給出了解決問題的建議。

一、“公民評(píng)議政府”活動(dòng)的現(xiàn)狀

1.就公民參與評(píng)議政府的區(qū)域范圍來(lái)看，存在著地區(qū)上的差異。“城鄉(xiāng)之間、大小城市居民政治參與意識(shí)的發(fā)展程度不一致……城鎮(zhèn)居民的參與渠道好于鄉(xiāng)村居民；大城市居民的參與條件優(yōu)于小城市居民；”[1]公民評(píng)價(jià)活動(dòng)的開展情況或評(píng)價(jià)績(jī)效仍存在著東西部地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的地區(qū)差異。“大部分地區(qū)是規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，只有少數(shù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)”，[2]而其它一些中、西部地區(qū)偏少。可見，實(shí)行公民評(píng)議政府績(jī)效活動(dòng)的地方大多限于城市區(qū)域，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市區(qū)域，之外的其它廣大區(qū)域則較少進(jìn)行此類活動(dòng)。

2.就公民評(píng)議的對(duì)象來(lái)看，存在評(píng)議部門過多的情況。一些實(shí)施公民評(píng)議活動(dòng)的主體單位對(duì)實(shí)施評(píng)估的可行性和可操作性認(rèn)識(shí)不到位，將眾多部門納入公民評(píng)議的對(duì)象范圍。評(píng)議的部門過多，而其中一些部門因其自身工作性質(zhì)的決定與公民的直接接觸很少，不適宜立即作為公民評(píng)議的對(duì)象。如信息、保密部門等，公民對(duì)其工作性質(zhì)或工作內(nèi)容理解不夠，以致信息不對(duì)稱，這既增加了政府組織公民評(píng)議的成本，又給公民評(píng)議增加難度、造成評(píng)議結(jié)果的偏差，如趨中偏差（由于公眾對(duì)一些部門缺乏了解，以致出現(xiàn)評(píng)議打分中既不偏高也不偏低的現(xiàn)象）等，影響政府部門評(píng)議結(jié)果的效度和信度。還有一些部門由于其工作的專業(yè)性強(qiáng)，如審計(jì)部門、法院等，這些部門也都不適于公民過多評(píng)議。在公民評(píng)議對(duì)象的選擇中，在我國(guó)目前的參與條件下，應(yīng)樹立“顧客導(dǎo)向”意識(shí)，選擇那些直接服務(wù)于公眾、與公眾接觸密切的部門，如民政、稅務(wù)、環(huán)保等部門，引入公民對(duì)其績(jī)效進(jìn)行評(píng)議。

3.就公民評(píng)議政府的途徑和過程來(lái)看，存在評(píng)議失真的狀況。失真狀況的出現(xiàn)，既與評(píng)議進(jìn)行的時(shí)間有關(guān)，又與評(píng)議的途徑以及實(shí)施過程有關(guān)。就前者來(lái)看，對(duì)政府的評(píng)議往往多傾力于行政事后，是在開展長(zhǎng)時(shí)間段的工作過后才進(jìn)行（比如一年一次），公民對(duì)于行政服務(wù)效果的感受可能已經(jīng)淡化，對(duì)參與評(píng)議的效能感也會(huì)降低。就后者看，一些地方通過調(diào)查問卷、網(wǎng)絡(luò)、電話、信件、訪談、等途徑評(píng)議政府，存在著評(píng)價(jià)方式使用不當(dāng)?shù)葐栴}。如發(fā)放調(diào)查問卷，其問卷發(fā)放隨機(jī)型大、對(duì)象廣泛，而一些公民由于在短時(shí)間內(nèi)缺少與政府的直接接觸機(jī)會(huì)，在根本沒有體驗(yàn)過政府服務(wù)的情況下，只能是憑借自己對(duì)一些社會(huì)言論的所聞或是對(duì)政府的刻板印象，對(duì)政府績(jī)效做出評(píng)價(jià)，這又往往影響到了評(píng)議結(jié)果的客觀公正性。此外，現(xiàn)實(shí)工作中也往往出現(xiàn)被評(píng)議者安排特定對(duì)象填寫問卷的情況，這樣雖然問卷回收率高，但無(wú)效問卷多，對(duì)正常的評(píng)估工作造成干擾。

至于以網(wǎng)絡(luò)方式開展的評(píng)議，由于評(píng)議主體處在虛擬空間內(nèi)，在參加政府評(píng)議的過程中身份不受實(shí)名限制，極有可能出現(xiàn)從眾行為，“搭便車”的現(xiàn)象普遍存在。在公民評(píng)議過程中會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的失真狀況，尤其是在以非實(shí)名制的網(wǎng)絡(luò)、電訊方式進(jìn)行時(shí)，公民的投機(jī)性和“無(wú)責(zé)任狀態(tài)”性更為明顯。

