解讀我國公證機(jī)構(gòu)角色定位之惑＊

方 臻

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院,湖南長沙 410004)

解讀我國公證機(jī)構(gòu)角色定位之惑＊

方 臻

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院,湖南長沙 410004)

我國的公證制度早在 20世紀(jì) 50年代初就已經(jīng)建立起來了,其中也經(jīng)歷了一段曲折發(fā)展歷程。然而在公證事業(yè)蓬勃發(fā)展的今天,我國公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)在立法中仍沒有一個(gè)明確的定性,而學(xué)者們對公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的論述也莫衷一是,如此情形不利于公證行業(yè)的良性發(fā)展,所謂名不正則言不順,我國立法應(yīng)該對公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行準(zhǔn)確而明晰的界定,在現(xiàn)有的幾種形態(tài)中進(jìn)行更為明智的選擇。

公證機(jī)構(gòu);行政機(jī)關(guān);事業(yè)單位;中介組織;法定公證制度

我國的《公證法》對公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)并未作出明確規(guī)定,對此,相關(guān)法律文件的解釋是,“公證是否屬于國家職能,公證處是否為國家機(jī)關(guān),今后仍可以進(jìn)一步研究,法律中對此可不作規(guī)定,法律只要確定公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使公證職能,獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任,就能夠滿足公證機(jī)構(gòu)開展公證工作的需要。”這種解釋有一定的道理,可能也是符合目前公證事業(yè)發(fā)展需要的。但是,在另一方面,明確公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)還是必要的,公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不明確,公證法就沒有基礎(chǔ)。

一、我國現(xiàn)行立法中對公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位

我國公證法對公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的規(guī)定主要體現(xiàn)在《公證法》第六條:“公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立,不以營利為目的,依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)?！彼砻鞴C機(jī)構(gòu)是我國法定的證明機(jī)構(gòu),具有法定性、唯一性、非營利性、獨(dú)立性等特征。從公證的功能層面來說,這是一個(gè)精準(zhǔn)的定義。然而一旦從機(jī)構(gòu)的組織形式角度,卻無法解讀出確定的內(nèi)容,而這也正是公證這一行業(yè)存在的基礎(chǔ)所在?，F(xiàn)行立法的這一界定與中華人民共和國司法部提請國務(wù)院審議的《中華人民共和國公證法》(送審稿)就相同問題的表述存在一個(gè)明顯的不同,即“(送審稿)”所確立的公證機(jī)構(gòu)是“事業(yè)法人組織”,而此定義卻是從組織形式層面加以確定的。

究其原因,就不得不審視公證機(jī)構(gòu)的存在現(xiàn)狀了,目前,在我國有三種不同性質(zhì)的公證機(jī)關(guān),即行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及合作制公證處,與之相適應(yīng)的是公證員的法律地位也不一樣,可以說不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)與不同編制人員并存的現(xiàn)象是我國公證機(jī)制一大特色,這與我國現(xiàn)階段社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的過渡性有關(guān)。然而,不同組織形式的機(jī)構(gòu)本身往往意味著其發(fā)揮功能作用的途徑或方式有很大不同,其承擔(dān)責(zé)任的方式也不會(huì)相同,如若無法采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)解決現(xiàn)實(shí)中存在的公證機(jī)構(gòu)組織形式混亂的問題,我國公證事業(yè)的發(fā)展勢必會(huì)遭遇巨大的生存危機(jī)。

二、解讀我國公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)之惑

在前文中已經(jīng)提及,目前,我國存在著三種不同性質(zhì)的公證機(jī)構(gòu),孰優(yōu)孰劣,理論界仍然存在著較大的分歧:

(一)公證機(jī)構(gòu)是國家行政機(jī)關(guān)

