簡析中古英國財政機構(gòu)的演變

邱勝利

(河南大學(xué)歷史文化學(xué)院,河南開封 475001)

簡析中古英國財政機構(gòu)的演變

邱勝利

(河南大學(xué)歷史文化學(xué)院,河南開封 475001)

財政機構(gòu)的演變是透視中古英國王權(quán)性質(zhì)變化的重要視角。中古英國財政機構(gòu)經(jīng)歷了一個由王室財政機構(gòu)向國家財政機構(gòu)的演變過程,它揭示了帶有較強私權(quán)性質(zhì)的王權(quán)向不斷擴大的公權(quán)性質(zhì)的王權(quán)的轉(zhuǎn)變過程。

中古英國;財政機構(gòu);公權(quán);私權(quán)

中古英國王權(quán)具有這樣一些特點:政府由國王自己設(shè)置;政府官吏由國王任命,且官員人數(shù)很少,政府花費由國王個人支付;政府職能主要限于國王自己的領(lǐng)地而在較小程度上影響全國。[1](P59-60)王國最高的公共政治權(quán)威仍帶有私家宗主權(quán)的烙印。這些特點說明,在中古早期,英王擁有的國家權(quán)力主要是以私權(quán)的形式表現(xiàn)出來。大體說來,在中古早期,英國王權(quán)以私權(quán)為主,公權(quán)為輔;在14世紀(jì)以后,隨著民族國家的產(chǎn)生和行政制度的發(fā)展,英國王權(quán)經(jīng)歷由私權(quán)性質(zhì)為主向公權(quán)性質(zhì)不斷加強的轉(zhuǎn)化過程。這一點從財政機構(gòu)的演變可見一斑。

一、主要的財政機構(gòu)

中古英國財政機構(gòu)的發(fā)展和演變經(jīng)歷了一個長期而復(fù)雜的歷史過程。它總體上呈現(xiàn)出由宮室、國庫、錦衣庫等屬于王室內(nèi)府的私人財政機構(gòu),向管理王國公共財政的財政署發(fā)展的趨勢。

(一)宮室

英國的財政機構(gòu)起源于盎格魯—撒克遜時代。當(dāng)時,較為獨立的財政機構(gòu)尚未形成。王廷既是王的宮廷生活的管理中心,也兼為統(tǒng)治王國的政治中樞,主要負(fù)責(zé)王國的行政、司法、財政等政務(wù)。王廷以國王的私家內(nèi)府為核心而組成,國王所征錢物納入王室內(nèi)府所轄宮室(cham ber)的錦衣庫(w ard robe)。內(nèi)府中的宮室,本來是國王的寢宮,由宮室長掌管,宮室長負(fù)責(zé)王國的稅物征調(diào)保管和各項財政支出、貨幣的鑄造發(fā)行等。宮室之下還轄錦衣庫,由宮室長屬員在其間保管國王的服裝、珍寶、文件、武器等。1066年諾曼征服后,盎格魯—撒克遜時代的一些財政制度得以存留,威廉一世在制度上因襲多而創(chuàng)新少,國家的財政機構(gòu)仍以內(nèi)府的宮室兼之,由宮室長負(fù)責(zé)。

后來從王廷內(nèi)府的宮室中漸次分離出其它財政機構(gòu),宮室的財政職能在一段時期內(nèi)被取代,但宮室作為王廷的內(nèi)府仍然擁有很大權(quán)力。

(二)國庫

國庫是從王廷內(nèi)府的宮室中分離出來的。由于王室時常巡游,不便隨身攜帶所征的全部財物, 11世紀(jì)初便在溫徹斯特修建國庫。隨著英王財政收入急劇增加,王室政務(wù)日益復(fù)雜,王室規(guī)模不斷擴大,加上國王巡游,財政支出也相應(yīng)增加。于是英王便在繼承盎格魯—撒克遜王室財政機構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。威廉二世在位間,始設(shè)國庫長(treasurer)一職負(fù)責(zé)溫徹斯特事務(wù):錢物收支、賬目核算、文件歸檔、財務(wù)糾紛等。國庫長這一官職名稱在諾曼征服前是不存在的。[2](P23)威廉二世后期,國庫長一職才正式設(shè)立。

