金融控股公司監(jiān)管主體問題研究

古正宇

天津工業(yè)大學人文與法學院，天津 300387

金融控股公司監(jiān)管主體問題研究

古正宇

天津工業(yè)大學人文與法學院，天津 300387

2004年6月28日公布的《三大監(jiān)管機構金融監(jiān)管分工合作備忘錄》中，首次提出了“金融控股公司”的概念，并對其監(jiān)管問題做出了原則性的規(guī)定。這標志著我國在探索金融控股公司制度方面已經邁出了第一步。鑒于金融控股公司監(jiān)管主體目前尚不統(tǒng)一，本文立足我國國情，提出了適合我國實際的金融控股公司監(jiān)管主體。

金融控股公司；監(jiān)管主體；分業(yè)監(jiān)管

一、金融控股公司的概念

根據(jù)我國2004年公布的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），依據(jù)其第8條第1款的規(guī)定，在堅持金融分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管的基礎上，對金融控股公司的集團母公司依據(jù)其主要業(yè)務性質，歸屬相應的監(jiān)管機構，對其內部相關機構、業(yè)務的監(jiān)管，按照業(yè)務性質實施分業(yè)監(jiān)管。但在該備忘錄中未對金融控股公司進行明確的概念界定。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會等組織倡導成立的 “聯(lián)合論壇”于1999年對“金融控股公司”做出了相對權威的定義。將其定義為：“在同一控制權下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)中至少兩個不同的金融行業(yè)大規(guī)模地提供服務的金融集團公司?！?/p>

學界對于金融控股公司所下的定義往往參照巴塞爾銀行監(jiān)管委員會對金融控股公司的定義，將金融控股公司視為金融集團的一種，例如孔令學認為，“金融控股公司是指以股權或委托管理權等其它權利為主要實現(xiàn)形式，在同一控制權下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)中至少兩個不同的金融行業(yè)大規(guī)模地提供服務的金融企業(yè)集團公司，即由金融控股公司母公司及其控股管理的所有子公司構成的金融企業(yè)集團公司。”

筆者認為，金融控股公司應該定義為：通過股權控制、委托管理等手段，在同一控制權下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)中至少兩個不同的金融行業(yè)大規(guī)模地提供服務的金融企業(yè)集團公司。

二、我國金融監(jiān)管主體變革軌跡

我國現(xiàn)階段所堅持的監(jiān)管方針是 “分業(yè)經營，分業(yè)監(jiān)管”，這決定了我國現(xiàn)階段金融監(jiān)管主體的結構狀態(tài)——“一行三會”模式，即中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會四大監(jiān)管主體。但是從我國金融監(jiān)管主體的發(fā)展脈絡上看，我國最初的監(jiān)管主體并不是“一行三會”的形式。具體可以劃分成三個階段。

1983年國務院頒布《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，規(guī)定中國人民銀行是專門從事金融監(jiān)管、制定和實施貨幣政策的政府機構。實際上形成了人民銀行既是金融業(yè)務的經營者，又是金融行業(yè)的監(jiān)管者的局面。而從法律上對人民銀行金融監(jiān)管主體予以確認是1995年 《人民銀行法》的頒布，根據(jù)當時的《中國人民銀行法》第二條的規(guī)定，人民銀行作為監(jiān)管主體第一次以法律的形式確立下來。直到1998年《證券法》出臺前，我國的金融監(jiān)管主體一直是中國人民銀行，監(jiān)管主體呈現(xiàn)出一元化的局面。

1998年《證券法》第7條規(guī)定“國務院證券監(jiān)督管理機構依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理?！睂W界一般認為在此規(guī)定下我國金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的苗頭開始顯露。證監(jiān)會和國務院證監(jiān)委在1998年合并為新的證監(jiān)會，隨后正式接手中國人民銀行對證券市場的監(jiān)管職權。直到2002年10月28日我國才通過立法修改將《保險法》第8條改為第9條，并將條文中的“國務院金融監(jiān)督管理部門”改為“保險業(yè)監(jiān)督管理機構”，從而使國家對保險業(yè)的監(jiān)管職權在立法上明確統(tǒng)一歸入保監(jiān)會。但此時的“一行兩會”的分業(yè)監(jiān)管模式仍然不是完全意義上的分業(yè)監(jiān)管模式。

