應(yīng)急管理中的人力資源管理研究

彭 毅，徐江洪

（三峽大學(xué)政法學(xué)院，湖北 宜昌 443002）

應(yīng)急管理中的人力資源管理研究

彭 毅，徐江洪

（三峽大學(xué)政法學(xué)院，湖北 宜昌 443002）

人力資源在應(yīng)急管理工作中發(fā)揮著極其重要的作用，是應(yīng)急管理體系中一支不可或缺的決定性力量，所以各級(jí)政府和政府主管部門應(yīng)該采取多種多樣的措施來調(diào)動(dòng)各種人員的積極性和主動(dòng)性，并在應(yīng)急管理過程中逐漸建設(shè)獨(dú)具特色的應(yīng)急人力資源培養(yǎng)體系、配備體系、使用體系和后備體系，在實(shí)踐中形成相關(guān)的機(jī)制和制度，為人力資源的發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障，以期實(shí)現(xiàn)人力資源的最優(yōu)配置和效用最大化的發(fā)展目標(biāo)。

應(yīng)急管理；人力資源；突發(fā)事件

應(yīng)急管理主要是針對(duì)那些對(duì)社會(huì)基本價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的突發(fā)事件而做出的管理。突發(fā)事件具有危害性大、涉及面廣、爆發(fā)時(shí)間短、信息有限等特點(diǎn)。它的發(fā)生、發(fā)展都會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的威脅和高度的破壞。由于它的發(fā)生和發(fā)展具有高度的不確定性，潛在的和顯性的威脅都相當(dāng)大，所以其物質(zhì)后果和對(duì)人們心理產(chǎn)生的沖擊都將是不可估量的。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)需要以政府為主體的公共部門動(dòng)員全社會(huì)的參與，整合全社會(huì)的資源來共同應(yīng)對(duì)。政府部門具有強(qiáng)烈的政治性，應(yīng)從專業(yè)領(lǐng)域中退出來。在應(yīng)急管理中要充分發(fā)揮組織者、協(xié)調(diào)人和領(lǐng)導(dǎo)者的作用，組織和帶領(lǐng)其他專業(yè)人員、兼職人員，整合社會(huì)資源來共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。故人力資源問題將是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作中的關(guān)鍵問題。

一、應(yīng)急管理體系中人力資源的重要性

人力資源構(gòu)成人類社會(huì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本前提。人類社會(huì)的一切活動(dòng)最終都是由人來完成，人是人類社會(huì)一切活動(dòng)的最終承載者。應(yīng)急管理是人類社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件的社會(huì)活動(dòng)之一。突發(fā)事件的危害性大、涉及面廣、爆發(fā)時(shí)間短等特點(diǎn)，決定了只有充分發(fā)揮人類的聯(lián)合形式——人類社會(huì)組織的力量來應(yīng)對(duì)，才能讓人類社會(huì)安全度過危險(xiǎn)期，取得應(yīng)急管理工作的最終勝利。

1.突發(fā)事件的高度不確定性和危害性特征要求卓越有效的應(yīng)急人力資源管理

無論是在歷史上還是在現(xiàn)代社會(huì)，突發(fā)事件的發(fā)生均具有高度的不確定性，沒有人或者機(jī)構(gòu)能夠事先預(yù)測突發(fā)事件是否會(huì)發(fā)生、在哪里發(fā)生、發(fā)生何種類型或性質(zhì)的突發(fā)事件。突發(fā)事件的發(fā)生沒有固定不變的規(guī)律可循，也沒有一常不變的應(yīng)對(duì)方法可用。同時(shí)，突發(fā)事件又具有高危害性的特點(diǎn)，它的發(fā)生會(huì)給人類社會(huì)造成不可估量的或者是難以挽回的損失。要避免和減輕突發(fā)事件給人類社會(huì)造成的災(zāi)難和損失，更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，必須要在非“戰(zhàn)時(shí)”加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的人才隊(duì)伍建設(shè)，為突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備充足的人力資源，如兼職人員、專業(yè)人員等，并加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急人員進(jìn)行合理的布局、調(diào)整、分配和應(yīng)用，優(yōu)化配置人力資源力量和優(yōu)化組合人力資源結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上建立機(jī)動(dòng)合理的人力資源管理機(jī)制和人力資源流動(dòng)體制。