這種定性是承襲蘇聯(lián)和二戰(zhàn)后成立的社會(huì)主義東歐國家。公證作為一種法律制度,曾被認(rèn)為是為資本主義統(tǒng)治服務(wù)的,被社會(huì)主義的蘇聯(lián)所排斥,但由于其預(yù)防糾紛的獨(dú)特功能,二戰(zhàn)后取得勝利的東歐諸國及蘇聯(lián),為預(yù)防糾紛、緩解社會(huì)矛盾,并保持與歐美資本主義國家的各種聯(lián)系,保留了公證法律制度,并將其按照社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改造成為“國家公證處”,由國家按計(jì)劃設(shè)立,執(zhí)行“國家公證”職能,實(shí)施“國家證明力”,公證員為“國家公務(wù)員”,執(zhí)業(yè)范圍及公證事項(xiàng)由國家規(guī)定,實(shí)行統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),以與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),逐漸形成了國家行政體制的公證制度。新中國成立后,由蘇聯(lián)引進(jìn)了國家行政體制的公證制度,一直延續(xù)到上世紀(jì)八十年代初。

以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公證制度曾對公證制度的恢復(fù)和發(fā)展發(fā)揮過極為重要的作用,然而我國的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,而市場經(jīng)濟(jì)是一種法治經(jīng)濟(jì),市場機(jī)制取代了政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)地位,政府對市場,對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活必要的管理干預(yù)行為也被納入到了法制的軌道,必須依法管理,間接干預(yù),這就得借助于市場中介服務(wù)組織“服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督”職能的充分發(fā)揮。因而,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,公證機(jī)構(gòu)應(yīng)從行政機(jī)關(guān)剝離出來,加入市場中介服務(wù)的行列,充當(dāng)市場機(jī)制正常運(yùn)作的潤滑劑和法律法規(guī)得以全面遵守執(zhí)行的監(jiān)督器。保留公證機(jī)構(gòu)行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)顯然已不符合我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況,僵化的行政體制及其管理模式只能阻礙公證事業(yè)的發(fā)展、束縛和捆綁公證手腳:從公證的外部機(jī)制看,由于公證機(jī)構(gòu)長期處于行政權(quán)管理范圍內(nèi),成為政府權(quán)力的附庸,喪失了其應(yīng)有的市場主體資格,割裂了公證制度與市場經(jīng)濟(jì)的必然聯(lián)系,難以發(fā)揮出二者間的互動(dòng)效應(yīng);從其內(nèi)部機(jī)制上看,由于受行政模式的影響和制約,僵化的人才管理制度使人才機(jī)制難以建立和發(fā)揮,公證內(nèi)部行政領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)管理混淆,權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不清,致使公證工作缺乏應(yīng)有的激勵(lì)競爭機(jī)制。再在這條老路上走下去,只會(huì)令公證事業(yè)衰亡。

(二)公證機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位

事業(yè)制度是中國管理社會(huì)的一種方式,在社會(huì)定位中處于國家和企業(yè)之間,是一種既非行政機(jī)關(guān),也非企業(yè)組織的一種社會(huì)組織,其創(chuàng)造的成果主要體現(xiàn)為精神財(cái)富而非物質(zhì)財(cái)富,所以往往不計(jì)盈虧,是一種社會(huì)公益性和非營利性的社會(huì)組織體系,此種定位一方面可以解決公證機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)所存在的不利于調(diào)動(dòng)公證員積極性,公證處缺乏活力等問題,另一方面也可以防止公證機(jī)構(gòu)定位于中介組織后將造成的因最大限度的追求經(jīng)濟(jì)效益而使國家證明權(quán)缺失現(xiàn)象的出現(xiàn)。實(shí)踐也證明,將公證機(jī)構(gòu)改為事業(yè)單位的確起到了積極的刺激作用,但這種效應(yīng)也只可能是短期的。