從法律制定角度看，我國的金融監(jiān)管完全確立了“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管是在2003年。反映在法律上，首先，是2003年12月對1995年頒布的《中國人民銀行法》關于中國人民銀行“按照規(guī)定審批、監(jiān)督管理金融機構和按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場的職責”的規(guī)定進行了相應修改。其次，是在修改《中國人民銀行法》的同時頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，成立了銀監(jiān)會，此乃金融監(jiān)管機構方面最大的變化?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條明確規(guī)定，“國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構負責對全國銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動監(jiān)督管理的工作”?！渡虡I(yè)銀行法》第10條與此遙相呼應，明確認可，“商業(yè)銀行依法接受國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構的監(jiān)督管理，但法律規(guī)定其有關業(yè)務接受其他監(jiān)督管理部門或機構監(jiān)督管理的，依照其規(guī)定”。從此形成了至今保持的“一行三會”的監(jiān)管模式，四大監(jiān)管主體的地位均得到了法律的確認。

三、金融控股公司對現(xiàn)有監(jiān)管主體模式的沖擊

隨著金融全球化、自由化浪潮的進一步推進，國內金融業(yè)混業(yè)經營趨勢將進一步增強。國內金融機構之間的并購不僅僅是簡單的同業(yè)合并，而是銀行、保險、證券、信托等跨行業(yè)的聯(lián)合。由于傳統(tǒng)法律下的機構監(jiān)管模式對存在交叉現(xiàn)象的金融創(chuàng)新產品的劃分缺乏科學的標準，監(jiān)管機構行使監(jiān)管職權時將無所依憑，所以各監(jiān)管機構對不同金融機構共同參與的某項金融交易活動的監(jiān)管步調可能會不一致，造成過度監(jiān)管或監(jiān)管真空，影響監(jiān)管效果?；鞓I(yè)經營的發(fā)展趨勢給現(xiàn)行金融監(jiān)管模式的法律定位帶來了最迫切、最嚴峻的挑戰(zhàn)。

（一）金融控股公司所經營的金融創(chuàng)新要求對監(jiān)管主體的沖擊

在混業(yè)經營的金融控股公司成為國際金融業(yè)發(fā)展的主流之后，各國紛紛調整其監(jiān)管模式的法律定位，以建立鼓勵金融創(chuàng)新的監(jiān)管模式。美國、日本以及一些新興市場國家先后通過法律放松銀行監(jiān)管法制，同時在某些方面則加強監(jiān)管。反觀我國，目前分業(yè)經營為主的經營模式對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)之間業(yè)務融合的限制、融資及投資渠道的缺乏及傳統(tǒng)單調的業(yè)務品種，導致一些具有轉移風險及保值功能的金融產品無法在市場上立足，由此不但影響到金融主體的市場行為及策略，而且制約了金融業(yè)的業(yè)務產品創(chuàng)新和技術創(chuàng)新，抑制了金融業(yè)的發(fā)展。因此，我國金融控股公司的監(jiān)管主體需要進行適度的調整，以適應我國國內金融控股公司這一新興金融企業(yè)形態(tài)。

（二）對金融監(jiān)管主體協(xié)調機制缺陷的沖擊

盡管銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會已于2004年6月共同簽訂了《銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，就三方職責分工、信息收集與交流、工作機制等做出了詳細的規(guī)定，確立了對金融控股公司的主監(jiān)管制度，細化了“監(jiān)管聯(lián)席會議機制”的可操作性，并建立了“經常聯(lián)系會議機制”，加強了“監(jiān)管聯(lián)席會議機制”的協(xié)調功能。但是這種聯(lián)席會議制度的效率仍然是有限的。一是對一些可能出現(xiàn)的問題沒有做出詳細的規(guī)定，如討論議題不能達成一致時，《備忘錄》僅規(guī)定了“對監(jiān)管活動中出現(xiàn)的不同意見，三方應及時協(xié)調解決”，具體如何處理未見相應的法律法規(guī)規(guī)定；二是“監(jiān)管聯(lián)席會議機制”并不具備決策功能，又缺乏一個類似美國美聯(lián)儲的綜合協(xié)調機構，三方監(jiān)管主體達成協(xié)議后如何有效地保證實施，目前也沒有相應的制度保障；三是缺乏相應的程序規(guī)定和操作細則；四是“三會”之間的協(xié)調與中國人民銀行的關系也未理順以及欠缺對“三會”協(xié)調的監(jiān)督機制等等。

四、對金融控股公司監(jiān)管主體選擇的構想

（一）法律原則性指導思想

要完善金融控股公司監(jiān)管主體制度，確定合適的監(jiān)管主體，不應該單純從經濟學或者金融學的角度出發(fā)。應當深入發(fā)掘完善金融控股公司監(jiān)管主體中所體現(xiàn)的法律價值。金融法中，最重要的兩個價值理念就是“安全”和“效率”，這是完善金融控股公司監(jiān)管主體制度所必須尊崇的價值理念。