2.突發(fā)事件的復(fù)雜性特征要求積極有效的應(yīng)急人力資源管理

眾所周知，突發(fā)事件的發(fā)生從來都不是以單一的現(xiàn)象出現(xiàn)的，它總是伴隨著其他耦合的、衍生的現(xiàn)象在一起。各種現(xiàn)象、因素相互交織在一起，使得應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的難度空前增大。而現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)急管理人力資源則散見于各個(gè)分散的部門之中，沒有形成規(guī)模優(yōu)勢。各部門、地區(qū)之間職能交叉重疊現(xiàn)象比較嚴(yán)重，加上各部門中的人員專業(yè)技能較為單一，綜合能力相對(duì)不足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜化的突發(fā)事件，給應(yīng)急管理工作帶來了巨大的潛在的人力資源危機(jī)。為了在以后的應(yīng)急管理工作中更加高效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，各應(yīng)急指揮相關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人力資源的整合，建設(shè)專門的應(yīng)急管理人力資源系統(tǒng)工程，形成規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，要加強(qiáng)部門之間、地區(qū)之間、不同專業(yè)領(lǐng)域之間的協(xié)同作用建設(shè)，推行積極主動(dòng)的應(yīng)急人力資源管理。

3.突發(fā)事件的專業(yè)性特征要求積極主動(dòng)的應(yīng)急人力資源管理

任何突發(fā)事件的發(fā)生均有一定的誘因，在相應(yīng)的誘因下發(fā)生的突發(fā)事件就具有了相應(yīng)的性質(zhì)，而突發(fā)事件的發(fā)生總是多種原因或者因素相互交織在一起相互作用的結(jié)果。它的應(yīng)對(duì)需要各領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人員來完成，這就形成了一個(gè)突發(fā)事件發(fā)生后，需要調(diào)集相當(dāng)多數(shù)量領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人才來協(xié)同作戰(zhàn)的局面。由于各領(lǐng)域的性質(zhì)截然不同，專業(yè)人員在協(xié)同作戰(zhàn)時(shí)的契合度在很大程度上來說還有待進(jìn)一步提高，同時(shí)，突發(fā)事件集多種性質(zhì)于一身的現(xiàn)象要求應(yīng)急人員同時(shí)具備多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)技能。這與現(xiàn)實(shí)中的人力資源現(xiàn)狀還有很大差距。為了縮短這種差距，一方面要加強(qiáng)其特定領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)技能，提高其工作的效率和質(zhì)量。另一方面要加強(qiáng)專業(yè)人員的職業(yè)再教育力度，使其具有多領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)技能，提高應(yīng)急人員的綜合應(yīng)對(duì)能力。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)只有積極主動(dòng)地推行應(yīng)急工作專業(yè)人才建設(shè)，才能更專業(yè)、更有效地開展工作。

二、現(xiàn)階段我國應(yīng)急管理人力資源體系建設(shè)中存在的問題

自從2003年SARS事件發(fā)生以來，中央和地方政府在相當(dāng)程度上突出了對(duì)突發(fā)事件的重視，并意識(shí)到了政府應(yīng)急能力的重要性，開始在指導(dǎo)思想和體制上加大建設(shè)的力度。一方面在法制建設(shè)上加快了步伐，出臺(tái)了《國家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律、法規(guī)，另一方面加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員隊(duì)伍建設(shè)，取得了不俗的成就。但就目前的情況來看，應(yīng)急管理中的人力資源建設(shè)還存在著相當(dāng)多的問題，這需要各級(jí)政府和相關(guān)人員引起高度的重視。

1.思想意識(shí)轉(zhuǎn)變不夠，危機(jī)意識(shí)樹立不足，各種人員的積極性和主動(dòng)性相對(duì)滯后

任何一個(gè)突發(fā)事件都會(huì)經(jīng)歷潛伏生成期、顯現(xiàn)爆發(fā)期、持續(xù)演進(jìn)期、消解減緩期和解除消失期這樣一個(gè)生命周期?，F(xiàn)階段我們應(yīng)對(duì)突發(fā)事件主要側(cè)重于事件發(fā)生后的應(yīng)急處置，相對(duì)忽略了治理突發(fā)事件的最佳時(shí)期——潛伏生成期。同時(shí)，各種人員的思想意識(shí)轉(zhuǎn)變不夠，危機(jī)觀念樹立不足，沒有發(fā)揮思想上的積極性和主動(dòng)性，沒有樹立搶占先機(jī)的意識(shí)。思想意識(shí)的不到位導(dǎo)致了行動(dòng)上的滯后，最終形成了面對(duì)危機(jī)時(shí)的軟弱無力和不能及時(shí)有效處理危機(jī)的尷尬局面，給社會(huì)帶來巨大危害。