不可否認(rèn)的是“事業(yè)”一詞是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中對應(yīng)“企業(yè)”而產(chǎn)生的,兩者的區(qū)別在于,前者是非營利性的,后者是營利的。市場經(jīng)濟(jì)下經(jīng)濟(jì)組織的稱謂紛繁蕪雜:公司、合伙、私營、合資、合作、社團(tuán)等,遠(yuǎn)非“企業(yè)”和“事業(yè)”所能套用。而今天的事業(yè)單位超出了原有的非營利的范疇,如:醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等,很多過去為福利性的事業(yè)單位,現(xiàn)在都改制成為營利機(jī)構(gòu)了,此時(shí),“事業(yè)”就難以揭示現(xiàn)在一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的特點(diǎn),容易使人對公證機(jī)構(gòu)的“非營利性”產(chǎn)生疑問。另一方面,賦予公證機(jī)構(gòu)事業(yè)單位的性質(zhì)仍然存在問題:⑴在事業(yè)單位體制下,公證機(jī)構(gòu)仍不能自主決定其人、財(cái)、物的管理,受制于國家,更談不上能建立起適合自身發(fā)展的各項(xiàng)機(jī)制;⑵事業(yè)單位的管理仍有行政手段的介入,勢必會(huì)阻礙公證走向市場的步伐,不利于市場經(jīng)濟(jì)條件下,公證事業(yè)的健康發(fā)展。這主要表現(xiàn)為:它并沒有賦予公證人以應(yīng)有的主體地位,相反,依然沿用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部僵化的管理機(jī)制對公證人業(yè)已市場化了的執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行管理;將公證內(nèi)部的行政領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)管理相混淆。公證機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位只能是處于新舊經(jīng)濟(jì)體制交替階段的一種過渡形式,公證處也非改制后的最終稱謂,改制的最終目標(biāo)是變公證處為公證人事務(wù)所,只有這種自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的中介法律服務(wù)組織才符合市場機(jī)制的運(yùn)作規(guī)律。

(三)公證機(jī)構(gòu)是社會(huì)中介組織

黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于通過建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,將公證機(jī)構(gòu)界定為市場中介組織,黨的十五屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》,又再次明確把公證機(jī)構(gòu)列入社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu),并提出“社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)要與政府部門脫鉤”。據(jù)此,公證處成為具有履行國家公共職權(quán)和向社會(huì)提供法律服務(wù)雙重職能的國家專門的證明機(jī)構(gòu),為我國公證機(jī)構(gòu)向中介機(jī)構(gòu)改制提供了政策依據(jù)。在當(dāng)時(shí),很多學(xué)者稱之為“對公證理論創(chuàng)造性的發(fā)展”。這時(shí)的公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立于其它司法機(jī)關(guān),又獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),保障了公證作為一種輔助司法制度的高度獨(dú)立性。由此,大量的合作制公證處開始涌現(xiàn),然而與行政體制和事業(yè)體制的公證處相比,數(shù)量還是很懸殊。

我認(rèn)為,將公證機(jī)構(gòu)界定為中介組織更符合其發(fā)展的規(guī)律。正如有的學(xué)者所主張的那樣,證明是公證制度非常重要的一個(gè)屬性,僅就“證明”這一屬性而言,無論是“公”證還是“私”證,無論是國內(nèi)還是國外,始終都沒有脫離“中介服務(wù)”這一本質(zhì)特征。“中介”一詞應(yīng)取“居中間地位”的涵義。從公證的職能作用和所處的社會(huì)位置看,“公證”應(yīng)解釋為“居中作證”之義,而不是“國家作證”的同義語,因?yàn)樗稀氨碚魇挛镏g間接聯(lián)系的范疇,指處于不同事物或同一事物內(nèi)部不同要素之間起居間聯(lián)系作用的環(huán)節(jié)”(1989年版《詞?！?的哲學(xué)理念。由于長期受到行政權(quán)力的干預(yù),公證機(jī)構(gòu)作為中介結(jié)構(gòu)的市場主體的資格喪失,割裂了公證制度與市場經(jīng)濟(jì)的必然聯(lián)系,使二者之間的互動(dòng)效應(yīng)也無從發(fā)揮。只有作為非商業(yè)營利的中介組織,公證機(jī)構(gòu)才能與市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制相吻合、相適應(yīng),才能作為市場競爭的主體,同時(shí)也成為政府對市場、對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)施間接管理和干預(yù)的法治工具。