國庫起初它只起保管、收藏各郡首上繳的金銀寶物的作用,后來逐漸獨立。諾曼征服后,威廉對以前英王巡游時所設(shè)的溫徹斯特國庫進(jìn)行擴建,派出自己的親信前往管理,溫徹斯特國庫的地位日漸重要。威廉二世時期,國庫有了自己的官吏和固定的辦公地點溫徹斯特。在亨利一世時期,溫徹斯特國庫實際上已取代宮室而成為王國的財政中心。作為一個獨立國家財政機關(guān)的雛形,國庫在許多重大事物上仍聽命于宮室,而且宮室也往往繞過國庫直接提取錢物。

(三)財政署

財政署(exchequer)是英國最早的專業(yè)性財政機構(gòu)。英國學(xué)者陶特認(rèn)為:“國庫是財政署之母”。[3](P83)諾曼征服后,為適應(yīng)王權(quán)加緊控制財政的需要,國庫和財政署先后從王廷內(nèi)府中分離出來,成為較為獨立的中央財政機構(gòu)。

在威廉一世、威廉二世時,稅收大多是實物而非貨幣,對征稅者和被征者都太繁瑣。新稅的出現(xiàn),帶來了征收數(shù)目和征收人數(shù)的增加,由之帳目的記載更加復(fù)雜化,宮室人員已經(jīng)不能負(fù)擔(dān)如此繁重的任務(wù),財政署應(yīng)運而生。[4](P11)亨利一世時的財政署只呈現(xiàn)一個機構(gòu)的雛形,亨利二世繼位后,財政署才得以發(fā)展成型。到13世紀(jì)財政法庭從中獨立出來,財政署成為一個單純財政核算機構(gòu)。財政署分為上下兩部,上部是財政署的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察機構(gòu),其成員由王廷小會議成員組成,普爾認(rèn)為,他們基本上都來自于以前的宮室,只是已經(jīng)漸漸失去了國王的私家臣仆的原始意義。[2](P97)下部是具體的財政收支執(zhí)行機構(gòu),其主要成員是國庫長及宮室長的代表。此外還有若干執(zhí)事人員,從事一些具體工作,如熔銀、化驗、稱量、計算、記錄、保衛(wèi)等[5](P523-609)。

英國的財政署制度是當(dāng)時西歐比較完備的財政制度,對確保和擴大王廷財政收入作用很大。據(jù)統(tǒng)計,威廉一世后期的王室總收入約為2萬鎊,到亨利一世末年則增至3萬余鎊,至亨利二世時,又達(dá)到3萬5千鎊。[6](P56)至13世紀(jì)末愛德華一世時,因為戰(zhàn)爭需要,更多地依靠錦衣庫處理緊急財政問題,并且讓郡守等收款人直接地支付王室所需費用,不再經(jīng)過財政署。財政署也有相對獨立性,它的完善自然導(dǎo)致其獨立性的加強,形成其自身的運行機制,而這和國王的個人意志發(fā)生沖突,國王往往更愿意利用自己的近僚管理,形成個人政府。[7](P96)這也導(dǎo)致了中古英國財政署的地位的波動。

財政署是中古英國特定歷史條件下的產(chǎn)物。財政署并非是從國庫中自然長成的,而是由于王權(quán)不斷加緊控制國庫的財政。它的出現(xiàn)標(biāo)志著獨立的財政機關(guān)的逐漸建立。從英國財政機構(gòu)發(fā)展前景看,近代英國的國家公共財政管理部門是財政署,而以宮室為中心的財政管理機構(gòu)逐漸萎縮成國王的私人收支機構(gòu)?？梢哉f,中古英國的財政機構(gòu)的演變?nèi)晕赐黄品饩獬贾频姆懂?。直到中世紀(jì)晚期以前,尚未形成完備的全國財政機構(gòu)。從這個意義上說,它只是一個過渡性的國家機構(gòu),真正使財政署發(fā)揮效力的財政制度只有到近代才得以產(chǎn)生。[2](P90)

