邁向公共治理的共和路徑＊

黃顯中 何 音

邁向公共治理的共和路徑＊

黃顯中 何 音

多元主體通過(guò)協(xié)商合作共同管理公共事務(wù)，形成以公共治理為中介的實(shí)踐共同體。我國(guó)在邁向大國(guó)治理的康莊大道中，為公共治理創(chuàng)造了有利條件；但黨和政府主導(dǎo)的治理模式，又面臨著一些困境。公共治理是共和國(guó)的治道方式，應(yīng)以現(xiàn)行社會(huì)治理模式為基礎(chǔ)，從共和國(guó)的視界強(qiáng)化“共有”、“共治”、“商談”、“共享”理念。中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)邁向公共治理，需要發(fā)揮黨和政府主導(dǎo)的治理模式的優(yōu)勢(shì)，從而建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的公共治理結(jié)構(gòu)。

公共治理；共和；中國(guó)特色社會(huì)主義

在國(guó)內(nèi)治理理論研究中，其適用性問(wèn)題始終是人們籍以批判的一個(gè)視角，并且基于治理理論的興起、困境及特殊國(guó)情，對(duì)于治理理論在我國(guó)的適用性持懷疑和否定態(tài)度。然而，治理理論的興起既是西方社會(huì)發(fā)展的歷史必然，也是公共管理理論由分化走向和解的邏輯結(jié)果。是故在如何看待治理理論的問(wèn)題上，需要更具體深入辨明其適用性。簡(jiǎn)單地以適用或不適用的二元代碼宣告自己的態(tài)度，既是在對(duì)待治理理論上的敷衍了事，也是對(duì)我國(guó)公共管理發(fā)展的保守姿態(tài)，不利于建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)治理模式。本文認(rèn)為，作為“共治”的治理理論大體合乎我國(guó)政治制度和理想，應(yīng)該從共和國(guó)的視界來(lái)審視治理理論的適用性，從而在我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)治理模式基礎(chǔ)上，采取共和的路徑戰(zhàn)略地邁向中國(guó)特色社會(huì)主義公共治理。

一、公共治理的共和意蘊(yùn)

公共管理學(xué)的前沿發(fā)展或者合乎治理理念，或者發(fā)展成為一種治理理論，這并非因?yàn)橹卫砝碚撛诋?dāng)今世界多么時(shí)髦，而是因?yàn)橹卫碚嬲磉_(dá)了公共管理的深刻涵義。治理理論整合各種公共管理范式而形成新的范型，堪稱(chēng)對(duì)此前公共管理理論的綜合性創(chuàng)新。治理的定義雖然五花八門(mén)，但都表達(dá)著同一個(gè)理念。對(duì)此，全球治理委員會(huì)具有代表性和權(quán)威性的定義可以說(shuō)明：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[1]（P23）。按照治理的這種定義，治理意味著多元主體協(xié)商合作共同管理共同體公共事務(wù)。

治理的用法雖然各式各樣，但在規(guī)范的意義上卻表達(dá)了“共治”的理念，在公共管理領(lǐng)域應(yīng)該準(zhǔn)確地稱(chēng)之為“公共治理”。公共治理意味著多元主體相互協(xié)商解決公共問(wèn)題的合作性事業(yè)。其一，公共治理是多元主體對(duì)公共事務(wù)的共同管理?！爸卫碇赋鲎哉?、但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者?！盵2]按照公共治理理論提供的思路，公共問(wèn)題的解決不是某個(gè)人的事情，也不是少數(shù)人的事情，而是所有利害相關(guān)者的事情，應(yīng)該由所有利害相關(guān)者共同來(lái)解決。其二，公共治理是多元主體基于相互理解而協(xié)商合作的共同管理。持續(xù)的互動(dòng)、不斷的協(xié)商，是治理理論范式的基本特征[1]（P23）。自由、平等、理性的多元主體，協(xié)商合作解決公共問(wèn)題共同治理中的沖突和爭(zhēng)端；協(xié)商是公共問(wèn)題共同治理的根本機(jī)制，是治理能否取得成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，公共治理理論內(nèi)涵的深層理念，是關(guān)于“公”、“共”、“和”的社會(huì)共和理想；不僅與共和主義的精神相一致，而且可以視為其具體的公共管理模式。相較于“治理”、“政府治理”、“自組織治理”等提法，“公共治理”具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。公共治理理念描繪了這樣一幅展示于公共空間的情景：公共問(wèn)題處于中心，多元主體圍繞著公共問(wèn)題而相互協(xié)商，尋求公共問(wèn)題的解決之道。這正如阿倫特著名的關(guān)于桌子的比喻：桌子將所有人吸引過(guò)來(lái)，所有人分坐在桌子旁，又一起環(huán)繞桌子共同商談[3]。當(dāng)公共問(wèn)題發(fā)生的時(shí)候，利害相關(guān)者聚而論之，共同面對(duì)事實(shí)本身。在此意義上，公共治理理論創(chuàng)造的是一種純粹公共管理學(xué)，與阿倫特的純粹政治學(xué)相仿。