4.就評(píng)議結(jié)果的運(yùn)用來(lái)看，存在兩種極端的做法。一些政府機(jī)關(guān)在對(duì)待處理評(píng)估結(jié)果的問題上，存在兩種極端的做法。（1）將公民評(píng)議視為“走過場(chǎng)”，以表明政府“重視民意”，對(duì)于公民評(píng)議結(jié)果不是開誠(chéng)布公，而是僅“供內(nèi)部參考”；甚至置之不顧，仍以上級(jí)意志為準(zhǔn)。社會(huì)各界本是希望通過此次行風(fēng)評(píng)議活動(dòng)，表?yè)P(yáng)先進(jìn)，暴露問題，提高行業(yè)服務(wù)態(tài)度和從業(yè)水平，為百姓謀利，舉辦者卻掩飾結(jié)果，未能尊重群眾的知情權(quán)。（2）淘汰制。“很多地區(qū)均采取了‘末位淘汰制’，將在公民評(píng)議中排在末位的部門領(lǐng)導(dǎo)予以免職處分”[3]。這對(duì)政府工作人員造成比較大的評(píng)估心理壓力，對(duì)此，一些政府干部為了爭(zhēng)取民意，不得不“密切聯(lián)系群眾”，采取非公正手段，“臨時(shí)抱佛腳”、極力制造政績(jī)。

二、原因探析

1.傳統(tǒng)行政文化和舊行政體制因素的影響。傳統(tǒng)的“官本位”思想可謂根深蒂固，對(duì)行政管理者產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。從某種意義上說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的高度集權(quán)和命令式管理正是封建“官本位”思想的一種延續(xù)，我國(guó)當(dāng)前正處在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，持續(xù)了幾千年的傳統(tǒng)“官本位”行政觀念難以在短時(shí)間內(nèi)消失?！肮俦疚弧毙姓幕凸倭抛黠L(fēng)在舊行政體制當(dāng)中打下了深深的烙印，促成了行政官員“唯上級(jí)是從”、“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不高興”的錯(cuò)誤觀念，也使得行政者的行政思維受到諸多官場(chǎng)潛規(guī)則的牽制，難以擺脫。在舊行政體制下落后的行政觀念正是導(dǎo)致政府不愿讓公民參與評(píng)議政府，或是“公民評(píng)議政府”活動(dòng)流于形式、評(píng)議結(jié)果不能引起政府實(shí)質(zhì)性重視和科學(xué)、客觀對(duì)待的深層次的文化原因。

2.經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展水平的制約。政治民主化是與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化程度攜手并進(jìn)的，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次越高、科技越發(fā)達(dá)，也就為公民更高程度的政治參與提供了條件。就實(shí)行“公民評(píng)議政府”活動(dòng)的區(qū)域來(lái)看，其之所以主要集中于一些較大城市，也正是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所致。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大大發(fā)展，能夠節(jié)省人們?yōu)楂@取必要的生活資料所花費(fèi)的時(shí)間，從而為公民去參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理、行使自己的民主權(quán)利提供更加充足和有效的資源。

與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相伴的科技發(fā)展，也制約著公民參政水平的提高。從我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及與之相伴的科學(xué)技術(shù)條件總體水平不高，而且東、中、西部地區(qū)差距懸殊，廣大較落后地區(qū)的“公民評(píng)議政府”活動(dòng)還在很大程度上受到物質(zhì)條件的限制。因此，公民參與政府績(jī)效評(píng)估的直接民主活動(dòng)，要在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行還將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

3.公民參與評(píng)議政府的能力不高。我國(guó)經(jīng)濟(jì)雖有了較大發(fā)展，公民受教育的總體水平有了較大提高，但參與評(píng)議政府的能力、熱情還有待提高?！坝捎诠竦淖陨硭刭|(zhì)，對(duì)咨訊的掌握程度、理解程度及對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性和途徑的認(rèn)識(shí)等諸多因素的影響，使得現(xiàn)實(shí)中公民參與的能力與參與要求不符，其行動(dòng)顯得笨拙，參與效率低微?！盵4]公民參與能力不高制約了“公民評(píng)議政府”活動(dòng)的開展和實(shí)行范圍，使得我國(guó)公民評(píng)議政府的活動(dòng)開展成效不高和更多局限于公民參與素質(zhì)相對(duì)較高的城市區(qū)域。而在我國(guó)許多縣級(jí)政府管轄范圍的廣大農(nóng)村區(qū)域的公民，卻由于經(jīng)濟(jì)水平低、參與能力不高，致使參與評(píng)議政府的活動(dòng)開展受限。