2.人力資源制度建設(shè)流于形式，沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的功效

自從2003年SARS事件發(fā)生后，國家和地方各級(jí)政府開始意識(shí)到應(yīng)急管理的重要性，并相繼出臺(tái)了包括《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和其他子預(yù)案、專業(yè)預(yù)案在內(nèi)的大大小小幾十部預(yù)案。同時(shí)，從中央到地方都設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室等相關(guān)的職能機(jī)構(gòu)和職能部門，旨在強(qiáng)化應(yīng)急管理工作。但是從各級(jí)政府的預(yù)案中可以看出這些預(yù)案缺乏地方特色，沒有與本地的實(shí)際情況相結(jié)合，缺乏可操作性。在機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)過程中，雖然設(shè)立了相關(guān)機(jī)構(gòu)，編排了相關(guān)人員，賦予了相關(guān)權(quán)力，形成了相關(guān)制度，但是有很多應(yīng)急事務(wù)辦公室的人員設(shè)置過少且是非專業(yè)人員，并且人員素質(zhì)不高。而地方政府應(yīng)急管理中關(guān)于人員設(shè)置的制度建設(shè)往往流于形式，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的功效。

3.應(yīng)急專業(yè)人員技能單一，不符合應(yīng)急管理中的復(fù)合型人才要求

突發(fā)事件發(fā)生后，由于它涉及面相當(dāng)廣泛，單靠一個(gè)部門或者一級(jí)政府的力量有時(shí)是不可能完成一個(gè)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)的，這還需要公安、消防、通訊、衛(wèi)生、醫(yī)療等多個(gè)部門的通力配合，才能及時(shí)有效地處理各種類型的危機(jī)。但是由于目前我們的教育體制和其他多方面的原因，造成應(yīng)急管理中各級(jí)專業(yè)人員的綜合能力相對(duì)較低。他們大多只是一個(gè)簡單的專業(yè)技術(shù)較為單一的應(yīng)用型或者技術(shù)型人才，而不是全方位、多功能的復(fù)合型人才，這種現(xiàn)象在現(xiàn)代應(yīng)急管理中比比皆是。如今，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各種危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)并不是單一的爆發(fā)，而是呈現(xiàn)出一種聚合的爆發(fā)趨勢。這對(duì)我們應(yīng)急管理中人員的素質(zhì)和綜合能力提出了更高的要求和更高的標(biāo)準(zhǔn)。復(fù)雜的現(xiàn)場情況要求每個(gè)參與人員都能處理多種情況，具有“一專多能”的素質(zhì)。否則不但不能有效處理危機(jī)反而會(huì)使危機(jī)進(jìn)一步惡化，造成意想不到的損失和危害。單一應(yīng)用型人才與復(fù)雜的現(xiàn)場情況之間產(chǎn)生了一定的差距，已經(jīng)越來越不適合時(shí)代的要求了。

4.針對(duì)兼職人員的環(huán)境和制度的缺失，使得其綜合能力相對(duì)較低，協(xié)同作用發(fā)揮不強(qiáng)

沒有形成針對(duì)兼職人員的征集、培訓(xùn)、使用等相關(guān)的機(jī)制和體制，沒能給兼職人員隊(duì)伍的培養(yǎng)建設(shè)一個(gè)良好的制度環(huán)境，這些都使得廣大兼職人員缺乏培養(yǎng)的機(jī)會(huì)，造成了其專業(yè)素質(zhì)和綜合能力低下的局面。

兼職人員的獎(jiǎng)懲和約束機(jī)制的缺乏和兼職人員的積極性和主動(dòng)性未充分調(diào)動(dòng)，使得兼職人員缺乏責(zé)任心。

兼職人員與專業(yè)人員之間的協(xié)作關(guān)系建設(shè)的不到位，使得兼職人員在應(yīng)急管理活動(dòng)中不能充分發(fā)揮出其應(yīng)有的重要協(xié)助作用，造成了人力資源的閑置和浪費(fèi)。

