檢察機關偵防一體化工作機制建設

文◎王 煜 趙 剛

檢察機關偵防一體化工作機制建設

文◎王 煜*趙 剛*

偵防一體化是檢察機關職務犯罪預防部門與反貪、反瀆部門相互配合，結合執(zhí)法辦案開展預防職務犯罪的工作機制。作為有別于紀檢監(jiān)察機關、國家預防腐敗局和社會各行業(yè)系統(tǒng)治安預防的專門預防，偵防一體化體現(xiàn)了檢察特色，是檢察機關立足檢察職能整合檢察資源的預防機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮了檢察機關的職能優(yōu)勢，鞏固了辦案成果，深化了懲防效果。檢察機關應積極探索總結偵防一體化工作機制的有效做法，構建強有力的預防體系，從而在懲治和預防工作的科學統(tǒng)籌、協(xié)調發(fā)展、整體推進上取得新的突破。筆者現(xiàn)就此課題略陳管見，權作引玉之磚。

一、建立偵防一體化工作機制的解決方案

（一）將偵防一體化納入檢察一體化，實現(xiàn)體制內系統(tǒng)解決

檢察機關預防職務犯罪工作應以專業(yè)化、規(guī)范化為基點，穩(wěn)步推進社會化和法治化進程，而以偵防一體化為前提的個案預防正是檢察預防專業(yè)化的特色和優(yōu)勢所在。因此，檢察機關特別是基層院突出檢察預防特色就必須要夯實個案預防，個案預防的效果則取決于偵防一體化機制的建立。偵防一體化作為檢察一體化的重要環(huán)節(jié)，要求檢察機關按照上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內部整合、整體統(tǒng)籌的原則，緊緊依托查辦職務犯罪，以查處職務犯罪為切入點，深入發(fā)案單位，提出檢察建議，幫助整章建制，深化預防效果。

（二）建立偵防一體化規(guī)范化管理機制

實現(xiàn)制度化管理是專業(yè)化管理的基本要求，制度建設應該帶有穩(wěn)定性、可操作性和超前性。目前，高檢院在部分檢察機關試點規(guī)范化管理機制，試點院應以此為契機，建立偵防一體化規(guī)范化管理機制，通過制度來規(guī)范偵查機關和預防部門的職責權限。試點院要在全院的管理手冊和程序文件中對預防職責進行分解，在部門操作文件和操作標準中通過文件的規(guī)定使偵查部門與預防部門的具體職能實現(xiàn)有機融合，信息和人力資源實現(xiàn)有效整合。沒有開展試點工作的檢察院也要正確處理好打擊和預防的關系，注重研究、摸索打防結合、打防一體化，辦案預防一崗雙責的做法和體驗，最終形成制度來分解預防職責，優(yōu)化工作流程，解決預防工作面臨的打擊與預防的結合點問題。

（三）建立偵查和預防一體化領導機制

高檢院《人民檢察院預防職務犯罪工作規(guī)則 （試行）》第3條規(guī)定：人民檢察院應當設立預防職務犯罪工作機構?？h級人民檢察院未設立預防職務犯罪工作機構的，應當指定具體部門或者專人負責，并報上一級人民檢察院備案。實踐中省級院出于檢察一體化領導體制的考慮，多要求基層院成立預防科，專門負責職務犯罪預防工作。預防科或設置于反貪局，或單獨設立，同時承擔綜合治理，預防未成年人犯罪等工作。預防科單設面臨的突出問題就是如何做好與偵查部門查辦職務犯罪案件的銜接，及時了解案件情況信息，有效推進個案預防的開展。為便于協(xié)調工作，在檢察長分工上，應將職務犯罪預防工作與自偵工作交由一個副檢察長分管，加大部門間工作協(xié)調力度，同安排，同部署。分管副檢察長應定期主持召開反貪局、反瀆局和預防科共同參加的聯(lián)席會，統(tǒng)一思想，明確偵防一體的工作思路，要求反貪局、反瀆局和預防科加強橫向協(xié)作，確保查辦職務犯罪案件工作和職務犯罪預防工作共同發(fā)展。同時建立完善相關工作制度，明確預防部門和自偵部門各自責任，做到各負其責，相互配合，形成合力。辦案干警與預防干警之間、內勤之間、科局長之間做到分工明確，責任到人，相互支持。