多元主體協(xié)商合作對(duì)公共問(wèn)題進(jìn)行共同治理，構(gòu)成以公共治理行動(dòng)為中介的實(shí)踐共同體。公共治理共同體是公共治理由以開(kāi)展的理想模式，包括著對(duì)公共治理本身種種規(guī)定。一是對(duì)公共治理主體資格的規(guī)定。由于公共問(wèn)題關(guān)涉所有相關(guān)公眾的利益，所有相關(guān)的公眾皆為利害相關(guān)者；所有利害相關(guān)者都有參與共治的權(quán)利，都應(yīng)該是公共問(wèn)題的治理主體。利害相關(guān)者也就是自由平等的、理性的公民，他們是否參與公共問(wèn)題的共同治理，從事實(shí)上判定他們的公民資格。二是對(duì)公共治理商談環(huán)境的規(guī)定。公共治理依賴(lài)于相互協(xié)商的話(huà)語(yǔ)行動(dòng)，并且決定于商談共治環(huán)境的理想程度。理想的商談環(huán)境由商談的程序原則和論辯規(guī)則構(gòu)建而成[4]，它規(guī)定著公共問(wèn)題的商談層次，避免商談過(guò)程中支配和壓制行為的發(fā)生，確保公共治理商談主體遵從話(huà)語(yǔ)的有效性要求。三是對(duì)公共治理理性的規(guī)定。理想?yún)f(xié)商環(huán)境中的公共治理主體，相互尊重公共治理主體的協(xié)商話(huà)語(yǔ)權(quán)，每個(gè)利害相關(guān)者充分表達(dá)自己確信的觀(guān)點(diǎn)。他們尋求公共問(wèn)題的公平合理解決以實(shí)現(xiàn)公共利益，而非將個(gè)人和本位利益置于公共利益之上。四是對(duì)公共治理協(xié)商共識(shí)的規(guī)定。公共問(wèn)題的解決要求公共治理形成或影響正式?jīng)Q策。利害相關(guān)者基于相互協(xié)商，根據(jù)更具論證力量的理由，借助于票決制形成約束性共識(shí)。公共治理尊重利益與觀(guān)念的差異，但少數(shù)必須服從多數(shù)共識(shí)決策，直至下一輪協(xié)商形成新的共識(shí)為止，以服務(wù)于公共問(wèn)題解決的效用目標(biāo)。

公共治理商談當(dāng)然以普遍道德和憲法法律為界，這是公共治理商談必須滿(mǎn)足的基本前提。但由于多元主體治理的公共問(wèn)題是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，必然關(guān)系利害相關(guān)者所有人的公共利益，也關(guān)系利害相關(guān)者每個(gè)人的私人利益，而非單純實(shí)用性的由專(zhuān)家進(jìn)行處理的技術(shù)問(wèn)題?！懊總€(gè)人”不同于“所有人”，對(duì)所有人有利的未必對(duì)每個(gè)人有利[5]。這種區(qū)別直接影響著公共治理的商談理由，是基于共同體倫理，還是基于個(gè)人功利；治理商談的主體是秉公還是執(zhí)私；是將公共利益置于私人利益之上，還是將私人利益置于公共利益之上。換言之，公共問(wèn)題的治理商談是以治理共同體為基礎(chǔ)，還是以利害相關(guān)者個(gè)人為基礎(chǔ)。前者在公共治理共同體的前提下商談公共問(wèn)題的解決，以傳承和維系治理共同體的倫理性；后者則將利益的爭(zhēng)奪置于公共治理共同體之上，讓現(xiàn)實(shí)的利益消解治理共同體的倫理性。前者基于相互理解而有效商談，進(jìn)而在反思中達(dá)成共識(shí)；后者則基于實(shí)力對(duì)比而謀求自身利益，導(dǎo)致社會(huì)沖突或不平等。前者是名副其實(shí)的公共治理商談，后者則是不平等的個(gè)人利益談判。因而，這兩者實(shí)為兩種不同的治理譜系：前者以共和主義為理論基礎(chǔ)，是共和國(guó)的公共治理觀(guān)；后者以自由主義為理論基礎(chǔ)，是市場(chǎng)型的公司治理觀(guān)。在此意義上，建立在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)基礎(chǔ)上的治理理論，缺乏公共治理的規(guī)范性維度，并非真正“共治”意義上的公共治理。