1.安全理念。維護金融安全是監(jiān)管機構的基本職責。防范金融危機的監(jiān)管可以稱之為系統(tǒng)性監(jiān)管。這個任務主要由中央銀行承擔，各監(jiān)管機構協(xié)助。我國現(xiàn)行的金融法律已經做出了相關規(guī)定?！吨袊嗣胥y行法》第34條規(guī)定：“當銀行業(yè)金融機構出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風險時，為了維護金融穩(wěn)定，中國人民銀行經國務院批準，有權對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督。”這一規(guī)定即出于防范系統(tǒng)性金融風險的需要。

2.效率理念。效率的基本意思是以最少的投入盡可能的獲得最大的產出，這是從經濟意義上來說的。但是效率不僅是經濟學家也是法學家關注的目標，現(xiàn)在法學界也比較普遍的從法律的角度研究效率，稱之為法律效率。法律效率即法律效益與法律成本之比。

就金融監(jiān)管領域來說，金融監(jiān)管主體的法律定位考慮將金融交易費用降到最低和盡力改善金融監(jiān)管的運行效率就是應有之意。作為金融控股公司，其混業(yè)經營最大的目的在于追求更高的經營效率，以追求更大的利潤。因此，對于金融控股公司的監(jiān)管主體選擇應當把握其對金融控股公司的監(jiān)管效率。

（二）其他國家和地區(qū)對金融控股公司監(jiān)管主體的具體選擇

1.美國——牽頭監(jiān)管模式。美國國會1999年11月通過了《金融服務現(xiàn)代化法》，從法律層面上確立了以金融控股公司的形式進行銀行、證券、保險等金融業(yè)務的混業(yè)經營。按照該法案的規(guī)定，美聯(lián)儲是金融控股公司的基本監(jiān)管者（通常被稱為傘型監(jiān)管者），負責從整體層面上對金融控股公司的監(jiān)管，而金融控股公司下屬的銀行子公司則仍然由美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、州銀行監(jiān)管者和聯(lián)邦存款保險公司共同監(jiān)管；證券子公司則接受證券交易委員會的監(jiān)管；保險子公司則接受州保險監(jiān)理署的監(jiān)管。

2.英國——一體化監(jiān)管模式。一體化監(jiān)管模式是指對金融控股公司及其子公司的監(jiān)管由一個綜合的金融監(jiān)管部門負責。1998年6月，英國通過了新修訂的《英格蘭銀行法》，從法律程序上將英格蘭銀行監(jiān)管銀行的職能正式移交給金融服務管理局。1998年7月，英國政府頒布了《金融服務和市場法案》，具體確定了金融服務管理局的職責權限。根據(jù)該法案的規(guī)定，金融服務管理局負責英國各種銀行、投資基金管理機構、清算機構、保險公司、住房信貸合作社和證券期貨交易機構等的審批注冊、監(jiān)管和處罰等。至此，英國傳統(tǒng)上以自律性管理為主的金融監(jiān)管體制逐步消失，取而代之的是單一的金融管理機構—金融服務管理局。

（三）我國金融控股公司監(jiān)管主體的具體選擇

根據(jù)我國金融業(yè)發(fā)展的實際情況，可以借鑒美國對金融控股公司監(jiān)管的經驗，對金融控股公司實行綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結合的牽頭監(jiān)管模式。牽頭監(jiān)管模式，具體是指在多個監(jiān)管機構中，由一家監(jiān)管機構負責對金融控股公司進行整體監(jiān)管，其他監(jiān)管機構分頭監(jiān)管。具體可以由人民銀行作為對金融控股公司進行綜合監(jiān)管的機關。

我國采取牽頭監(jiān)管的理由主要基于以下幾點。

1.在我國目前金融控股公司已經存在的情況下，純粹的分業(yè)監(jiān)管體制難以對金融控股公司整體經營狀況進行評價和對其進行有效的監(jiān)管，因而有必要指定或設立一家監(jiān)管機構作為基本監(jiān)管者，全面負責對金融控股公司的監(jiān)管，也即對金融控股公司進行綜合監(jiān)管。

2.我國雖然出現(xiàn)了混業(yè)經營的趨勢，但金融控股公司在我國還沒有得到大規(guī)模的發(fā)展，而且我國金融監(jiān)管機構目前的監(jiān)管水平還跟不上一體化監(jiān)管的需要，因而我國目前還不具備采用一體化監(jiān)管模式的條件。

3.采用這種牽頭監(jiān)管模式，一方面能彌補我國現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制的不足；另一方面又不會帶來很大的改革震動，改革成本不會太大。