5.專家?guī)旖ㄔO(shè)及運(yùn)行沒有形成長效機(jī)制，沒能充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢的力量

從我國目前開展應(yīng)急工作的情況來看，中央和地方均沒形成專家?guī)旖ㄔO(shè)及運(yùn)行的長效機(jī)制。政府在特定的應(yīng)急管理過程中會(huì)組織相關(guān)的專家人員參與應(yīng)急工作，并作為政府的咨詢和顧問機(jī)構(gòu)。但當(dāng)應(yīng)急活動(dòng)結(jié)束時(shí)，專家團(tuán)也隨即宣告解散，等到下一次需要時(shí)再來組織各專家、學(xué)者發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢的力量。由此可以看出，政府運(yùn)用專家?guī)斓闹攸c(diǎn)是在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中，而對(duì)危機(jī)的預(yù)測、預(yù)警以及恢復(fù)重建等方面缺乏對(duì)專家?guī)旖ㄔO(shè)重視。政府的上述作為容易打擊各專家、學(xué)者的積極性和主動(dòng)性，不利于充分發(fā)揮各專家團(tuán)成員的力量和作用。

三、完善應(yīng)急管理人力資源體系建設(shè)的措施和建議

1.轉(zhuǎn)變思想，樹立危機(jī)意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)各種人員的積極性和主動(dòng)性

從中央到地方的各級(jí)政府和政府主管部門的各級(jí)各類人員到非政府組織、企事業(yè)單位甚至是社會(huì)成員個(gè)人都要徹底轉(zhuǎn)變思想意識(shí)，充分樹立危機(jī)就在我們身邊的意識(shí)，從思想上承認(rèn)危機(jī)的存在，并深刻認(rèn)識(shí)到它會(huì)給我們的社會(huì)造成重大危害，樹立直面危機(jī)的勇氣。

在轉(zhuǎn)變思想、樹立危機(jī)意識(shí)的同時(shí)，也要采取各種方式和措施來調(diào)動(dòng)廣大群眾、社會(huì)組織的積極性和主動(dòng)性。一方面，通過行政強(qiáng)制性措施推行各種各樣的教育，讓其充分認(rèn)識(shí)危機(jī)發(fā)生后的危害，從而樹立在突發(fā)事件發(fā)生后他們能積極主動(dòng)地參與到應(yīng)急管理中來的意識(shí)，變“他要”為“我要”。另一方面，政府通過各種精神及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)措施來調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)成員的積極性和主動(dòng)性。加強(qiáng)宣傳和教育，轉(zhuǎn)變社會(huì)風(fēng)氣，樹立良好的社會(huì)風(fēng)尚和危機(jī)意識(shí)，充分發(fā)揮政府力量和群眾力量的聚合作用，發(fā)揮各種人員的主觀能動(dòng)性，發(fā)揮意識(shí)的力量。

2.加強(qiáng)相關(guān)體制和機(jī)制的建設(shè)力度，建設(shè)科學(xué)合理的應(yīng)急人力資源系統(tǒng)

從中央到地方的各級(jí)各類政府均應(yīng)對(duì)應(yīng)急管理的體系和機(jī)制建設(shè)引起足夠的重視，要加大應(yīng)急管理人力資源體系建設(shè)的強(qiáng)度和力度，建設(shè)科學(xué)合理的人力資源系統(tǒng)工程。

一方面要加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，形成由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的全國應(yīng)急管理組織體系，形成縱向和橫向發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分結(jié)合條塊力量。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)人員隊(duì)伍的建設(shè)，各級(jí)政府均應(yīng)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和人員來從事應(yīng)急管理，形成應(yīng)急管理人員職業(yè)化的發(fā)展模式。另一方面要加強(qiáng)相關(guān)機(jī)制和體制建設(shè)力度，形成應(yīng)急管理的專門制度，如科學(xué)合理的人才流動(dòng)機(jī)制。同時(shí)加強(qiáng)立法制度建設(shè)，用法律的形式賦予應(yīng)急管理人員相關(guān)的緊急權(quán)力，給應(yīng)急管理人員開展工作創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)寬松的政策環(huán)境和法律環(huán)境。同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)，監(jiān)督應(yīng)急人員權(quán)力的使用狀況，以保證應(yīng)急權(quán)力的健康運(yùn)行。