也許有人會(huì)擔(dān)心,中介組織的本質(zhì)屬性是企業(yè),而企業(yè)的最終目標(biāo)是最大限度的追求經(jīng)濟(jì)效益,這一定位勢必將公證處推向市場化的邊緣,而這也將削弱公證權(quán)的公權(quán)力色彩,于國家設(shè)立公證制度的目的格格不入。這種觀點(diǎn)有失偏頗,將公證機(jī)構(gòu)界定為中介組織實(shí)際上是公證管理體制的重大變化,而并不意味著公證權(quán)性質(zhì)的變化,是摒棄行政權(quán)力對公證領(lǐng)域的過多干預(yù),讓公證行業(yè)更多的體現(xiàn)出非行政化和自治性的特點(diǎn)。脫去行政事業(yè)體制的外衣,設(shè)立市場中介組織形式的合作或合伙制公證事務(wù)所具有十分重大的意義。首先,便于理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)與公證機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,更加合理的對公證機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和管理。其次,有利于公證行業(yè)自律而良性的發(fā)展。公證機(jī)構(gòu)可以自主按照市場規(guī)則,實(shí)現(xiàn)人才的優(yōu)勝劣汰,分配多勞多得,使公證員在名譽(yù)和經(jīng)濟(jì)上都能獲得較高的社會(huì)地位。第三,有利于公證員獨(dú)立責(zé)任制的實(shí)施。公證員獨(dú)立辦證,獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任,對于錯(cuò)假證的出現(xiàn)有較強(qiáng)的制約作用。第四,有利于與國際公證法律制度接軌。公證員能嚴(yán)格站在第三人立場,從法律的角度獨(dú)立行使國家授予的公證權(quán),發(fā)揮中介作用,消除現(xiàn)行管理體制中的行政色彩,適應(yīng)了國際公證法律制度發(fā)展的大趨勢,更有利于加強(qiáng)我國公證界與國際公證團(tuán)體和公證人之間的交流與合作,提高我國公證機(jī)構(gòu)在國際上的聲譽(yù)和威望,為我國公證工作進(jìn)一步拓寬國際合作空間創(chuàng)造有利的條件。況且,中介組織也各不相同,有公益性、非營利性的中介組織,也有以營利為目的的經(jīng)濟(jì)組織,公證處就是這樣一種公益性、非營利性的社會(huì)中介組織。