這種綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結合的牽頭監(jiān)管模式在我國的具體安排如下：目前可以由人民銀行作為對金融控股公司進行綜合監(jiān)管的機關。在人民銀行中設立專門的金融控股公司監(jiān)管機構，具體負責對金融控股公司從整體上進行監(jiān)管。而銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會仍然根據(jù)分業(yè)監(jiān)管的原則對其各子公司實施專業(yè)監(jiān)管。在人民銀行對金融控股公司進行監(jiān)管的過程中，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會應積極配合，協(xié)助人民銀行履行好對金融控股公司的監(jiān)管職責。

將人民銀行作為金融控股公司的監(jiān)管主體有以下幾個理由。

1.從金融安全方面看：從人民銀行的職責上看，它負有維護整個金融體系安全和穩(wěn)定的義務。由于金融控股公司在整個金融體系中具有非常重要的地位，一旦發(fā)生風險，將直接威協(xié)整個金融體系，所以由人民銀行對金融控股進行綜合監(jiān)管比較適宜。

2.從效率方面看：由人民銀行作為綜合監(jiān)管機構，有助于提高對金融控股公司的監(jiān)管效率，解決監(jiān)管信息共享問題，能夠及時、有效地掌握金融控股公司的經營狀況和風險狀況，避免對金融控股公司監(jiān)管的疏漏和重復。同時可以將已經建立起來的監(jiān)管聯(lián)席會議制度化，進一步完善相互溝通的機制、方式、內容和規(guī)則，協(xié)調各個監(jiān)管機構的監(jiān)管措施。

3.從我國政治體制看：由于人民銀行不是具體監(jiān)管部門，不存在利益驅動或監(jiān)管套利，由其監(jiān)管金融控股公司，可以避免監(jiān)管部門的權限和責任過于集中以及不同監(jiān)管部門的利益沖突，而且人民銀行可以利用其特殊地位，發(fā)揮必要的溝通和協(xié)調作用，更好的解決監(jiān)管合作問題。

通過以上分析，可以得出這樣的結論：在我國目前的政治經濟體制和金融體制下，人民銀行作為金融控股公司監(jiān)管的主體，是相對適宜的。但是這并不等于說明人民銀行作為金融控股公司監(jiān)管的主體就可以解決一切問題。由于三大監(jiān)督會與人民銀行的關系還沒有完全理順，如何協(xié)調四大主體之間的關系，仍然是急需解決的問題。單純的聯(lián)席會議和資源共享等方式不一定完全適合我國國情。在面臨監(jiān)管部門之間部門利益之間沖突的問題上仍然需要繼續(xù)探索。

注釋：

理論認為，貨幣政策與金融監(jiān)管的職能是有內在沖突的，如果一國的央行同時擁有這兩種職能的話，可能會導致道德風險等問題，反而不利于金融業(yè)的穩(wěn)定。因此必須將金融監(jiān)管職能從央行的職能中剝離出去，央行只需負責維護貨幣政策的穩(wěn)定（當然，對這個問題，理論上的分歧是客觀存在的，但是不管是否分立，貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié)調是不可或缺的）。有分析表明，中央銀行實施金融監(jiān)管比中央銀行不實施金融監(jiān)管更容易導致通貨膨脹。2003年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立，監(jiān)管銀行的主要權力從中國人民銀行轉移到銀監(jiān)會，昭示著我國也接受了這種理論。

[1]孔令學.中國金融控股公司制度研究[D].中共中央黨校2004年博士論文，2004：8.

[2]劉剛.混業(yè)經營條件下我國金融監(jiān)管模式的法律定位研究[D].湖南大學法學院，2006.

[3]楊勇.金融集團法律問題研究[M].北京：北京大學出版社，2004：2.

[4]郭道暉.法理學精義[M].長沙：湖南人民出版社，2005：212.

責任編輯：劉 微 陳 巖

Study on the Administration Bodies of Financial Holding Companies in China

GU Zheng-yu

（School of Humanities and Laws TJPU,Tianjin 300387）

The concept of “financial holding company” was first introduced to China through The Memorandum of the Division＆Cooperation of the Financial Supervision Work among the Three Major Financial Administration Bodies issued on June 28， 2004， and the memo also set up the regulatory principles applicable to the supervision of the financial holding companies， which can be seen as China’s first step towards the systematic administration and supervision on the financial holding companies.However， in terms that no single administration body has the absolute authority in this field，this paper tries to set up a framework of the supervision system in accordance with the actual situation in China.

financial holding companies； administration bodies； separating supervision among industries

F830.2

A

1008-9055（2010）03-0038-03

2010－03－04

古正宇（1985—），男，漢族，天津市人，天津工業(yè)大學文人與法學院08級經濟法學研究生。研究方向：金融。