（四）建立健全預防工作任務責任分解機制和考評獎懲機制

檢察機關應樹立大預防觀念，建立健全偵查、預防等內設機構齊抓共管的預防職務犯罪工作責任制。預防工作任務要與年目標管理責任狀掛鉤，對各內設機構的預防職務犯罪工作任務量化，對工作效果進行評估，年終進行考核獎懲。建立責任共擔、工作共抓、成績共享的績效考評機制是關鍵，省級院要在“六個基礎案卡”的基礎上加大對預防部門參與個案預防工作的考核力度，同時在反貪局、反瀆局內部應將偵查部門辦理個案預防的工作納入考評項目，特別將制發(fā)書面檢察建議情況作為個案預防考評的重點。

（五）賦予預防部門預防調查權，完善線索移送機制

預防調查作為預防部門的專門工作方法，主要是指預防部門根據(jù)一定的事實和信息，對可能導致職務犯罪發(fā)生的因素，設定對象和內容，采取問卷、座談、訪問、實地考察等方法，進行調查分析，提出預防措施的建議和意見；結合查辦的職務犯罪案件，進行個案剖析和內容分析，針對產生犯罪的原因提出相應的治理措施和建議；高檢院《人民檢察院預防職務犯罪工作規(guī)則(試行)》第7條到第10條規(guī)定了預防調查權，其中第9條規(guī)定：人民檢察院預防職務犯罪部門在預防調查中，應當注意發(fā)現(xiàn)并依照規(guī)定作好職務犯罪線索移送等工作。預防部門應認真執(zhí)行此規(guī)定，充分發(fā)揮與社會接觸廣泛、對外聯(lián)系密切的特點和優(yōu)勢，通過開展預防職務犯罪工作，發(fā)現(xiàn)和收集案件線索及相關信息，及時移送舉報中心管理，并反饋反貪、反瀆部門。注意：一方面嚴格保密規(guī)定（特別是對調查對象保密），一方面轉換程序，及時向有關偵查部門移交處理。在預防調查階段所作的筆錄不能直接作為犯罪嫌疑人的供述或證人證言使用，這是因為預防調查與犯罪偵查是兩種不同的權力，有不同的程序性規(guī)定，如犯罪嫌疑人的供述或證人證言涉及權利告知程序，所以預防調查轉入偵查階段后，偵查人員必須制作訊問和詢問筆錄，至于預防調查中獲取的其他書面材料，則可以在按照證據(jù)規(guī)則補充相關手續(xù)后作為書證使用。需要提出的是不存在預防權與偵查權的合并問題，只有預防部門向偵查部門移交辦案權的問題。

（六）完善預防部門提前介入偵查工作開展個案案中預防的程序

在職務犯罪案件的偵查階段，預防部門認為提前介入了解，掌握相關情況，有利于提高預防工作針對性和時效性的，報檢察長決定后，指定專人提前介入偵查活動，了解掌握犯罪嫌疑人的作案動機、犯罪心里、作案手段等情況，增強親歷感，開展案中預防。具體程序是：首先由自偵部門選擇需要預防的案件，適合預防部門提前介入開展案中預防工作的案件主要有以下兩種情況：群眾反映強烈，社會影響較大，重大、典型具有預防價值的；需要預防部門通過開展預防活動，協(xié)助偵查部門開展工作的。自偵部門內勤在每個季度初根據(jù)線索及立案情況，從中選擇預防案件，報主管局長審批后轉交預防科內勤，預防科內部再進行工作分工。偵查人員同時要向預防部門移送在偵查過程中產生的各種預防工作文書、材料，要介紹案情及初步預防情況、案發(fā)單位存在的問題及需要進一步完成的預防工作任務等。預防部門對自偵部門已立案查辦的案件開展預防工作，必須經(jīng)過預防立項，填寫個案預防立項審批表，經(jīng)主管科長和檢察長審批，方可開展工作，這樣有效避免預防工作的隨意性。預防部門介入后要通過閱卷、聽訊、走訪等案情調查形式掌握發(fā)案原因、發(fā)案環(huán)節(jié)和作案手段等犯罪信息，及時進行犯罪分析，就犯罪分析結果提出書面報告并向偵查部門通報。對犯罪分析中發(fā)現(xiàn)的重大問題，應當及時向檢察長報告并提出工作建議；預防部門干警要通過深入辦案一線，與偵查人員對案件有關問題共同分析，共同研究，在掌握和找準發(fā)案單位存在問題的基礎上有針對性的起草書面檢察建議，檢察建議撰寫完畢后，先征求辦案人和偵查科長的意見，然后再報預防科長和主管檢察長把關。發(fā)出檢察建議之前與發(fā)案單位主管領導或紀檢監(jiān)察部門負責同志進行溝通，在這幾方面基本達成共識后正式向發(fā)案單位發(fā)出書面檢察建議。送達檢察建議時，預防和偵查部門的干警共同前往，而且要穿檢察制服，通過營造鄭重莊嚴的氛圍彰顯檢察建議的重要性，事后在一定期限內督促發(fā)案單位落實整改。