(四)錦衣庫

錦衣庫原來只是保管國王行李的地方。但在中世紀(jì)的英國,國王時常率領(lǐng)王廷“巡游”王國各地,隨行的各種公文檔案、現(xiàn)金收支也歸錦衣庫保管的了。錦衣庫的地位日漸重要,發(fā)展到能夠取代財政署而主管國家的財政收入。從約翰王后期開始,為有利、便捷地控制財政,國王讓宮室所轄的錦衣庫攬取宮室財權(quán)。據(jù)1213年的《收支卷檔》記載,王廷的生活費、軍費、官員薪金等都由錦衣庫來支付。[8](P266)宮室的財政檔案由錦衣庫的吏員編訂、保管,錢幣運輸也由錦衣庫直接掌管,宮室的財政實權(quán)漸轉(zhuǎn)歸錦衣庫。錦衣庫從13世紀(jì)開始負(fù)責(zé)國家財政的許多工作。他們主要靠國王的印璽工作,直到現(xiàn)在印璽的作用仍然很大。[2](P24)長期以來,大量的收支和審計工作使財政署的程序復(fù)雜,效率低下。同時,財政署也不能根據(jù)物價上漲的具體情況指導(dǎo)實際稅收工作;減少了國王收入,難以滿足國王在緊急時期的財政要求。亨利三世為改善窘迫的財政狀況,希望進(jìn)行行政機構(gòu)改革。但這種企圖引起貴族的反對,斗爭的結(jié)果導(dǎo)致1258-1265年的內(nèi)戰(zhàn),錦衣庫一度中衰。[7](P97)但在亨利三世當(dāng)政后期和愛德華一世時期,又將財政署大權(quán)收歸內(nèi)府的宮室,最終又轉(zhuǎn)入宮室中緊隨國王左右的錦衣庫,置于國王個人權(quán)威的直接控制之下。在愛德華一世統(tǒng)治時期,其中25年間,財政署支出大約為10000鎊,而錦衣庫支出的數(shù)額是1300000鎊[8](P26)。由此可以看出,這一時期錦衣庫的地位遠(yuǎn)在財政署之上。錦衣庫的開支主要是就地為亨利三世及愛德華一世的軍事行動提供所需軍費。逐漸地,錦衣庫發(fā)展為財政收支機關(guān),而財政署則變成一個結(jié)算部門。另外,錦衣庫還起著軍事指揮機關(guān)的作用。愛德華一世死后,反對戰(zhàn)爭、反對國王財政集權(quán)的呼聲不斷,錦衣庫因為掌管著軍事財政大權(quán)而成為抨擊的主要對象。反對者要求將“王室的所有資金都?xì)w財政署;小玉璽由專人保管等”。[8](P26)但是直到亨利五世時期,錦衣庫仍然是重要的財政部門。

英王通過錦衣庫將國家的財政收支大權(quán)完全控制在自己手中,使財政署的財政管理權(quán)削弱了,從而降低了議會在國家財政管理的地位。由于議會的反對,英王被迫逐步放棄對錦衣庫的依賴。

二、財政機構(gòu)的演變

中世紀(jì)英國財政制度的一個特征,就是機構(gòu)重疊,權(quán)限不明,一個機關(guān)往往兼管司法、行政、財政工作,如財政署曾兼具財政和司法職能,錦衣庫因其常在國王左右,13世紀(jì)時由財政機關(guān)上升為國王主要依靠的行政管理機關(guān)。這些財政機關(guān)的職權(quán)也常因形勢的變化而不斷變化。財政署興起后,它的地位雖然重要,但它不可能完全支配王國的整個財政事務(wù)。為了擺脫財政署對王室消費所形成的限制,歷代國王極力加強內(nèi)府對財政署的控制,特別是擴大內(nèi)府宮室的財權(quán)來取代財政署的職能。因此,在13世紀(jì)國王就從王廷中發(fā)展出其它財政管理機構(gòu),如宮室和錦衣庫。在國庫特別是財政署與王廷分離而成為國家財政機關(guān)后,原王廷內(nèi)府中宮室的大部分財政職能在相當(dāng)一段時期被取代,但宮室并未降至純儲藏庫的地位,仍擁有從財政署提取錢物供王廷所用的職權(quán)。由于王廷時常在外巡游,從財政署所屬國庫中提取錢物十分不便,因而將財政收支的工作重心又漸漸轉(zhuǎn)移到宮室當(dāng)中。宮室畢竟是離國王最近的機構(gòu)。到亨利二世初期,宮室已顯出政府財政部門的雛形。宮室日漸成為一種財政機構(gòu),遂越來越多取代了財政署的職能。亨利二世后,交入宮室的款項更多。從《國庫卷檔》中可見,各種罰金都逐漸交給宮室。1165年,除了伯爵休向?qū)m室交納1000鎊以外,一些“國王恕免”金、猶太人為獲準(zhǔn)經(jīng)商所交納的錢款、威爾士首領(lǐng)支付的搶動賠償費等都交給宮室。[3](P106)約翰王為克服當(dāng)時的財政危機,在財政收支上更是任意打破財政署的運作程序。由此,宮室在王國財政事務(wù)中的地位日顯突出,其財權(quán)進(jìn)一步擴展。由于約翰王此時利用宮室濫征,王室的財政收入激增。有人估計在他統(tǒng)治后期,其年收入已達(dá)60000鎊。[9](P66)由于更便于國王控制財政,內(nèi)府宮室經(jīng)過數(shù)十年演變,到此時已成為又一重要的國家財政機關(guān)。愛德華六世統(tǒng)治時,他利用宮室管理財政收支,擴大了國王收入。亨利七世即位之初,主要財政機構(gòu)是財政署,后來亨利七世恢復(fù)并改進(jìn)了愛德華六世的財政管理制度,除了關(guān)稅仍然由財政署掌管外,幾乎國王的其它所有收入都交到宮室。從1487年起,亨利七世使宮室成為主要的財政管理機構(gòu)。此后,財政署雖仍然存在,其官員也曾一度向?qū)I(yè)化方向發(fā)展,但因國王總是設(shè)法突破其定制而直接控制財政,財政署趨于衰落。宮室的地位也沒能長期維持。