3.培養(yǎng)復(fù)合型專業(yè)人才，有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人員的職業(yè)再教育力度

突發(fā)事件的發(fā)生，對(duì)社會(huì)的危害是多方面的，這就要求我們的應(yīng)急管理人員具備多方面、全方位的知識(shí)，形成“一專多能”的復(fù)合型人才發(fā)展模式。

政府和其他相關(guān)部門應(yīng)有意識(shí)地采取諸如函授、脫產(chǎn)培訓(xùn)等多種多樣的措施和方式加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人員的職業(yè)再教育力度，將現(xiàn)有的應(yīng)急管理人才培養(yǎng)成復(fù)合型人才，提升應(yīng)急人才的綜合能力，并在此基礎(chǔ)上形成專門的應(yīng)急管理人員培養(yǎng)制度。

在提升專業(yè)人員各種業(yè)務(wù)素質(zhì)的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人員的現(xiàn)場適應(yīng)能力的培養(yǎng)。加強(qiáng)針對(duì)專業(yè)人員的現(xiàn)場演練力度，將模擬訓(xùn)練與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，并綜合應(yīng)用現(xiàn)代高新技術(shù)，重視借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，讓應(yīng)急人員能在現(xiàn)場迅速進(jìn)入角色并很好地發(fā)揮作用。

4.加強(qiáng)針對(duì)兼職人員的培訓(xùn)和制度建設(shè)，為兼職人員提供強(qiáng)有力的制度保護(hù)

政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的宣傳和教育力度，讓每個(gè)社會(huì)成員均掌握必要的應(yīng)急管理知識(shí)和技術(shù)，提高社會(huì)成員的自身素質(zhì)和綜合能力，同時(shí)結(jié)合專業(yè)人員的力量，在應(yīng)急管理中形成專兼結(jié)合的發(fā)展模式和專綜結(jié)合的發(fā)展方向。

還要加強(qiáng)對(duì)兼職人員的現(xiàn)場應(yīng)用能力和協(xié)作能力的培訓(xùn)，讓其在危機(jī)應(yīng)對(duì)中快速地進(jìn)入角色并充分發(fā)揮作用，協(xié)同專業(yè)人員一起開展工作。借鑒國外先進(jìn)成熟的兼職人員制度和機(jī)制，建設(shè)具有中國特色的兼職人員制度、建設(shè)兼職人員培養(yǎng)制度、兼職人員征集制度等一整套完善的兼職人員制度體系。為兼職人員參與應(yīng)急管理工作提供強(qiáng)有力的制度保障，并要切實(shí)保障兼職人員的權(quán)益，保護(hù)兼職人員的積極性和主動(dòng)性。

5.建設(shè)長效的專家?guī)焓褂煤瓦\(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮智囊團(tuán)的咨詢和顧問作用

專家?guī)斐蓡T在突發(fā)事件的發(fā)生機(jī)理、演繹機(jī)理、傳播機(jī)理等各方面的研究相對(duì)于政府來說更為專業(yè)、更為權(quán)威，對(duì)如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件更具發(fā)言權(quán)。無論是在應(yīng)急管理的哪個(gè)階段，專家們的作用都將不可替代。政府應(yīng)該在專家學(xué)者的指導(dǎo)下加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的監(jiān)測和預(yù)警，在突發(fā)事件發(fā)生后，政府應(yīng)在各專家學(xué)者的建議和指導(dǎo)下采取更為及時(shí)得力的措施開展應(yīng)急處置工作。

鑒于此，政府對(duì)各專家?guī)斓慕ㄔO(shè)和使用均應(yīng)形成長效機(jī)制，使之成為一個(gè)日常性的政策和制度，并制度化、常態(tài)化，為應(yīng)急管理工作的開展提供強(qiáng)有力的智力支撐，在各專家成員的參與和指導(dǎo)下，政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)才能更為有效、有針對(duì)性地采取措施。

［1］張小明.公共部門危機(jī)管理［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.

［2］姚裕群.人力資源開發(fā)與管理概論［M］.北京：高等教育出版社，2003.

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1673-0046（2010）3-0050-03