二、預防干警在偵防配合工作中應注意的問題

（一）互利互補是偵防一體化的基石

“互利”與“互補”，是偵防一體化中相輔相成的兩個方面，兩者的有機結合，構成了預防職務犯罪專業(yè)化基礎建設的全部內容：“結合”，是職務犯罪打防關系的基礎；“互補”，是職務犯罪打防關系的發(fā)展方向。一方面，預防工作人員帶著明確的預防目標和辦法積極介入職務犯罪偵查中的線索經(jīng)營、初查、立案、偵查等過程，，從案件線索評估、初查、突破到證據(jù)收集、案后預防，一個案件辦下來，預防和偵查方面分工合作，各有側重，在偵查階段以偵查部門為主，預防部門利用自身優(yōu)勢掩護配合，在案后預防階段以預防部門為主，偵查人員可以現(xiàn)身說法，收到良好的預防效果。這不僅可以為偵查部門的具體工作提供信息支援，還可以在這一過程中有針對性地收集相關案件信息和資料，建立預防職務犯罪信息庫，為下一步的預防工作打下基礎；另一方面，偵查部門的工作人員介入預防部門的個案預防、專項預防、系統(tǒng)預防等具體工作，參與預防調查、預防約見等相關環(huán)節(jié)，其任務一方面是從更為實用的視角對預防工作提供具體的建議，使其更具有針對性、目的性，提高預防效果，另一方面是從相關環(huán)節(jié)中利用預防部門的信息資源從中發(fā)現(xiàn)偵查線索，了解辦案環(huán)境，為相關的偵查工作開拓線索渠道，提高對案件的控制能力。

（二）個案預防介入時間

預防部門介入偵查部門個案預防時間在偵查終結至移送起訴前較為適宜。主要原因是一為保密起見，二則此時案件已經(jīng)基本定性，提請起訴說明此案撤案幾率不大，辦案質量可以得到保證。但對少數(shù)影響特別大的案件，經(jīng)檢察長批準，預防部門可以在立案后即開始介入。個案預防并非全部展開，因為有些案件辦案質量不高，可能存在撤案等問題，但個案預防應有基數(shù)規(guī)定，以保證預防數(shù)量，宜占全年立案總數(shù)的50%為宜。對偵查部門辦結的不立案案件但很可能誘發(fā)犯罪的隱患和癥結，精心選擇部分案件將初查材料10日內移送預防部門，為查找犯罪隱患、開展犯罪分析提供第一手材料，預防部門針對管理上漏洞和薄弱環(huán)節(jié)開展預防工作。