4.政務(wù)公開程度不高。公民對(duì)于政府行政活動(dòng)的評(píng)議離不開對(duì)行政信息的獲取，政務(wù)信息的公開程度關(guān)系到公民參政的積極性和評(píng)議的有效性。公民評(píng)議政府，必須基于對(duì)政務(wù)活動(dòng)內(nèi)容、活動(dòng)程序以及活動(dòng)結(jié)果的全面了解。政務(wù)公開程度不高，直接影響到公民主動(dòng)參與以及在參與過程中做出的判斷。尤其在當(dāng)前我國(guó)政府體制存在不少問題和缺陷的情況之下，政府中各個(gè)部門的行政難免到其它方面因素的掣肘。由于公民缺乏對(duì)此部門的理解，而只能根據(jù)不完整的信息做出否定的判斷。如果政府各職能部門不能在日常工作中做到政務(wù)公開，將自身的工作責(zé)任、工作程序、工作規(guī)劃等信息向公民公開，那就很難對(duì)其自身的工作做出實(shí)質(zhì)性的評(píng)議。

5.法制化程度不高。我國(guó)還缺少對(duì)政府績(jī)效評(píng)估方面的專門立法，法制化程度不高。由于法制化程度不高，會(huì)導(dǎo)致“公民評(píng)議政府”活動(dòng)兩點(diǎn)不足。第一，公民作為評(píng)議政府的主體，其法律地位不高?！叭嗣袢罕娂瓷鐣?huì)公眾作為‘授權(quán)人’,對(duì)行政機(jī)關(guān)即‘受托人’進(jìn)行監(jiān)督包括評(píng)價(jià)是天經(jīng)地義的,這種公眾評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)條件在我國(guó)日益成熟?！盵5]但目前公民作為政府績(jī)效評(píng)議的主體，其所被賦予的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)沒有專門立法給與規(guī)定。這一方面使得公民在評(píng)議政府活動(dòng)中的獨(dú)立性不夠，受到外部力量的干擾，不利于反映自己的真實(shí)想法；另一方面，很有可能助長(zhǎng)公民的從眾心理和不負(fù)責(zé)任行為，利用評(píng)議機(jī)會(huì)牟取不正當(dāng)利益。第二，政府作為被評(píng)議對(duì)象，其績(jī)效管理和評(píng)估工作受到的法定約束力弱小，缺乏程序性規(guī)范，隨意性過大，使得評(píng)議過程和結(jié)果衡量難以標(biāo)準(zhǔn)化和客觀化，出現(xiàn)政府“暗箱操作”，“制造政績(jī)”，隱瞞真相、歪曲評(píng)議結(jié)果等現(xiàn)象，這些都偏離了吸納公民參與評(píng)議政府績(jī)效的初衷。

三、“公民評(píng)議政府”活動(dòng)完善的建議

公民評(píng)議政府與政治民主不是孤立存在和發(fā)展的，而是受到一系列諸如政治制度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、文化等因素的影響。針對(duì)我國(guó)“公民評(píng)議政府”活動(dòng)中存在的不足，可以從以下幾方面予以改進(jìn)和完善。

1.轉(zhuǎn)變行政管理觀念，加快行政體制改革。傳統(tǒng)的“官本位”政治文化是兩千多年封建專制的產(chǎn)物，在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)還無(wú)法消除。由于行政體制改革是以破除固有的利益關(guān)系為前提，這就不可避免會(huì)遭到既得利者的強(qiáng)烈抵制，所以行政體制改革是一個(gè)艱難而長(zhǎng)期的過程。在改革中，要重視社會(huì)輿論的作用，加大宣傳改革的力度和作用，讓公民充分意識(shí)到改革將要給自身帶來(lái)的好處，逐漸樹立起“顧客”意識(shí)，更加自覺地參與到對(duì)政府工作的評(píng)價(jià)和監(jiān)督中來(lái)。此外，對(duì)行政人員，尤其是對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)改革教育，使他們意識(shí)到改革這一必然趨勢(shì)和國(guó)家進(jìn)行行政體制改革的決心，同時(shí)不斷灌輸新型的服務(wù)行政觀念，促使其轉(zhuǎn)變不符合社會(huì)發(fā)展要求的舊行政行為模式。