商談與談判是兩種完全不同的交往方式[6]，在公共問(wèn)題的共治中不能混為一談。盡管談判在現(xiàn)實(shí)生活中往往不可缺少，但也必須在程序規(guī)定上使之合乎商談原則。而它們之間的區(qū)別先行設(shè)置著商談發(fā)生的共同體條件，唯有在共同體共和事業(yè)之中公共治理才能獲得成功。共同體為全體公民共有，共同體之事業(yè)為全體公民的共同事業(yè)；共同體之共同事業(yè)由全體公民共治，公民在共治中履行作為共同體成員的責(zé)任；共同體發(fā)展成果由全體公民共享，公民深感在共同體生活中的榮耀和幸福。公共治理共同體體現(xiàn)著共和主義的“共有”、“共治”、“共享”、“和平”、“溫和”、“均衡”[7]理念。共同體的優(yōu)良生活由全體公民共同協(xié)商決定，在此基礎(chǔ)上社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題才有解決的共識(shí)前提。因此，只要公共問(wèn)題能夠作為議題擺出來(lái)由大家共同討論，只要利益相關(guān)者具有作為公民的公共感能力，公共治理在任何時(shí)間、地方都具有發(fā)生的條件，并且也是能夠通過(guò)社會(huì)建置、實(shí)踐和教育加以應(yīng)用和推廣的。學(xué)界對(duì)治理理論困境的探討，基于傳統(tǒng)官僚制的觀(guān)念和作風(fēng)忖度和限制公共治理，斷言治理理論作為社會(huì)技術(shù)應(yīng)用層面的種種困境，不僅未準(zhǔn)確把握公共管理發(fā)展的時(shí)代脈搏，未深入洞察公共治理成功運(yùn)行的前提條件，尤其未深刻領(lǐng)會(huì)中國(guó)特色社會(huì)主義共同事業(yè)的共和精神，將不利于我們引領(lǐng)和堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)治理的民主改革。

二、社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型特征

我國(guó)正邁進(jìn)大國(guó)治理的康莊大道，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。中華人民共和國(guó)是中華民族和諧團(tuán)結(jié)的統(tǒng)一體，是全體中國(guó)人民的共同事業(yè)。它意味著全體中國(guó)人民共有、共治、共享、和平、和諧、均衡。這正是毛澤東的政治理想，也是他早在1957年為我們提出的共治的“六有”共和理想：又有集中，又有民主；又有紀(jì)律，又有自由；又有統(tǒng)一意志，又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑的政治局面[8]。毛澤東的理想一直激勵(lì)著我們努力去完成他的遺愿。和諧社會(huì)的提出之所以受到高度贊賞，根源于它深刻體現(xiàn)著共和國(guó)的精神；中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)，越來(lái)越體現(xiàn)著人民共和國(guó)的風(fēng)范。我們建設(shè)的正是這樣一個(gè)組織良好的社會(huì)，“既像一個(gè)小國(guó)那樣自由和幸福，又像一個(gè)大國(guó)那樣光榮和強(qiáng)大”[9]。在這令人向往的政治共同體中，公民自由平等幸福，在和諧的國(guó)內(nèi)秩序中享有公民自由；國(guó)家富強(qiáng)民主文明，在復(fù)雜的國(guó)際秩序中保持政治獨(dú)立。公民自由與政治自由是我們共同的共和目標(biāo)，公民生活幸福與國(guó)家富強(qiáng)是我們共同的共和愿景。而不論公民自由抑或政治自由，不論公民幸福抑或國(guó)家富強(qiáng)，都唯有通過(guò)全體人民的共同治理方可實(shí)現(xiàn)。