（三）實現(xiàn)人來人往與文來文往的有機結合

人力資源互動，這是“偵防一體化”機制的關鍵。根據(jù)不同階段的辦案需要，將偵查人員與預防人員進行有機組合，合理規(guī)劃具體辦案活動中預防部門人員和偵查部門人員的分配比例，特殊情況下預防人員經(jīng)檢察長特批可以參與所發(fā)現(xiàn)案件的偵查，但必須按照偵查程序進行，實現(xiàn)偵查預防人員統(tǒng)一調度。一是建立信息交流制度，實現(xiàn)預防部門與偵查部門信息資源的共享，提高懲治和預防職務犯罪的工作水平，這是“偵防一體化”機制的核心。偵查和預防部門要共同建設職務犯罪信息庫，探索建立犯罪信息庫、行業(yè)特征信息庫、行賄檔案查詢信息庫、預警預測信息庫、預防對策信息庫、工作管理信息庫、績效評估信息庫等。通過這些信息庫的建立，進一步推進預防資源的科學整合，實現(xiàn)信息快速交流和資源共享，發(fā)揮職務犯罪預警作用；二是建立例會制度。預防部門和偵查部門科、局長之間每個月就案件預防的有關事宜以例會形式相互通報情況，研究和制定相關的工作措施及對策；三是建立聯(lián)系制度。預防部門與自偵部門內勤之間隨時通報有關情況，如自偵部門的立案情況，每立一件案件，立案報告都由自偵部門的內勤從網(wǎng)上發(fā)給預防部門內勤，使預防部門在第一時間掌握需要預防的案件有關情況，為及時介入案件開展預防工作奠定基礎。

（四）偵防一體化機制存在的不足及完善

一是引發(fā)的工作量倒流問題。建立“偵防一體化”機制，則要明確要求預防部門介入個案預防工作，突破了高檢院對各業(yè)務部門預防職責分工作的規(guī)定，如此以來，對個案預防工作本來就不熱心的偵查人員有了很好的甩包袱的理由，他們對預防工作投入的精力會更少。而預防部門人員有限，難以承擔起全部的個案預防工作任務；二是個案預防分值不高，影響預防積極性。年度業(yè)務考核時，因個案預防工作只是預防業(yè)務中的一項，分值有限，也可能影響到預防部門對此項工作的熱情；三是偵查預防部門考核項目有分有合，難以操作?？己藱C制上，預防和偵查業(yè)務雖各自獨立，但由于打防一體化模式使本院在對兩部門的考核上可以說有分有合，實踐操作上無疑增大了難度，需要探索出有效機制。四是增加部門間工作協(xié)調難度。主管領導既要負責預防部門的職責，又要督促偵查部門履行預防職責，有時還要與偵查部門共同取證，而且試行“偵防一體化”后，原來分別隸屬于兩個部門的人員現(xiàn)合并在一起辦公，工作中難免有不協(xié)調的地方，還要負責兩部門間工作協(xié)調。牽制了其大量的工作精力。如何使預防部門適時適量地介入，既能恰當履行預防職責,又能不影響偵查工作，實現(xiàn)對兩項工作的圓滿完成是一個需要探討的問題。由于偵查部門和預防部門各自的工作重心不同，雖其共同隸屬于檢察院整體領導，但兩者工作中的打防矛盾是不可避免的。在領導體制上要實現(xiàn)將偵查與預防作為一個整體，將反貪局、反瀆局和預防科整合成立一個獨立的職務犯罪偵查局，由主管檢察長負責管理，既提高了打防工作的權威性，又使偵查和預防兩者緊密結合、優(yōu)勢互補達到最佳狀態(tài)；在考核機制上，上級檢察機關應將將反貪、瀆檢、預防三部門的工作作為一個整體進行綜合考核；在具體工作中還要理順關系，避免影響各自工作而造成人為矛盾。逐步完善預防部門在預偵一體化運作中各環(huán)節(jié)、層次的業(yè)務操作流程、工作任務和職責要求，通過強化案前預防，深入案中預防，簡化案后預防，形成將預防重心前移，覆蓋面擴大，預防效果增強、工作效率提高的工作模式，逐步改變偵查部門重打輕防的思維定式。但從長遠來看還是需要建立一種以預防為主導，以打擊犯罪為共同指向，真正做到緊密結合、優(yōu)勢互補的強有力的以偵防一體化為基本特征的職務犯罪預防專業(yè)工作機制。

*天津市濱海新區(qū)檢察院副檢察長［300270］

**天津市濱海新區(qū)大港檢察院研究室助檢員［300270］