由上可以看出,中世紀(jì)英國財政機構(gòu)經(jīng)歷了一個復(fù)雜的發(fā)展和演變過程。從王廷內(nèi)府的宮室中漸次分離出國庫、財政署、錦衣庫,又從財政署逐漸回歸到宮室、錦衣庫,最后又到財政署。大致說來,財政署主要負(fù)責(zé)公共財政收支,宮室負(fù)責(zé)王廷的收支,而錦衣庫負(fù)責(zé)戰(zhàn)爭收支。宮室和錦衣庫的收入主要依靠財政署的支付。由于王國政府機構(gòu)與其母體王廷的分離過程尚未完成,政府還具有一定的國王私有的性質(zhì)。政府官僚還帶有國王內(nèi)府私臣的痕跡,官吏往往數(shù)職合一而權(quán)力泛化。與其它行政事務(wù)一樣,各財政機構(gòu)的人員、權(quán)限職能經(jīng)常重疊。英國財政機構(gòu)的演變很好地說明了這一問題。

英國財政署本來是為適應(yīng)王權(quán)加緊控制財政需要而創(chuàng)設(shè)的,是王權(quán)不斷加緊控制國庫財政的產(chǎn)物。但是,隨著財政署運行機制的完善,其獨立性日益加強,財政署又成為限制國王財政的機構(gòu)。這樣,國王就把目光轉(zhuǎn)到了身邊的宮室、錦衣庫等行政機構(gòu)處理財政。宮室和錦衣庫雖然一度掌控大部分國家財政,但它們始終未能走出王室而真正替代財政署的國家財政機構(gòu)地位。財政署成為議會控制國王財政的一個強有力的政府機構(gòu)。

三、結(jié)論

從法理方面說,宮室、國庫、錦衣庫等屬于王室內(nèi)府私人權(quán)利機構(gòu),具有明顯的私權(quán)的特征;而財政署是管理王國公共財政的機構(gòu),則屬于公權(quán)的性質(zhì)。在整個中世紀(jì),英國這些財政機構(gòu)經(jīng)歷了多次反復(fù)的演變,從中也反映了國王與貴族、議會之間圍繞財政控制權(quán)所進(jìn)行的長期的憲政斗爭,而最終的結(jié)果是財政署樹立了掌管國家財政的最高權(quán)威。可以說,英國中世紀(jì)財政機構(gòu)演變的過程是一個爭奪財政控制權(quán)的過程,它同時也揭示了帶有較強私權(quán)性質(zhì)的王權(quán)向不斷擴大的公權(quán)性質(zhì)的王權(quán)的轉(zhuǎn)變過程。

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(責(zé)任編輯 王紅麗)

An Ana lysis of the Tran sform a tion of Financia l In stitution s in M ed ieva l England

Q IU Sheng-li
(Co llege of H isto ry of Culture,Henan University,Kaifeng 4775001,China)

The transform ation of an important angle of view to analyze the kingship ofM edieval England. The financial institutions inM edieval England experienced a course from the financial institutionsof royal fam ily to national financial institutions.This coursewasan em bodim entof the transform ation from p rivate rights to the pub lic rightsof themonarchy of England.

M edieval England;Financial Institutions;Private rights;Pub lic rights

D 756.12

A

1672-2590(2010)05-0089-04

2010-08-07

邱勝利(1969-),男,河南安陽人,河南大學(xué)歷史文化學(xué)院暨河南大學(xué)世界歷史研究所副教授,歷史學(xué)博士。