改革開(kāi)放的歷程是不斷進(jìn)行治道變革的過(guò)程，也是向著共治的理想不斷前行的過(guò)程。在這過(guò)程中，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)舉世矚目，也是對(duì)人們影響最為深遠(yuǎn)的事情。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)人民不僅富裕了起來(lái)，而且大大增強(qiáng)了謀利的意識(shí)；不僅參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性持續(xù)高漲，而且大大增強(qiáng)了維護(hù)自己權(quán)利的意識(shí)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也是社會(huì)結(jié)構(gòu)分化和合理化的過(guò)程，培育了不斷發(fā)展和健全的公民社會(huì)，為走向公共治理準(zhǔn)備了不斷成熟的主體[10]。具體而言，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為共和國(guó)實(shí)施公共治理，不自覺(jué)地鋪設(shè)了愈益優(yōu)越的條件。一是全面小康為公共治理創(chuàng)造了公民參與的基礎(chǔ)。全面建設(shè)小康社會(huì)解除了人們對(duì)溫飽的憂(yōu)慮，人們有條件也愿意參與公共事務(wù)的治理。二是不斷涌現(xiàn)的公共問(wèn)題需要共同治理。公共問(wèn)題關(guān)系到每個(gè)人的利益，是每個(gè)利益主體都關(guān)心的事情，需要所有利害相關(guān)者來(lái)共同治理。三是承擔(dān)公共治理的公共組織和積極公民逐漸發(fā)展起來(lái)。公共組織和公民資格的培育，為公共治理的實(shí)施創(chuàng)造了有治理能力的多元主體。四是現(xiàn)代信息技術(shù)手段為公共治理創(chuàng)造了條件。信息技術(shù)的發(fā)展，增加了公共意見(jiàn)的形成和反饋渠道。因此，公共治理是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。

按照馬克思的說(shuō)法，從非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不是一般性的變化，而是人的存在方式的全面變化。這是從人對(duì)人的依附性的存在，轉(zhuǎn)向“以物的依賴(lài)性為基礎(chǔ)的人的獨(dú)立性”的存在。簡(jiǎn)潔地說(shuō)，從幾千年來(lái)的自然經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，帶來(lái)了三個(gè)方面的重大變革：從經(jīng)濟(jì)生活的禁欲主義到經(jīng)濟(jì)生活的追求現(xiàn)實(shí)幸福的轉(zhuǎn)變，從精神生活的蒙昧主義到精神生活的理性自由的轉(zhuǎn)變，從政治生活的專(zhuān)制主義到政治生活的民主法治的轉(zhuǎn)變[11]。所謂“以物的依賴(lài)性為基礎(chǔ)的人的獨(dú)立性”的存在，就是自由自主的理性個(gè)人，就是自謀生存和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主體。對(duì)于這樣的理性利己者，謀取自己最大的利益往往被當(dāng)作目的，而公民參與不過(guò)是手段，合作共治則僅僅是途徑。這正是博克斯所說(shuō)的看門(mén)人，只關(guān)心自身重要利益而限于參與重大議題的公民[12]。加上我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍然不夠健全完善，不少人甘愿做公共問(wèn)題公共治理的搭便車(chē)者，甚至成為謀取個(gè)人利益的利己主義者，不擇手段地破壞公共問(wèn)題的公共治理。不論是看門(mén)人、搭便車(chē)者還是破壞者，都是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生的作為市民的利益主體，以自身的效用最大化為原則貫穿整個(gè)生活，用市場(chǎng)的原則來(lái)對(duì)待公共治理。不僅如此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)社會(huì)倫理造成了嚴(yán)重的沖擊和破壞；傳統(tǒng)倫理因素不再具有社會(huì)整合的強(qiáng)大力量，傳統(tǒng)的倫理共同體走向破碎和解體。因而，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)為我們提出了社會(huì)整合的難題：在利益主體多元化的背景下，如何通過(guò)公共治理將多元利益主體統(tǒng)一到共和國(guó)的偉大事業(yè)之中。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的基本內(nèi)容，并且始終在黨和政府的有力領(lǐng)導(dǎo)和宏觀(guān)調(diào)控之下。一方面，黨和政府大力推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷健全和完善掌舵；另一方面，黨和政府宏觀(guān)調(diào)節(jié)和全面導(dǎo)控社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使之與中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大事業(yè)相一致。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府在公共治理的問(wèn)題上不斷創(chuàng)新。特別是黨的十六大以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)治理在理念、結(jié)構(gòu)、機(jī)制等方面進(jìn)行了卓有成效的探索。一是倡導(dǎo)和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展觀(guān)、服務(wù)型政府等先進(jìn)理念，將全國(guó)全黨的思想統(tǒng)一到中國(guó)特色社會(huì)主義共和事業(yè)上來(lái)。二是改善治理結(jié)構(gòu)，下放和歸還權(quán)力于地方、社會(huì)和企業(yè)，加大城市社區(qū)自治和農(nóng)村村民自治的力度，非政府組織、營(yíng)利組織和公民廣泛參與到公共治理之中。三是創(chuàng)新治理方式。建立政府官員問(wèn)責(zé)機(jī)制、立法聽(tīng)證和政策聽(tīng)證等參與機(jī)制、信息公開(kāi)和輿論監(jiān)督機(jī)制、政府及官員的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。為加快中國(guó)特色社會(huì)主義共和事業(yè)的建設(shè)，黨和政府建構(gòu)了強(qiáng)大的組織建設(shè)能力、意識(shí)形態(tài)能力、依法治國(guó)能力、社會(huì)動(dòng)員能力，將全國(guó)人民特別是干部和黨員，吸納和凝聚到中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)之中，確保全國(guó)上下形成以共和國(guó)的偉大事業(yè)為共同善的公共治理共同體。