三、關(guān)于法定公證制度

有的學(xué)者認(rèn)為,公證機(jī)構(gòu)作為中介機(jī)構(gòu)會(huì)適應(yīng)不了激烈的市場競爭,無法生存。這種擔(dān)心不無道理。因?yàn)橐环矫婀C機(jī)構(gòu)固然具有中介組織的性質(zhì),而另外一方面公證機(jī)構(gòu)是以實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)職能為目的、以國家信譽(yù)作為后盾的,它既非營利機(jī)構(gòu),也不是自愿設(shè)立的,而是具有公權(quán)性質(zhì)和效力的機(jī)構(gòu),其他中介組織或者是營利機(jī)構(gòu),或者是不具有公共權(quán)力的社會(huì)團(tuán)體,法律對它們的成立、運(yùn)行程序、行為效力等并沒有強(qiáng)制性規(guī)定。正因如此,公證機(jī)構(gòu)雖然接受了申請人支付的公證費(fèi)用,但公證員必須站在公正的立場上,從中立的第三方角度,依據(jù)事實(shí)和法律,提供以證明為核心的相關(guān)法律服務(wù),而其他中介組織幾乎都是站在委托人的立場上,維護(hù)本方當(dāng)事人的合法權(quán)益。公證機(jī)構(gòu)的社會(huì)服務(wù)職能更接近于法定義務(wù),既不能放棄也不能濫用。由此可見,與其他中介組織相比,如果沒有相應(yīng)制度的保障,公證機(jī)構(gòu)肯定無法生存。要想解決生存問題就有賴于法定公證制度的建立。法定公證又稱強(qiáng)制公證或必須公證,它是就公證事項(xiàng)的重要性而言的,在社會(huì)生活中,某些重大的法律行為、法律事件和文書,法律明文規(guī)定為必須公證事項(xiàng)的,均必須進(jìn)行公證,否則,將不發(fā)生法律效力。至于當(dāng)事人是否去公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行公證,則完全是自愿的,國家并不強(qiáng)迫。如果辦理公證則產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果,法律關(guān)系所確立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系生效;如果不辦理公證則要承擔(dān)法律關(guān)系不生效的法律后果。這就是說,即使是法定公證也必須是由當(dāng)事人自愿申請去公證的?？梢哉f,法定公證是公證制度穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ),沒有法定公證事項(xiàng),公證機(jī)構(gòu)就很難正常工作,也很難獲得發(fā)展。沒有足夠量的法定必須公證事項(xiàng),公證處收入難以穩(wěn)定,容易引發(fā)市場不規(guī)范和違法公證問題,而且公證行業(yè)難以成為誠信行業(yè),其法律設(shè)定的社會(huì)角色難以承擔(dān)。沒有法定必須公證做基礎(chǔ),就使公證行業(yè)的公益性、非營利性制度設(shè)計(jì)缺乏基本的經(jīng)濟(jì)保障,使公證預(yù)防糾紛、穩(wěn)定社會(huì)秩序的目的難以達(dá)到.

為了保障公證制度的發(fā)展,在《公證法》立法之前,有些地方政府已經(jīng)在地方性立法中明確規(guī)定了必須公證的事項(xiàng),為公證機(jī)構(gòu)的生存提供了空間.比如,四川省早于 1994年 12月3日經(jīng)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過的《四川省公證條例》第九條規(guī)定,下列法律行為和文書,應(yīng)當(dāng)辦理公證:(1)國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押合同;(2)城鎮(zhèn)房屋、涉外房屋的買賣、抵押、贈(zèng)與、繼承、分割合同 (協(xié)議);(3)國有企業(yè)的兼并、聯(lián)營、租賃和產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同;(4)股份有限公司章程;(5)大中型建筑工程項(xiàng)目的承包合同;(6)法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)公證的其他事項(xiàng)。隨后,上海、江蘇、浙江、寧夏、甘肅、廣東、貴州、山西、河南、吉林、重慶、湖北、新疆、黑龍江、云南、內(nèi)蒙古、安徽等省、區(qū)、市的地方法規(guī)都規(guī)定了必須公證事項(xiàng)或應(yīng)當(dāng)公證事項(xiàng),這就為我國法定公證提供了有力的地方法規(guī)依據(jù),綜合全國的地方法規(guī),法定公證是地方法規(guī)的主旨,經(jīng)過多年的運(yùn)行,趨于成熟。

而現(xiàn)行《公證法》中明確排除了通過地方性立法設(shè)計(jì)公證事項(xiàng)的可能性,第 11條明確規(guī)定,“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公證的事項(xiàng),有關(guān)自然人、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)向公證機(jī)構(gòu)申請辦理公證?！边@也就意味著,全國 22個(gè)省 (自治區(qū)、直轄市)所頒布的涉及公證事項(xiàng)的地方性法規(guī)、規(guī)章在 2006年 3月 1日之后就失去了效力,公證機(jī)構(gòu)發(fā)展遇到巨大的瓶頸。應(yīng)該在立法中確立法定公證制度,當(dāng)然,具體如何設(shè)計(jì)法定公證的事項(xiàng)要根據(jù)我國國情來考慮,逐步擴(kuò)大。

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2010-09-11

方臻 (1979-),女,湖北荊門人,講師。