2.擴(kuò)大政務(wù)信息公開范圍、提高政務(wù)公開程度。對(duì)政務(wù)信息的獲取是公民評(píng)議政府活動(dòng)的前提條件，實(shí)行政府與公民之間的雙向信息溝通，是構(gòu)建責(zé)任和有效政府的保障。政務(wù)公開為公民參與政府績(jī)效評(píng)議提供必要的信息，首先可以增加公民參與評(píng)議的意愿；其次為公民在評(píng)議過程提供客觀的參照依據(jù)，有利于客觀公正地反映政府工作的實(shí)際效果。政府各部門首先應(yīng)該明確自身的崗位職責(zé)和權(quán)限，然后將其機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、工作流程、政務(wù)辦理狀況等信息公之于眾，在此基礎(chǔ)上，更要重視公民對(duì)政府日常服務(wù)和工作的監(jiān)督和即時(shí)評(píng)價(jià)，這樣既能增加公民評(píng)議結(jié)果的真實(shí)可靠性，又能增強(qiáng)公民評(píng)議的效能感，為公民以后的持續(xù)參政和與政府間的互動(dòng)行為構(gòu)建起心理基礎(chǔ)。

3.加快政務(wù)信息化建設(shè)步伐。政務(wù)信息化的推進(jìn)，能夠讓公民通過網(wǎng)絡(luò)參與到對(duì)政務(wù)的評(píng)價(jià)過程中。通過網(wǎng)絡(luò)途徑，公民可以直接獲取、加工和輸出政務(wù)信息，減少信息溝通的許多中間環(huán)節(jié)，保證行政信息的數(shù)量和質(zhì)量，既有利于有利于降低行政成本，也能夠拓展公民對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的參與空間。但就目前的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，電子政務(wù)還存在很多技術(shù)上的缺陷需要加以克服，其中的重點(diǎn)在于網(wǎng)絡(luò)參與的匿名性和無(wú)序性會(huì)導(dǎo)致無(wú)效性參與的增加，因此，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的“海量”信息，如何拓寬行政信息的來(lái)源渠道、提高公共決策質(zhì)量，提升行政的民主程度，就需要通過加快政務(wù)信息化建設(shè)的步伐來(lái)加以改進(jìn)。

4.增強(qiáng)公民參政意識(shí)、提高公民參政水平。在一個(gè)“臣民”文化傳承達(dá)兩千年之久的社會(huì)文化環(huán)境下，我國(guó)公民的民主政治意識(shí)還需要得到培養(yǎng)和發(fā)展。只有不斷提高公民的文化素質(zhì)和參政能力，才能培養(yǎng)出公民的積極參政意識(shí)，提高公民參政水平。在當(dāng)前我國(guó)公民文化素質(zhì)和參政能力較低的情況下，也需要政府的積極引導(dǎo)，逐步將公民參與政府績(jī)效評(píng)估的活動(dòng)納入到有序、有效的軌道上來(lái)。公民在評(píng)議政府績(jī)效活動(dòng)的過程中，對(duì)一些專業(yè)性行政信息的理解不可避免會(huì)出現(xiàn)偏差，難以準(zhǔn)確把握，因此專業(yè)術(shù)語(yǔ)和專業(yè)性文件的通俗化表達(dá)，對(duì)于增加公民評(píng)議的興趣、增強(qiáng)評(píng)議效果就顯得十分重要。此外，通過對(duì)公民進(jìn)行宣傳教育和培訓(xùn)，加深其對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的理解。

5.加強(qiáng)政府績(jī)效管理和評(píng)估的法制建設(shè)。由于我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估和管理的法制化程度不高，在“公民評(píng)議政府”的活動(dòng)中常出現(xiàn)各種失控現(xiàn)象。因此，需要出臺(tái)一部專門法律規(guī)范政府績(jī)效評(píng)估行為，更進(jìn)一步明確評(píng)估目標(biāo)、政府和公民的地位、權(quán)限和責(zé)任，規(guī)范活動(dòng)程序，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估過程的監(jiān)督。美國(guó)早在1993年就制定了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，以對(duì)美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)績(jī)效管理和評(píng)估的程序、方法和考核都進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。該法案確立了績(jī)效評(píng)估的制度框架、推動(dòng)了美國(guó)的績(jī)效管理水平。我國(guó)的哈爾濱市已經(jīng)將績(jī)效管理立法，我國(guó)應(yīng)該盡快制定針對(duì)政府績(jī)效管理和評(píng)估的專門法律，提高政府績(jī)效活動(dòng)的法制化程度，這樣將有助于規(guī)范政府行政行為，增強(qiáng)行政人員的責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)依法行政和服務(wù)行政，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)“公民評(píng)議政府”活動(dòng)的完善和“以人為本”的服務(wù)型政府建設(shè)。

［1］趙海月.中國(guó)政治分析：視界與維度[M].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，2004，（3）:130.

［2］［3］吳建南，莊秋爽.“自下而上”評(píng)價(jià)政府績(jī)效探索：“公民評(píng)議政府”的得失分析[J].公共行政，2005，（1）：70.

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A

1672-0547（2010）01-0063-02

2009-12-11

李 元（1985-），男，河南淮濱人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：公共政策等。