黨和政府領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)取得的成績(jī)令世人矚目，讓國(guó)家富強(qiáng)，給人民實(shí)惠。然而，在邁向公共治理的進(jìn)程中，黨和政府主導(dǎo)的治理模式始終面臨著種種張力。具體而言，一是意愿和能力的沖突。我國(guó)政府的強(qiáng)大組織、動(dòng)員和執(zhí)行能力，完全足以實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義的公共治理。但政府主導(dǎo)型的治理模式轉(zhuǎn)向公共治理，首先要求政府有意愿實(shí)施面向公共治理的改革，從而形成對(duì)公共治理的變革上的張力。二是重要性與必要性的沖突?！肮仓巍睆?qiáng)調(diào)公民參與，與政府導(dǎo)控存在距離。政府主導(dǎo)強(qiáng)調(diào)公共問(wèn)題的治理由政府壟斷甚至主宰，與公共治理和“共和國(guó)”[13]的理念不盡一致，從而形成對(duì)公共治理的認(rèn)知上的張力。三是公利與私利的沖突。利害相關(guān)的公民的“共治”，有利于實(shí)現(xiàn)大家的共同利益和各方的私人利益。而通過(guò)政府主導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益，則可能為權(quán)力腐敗滯留更大的空間和更多的機(jī)會(huì)，從而形成對(duì)公共治理的動(dòng)機(jī)上的張力。四是權(quán)力與真理的沖突?！肮仓巍迸懦┝蜋?quán)力的干涉與支配，更具論證力量的理由具有最高的權(quán)力。而政府主導(dǎo)難免以權(quán)力為真理，讓真理屈從于權(quán)力，從而形成對(duì)公共治理的機(jī)制上的張力。所以，政府主導(dǎo)的治理模式，決定著我國(guó)還將較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)處于邁向公共治理的途中。

改革開(kāi)放的效應(yīng)總是具有兩面性，我們必須珍視和發(fā)揚(yáng)正效應(yīng)，但更應(yīng)該堅(jiān)持改革開(kāi)放，減少和消除負(fù)效應(yīng)。這是傳統(tǒng)政道轉(zhuǎn)向治道的過(guò)程，政治與經(jīng)濟(jì)彼此磨合的過(guò)程，政府之間與政府和公民之間相互博弈的過(guò)程，利益與權(quán)利合理配置的過(guò)程，理性個(gè)人與共同體重新結(jié)合的過(guò)程。從傳統(tǒng)的政府管理模式向公共治理模式轉(zhuǎn)變，只能是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)博弈過(guò)程。不僅需要健全完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也需要加快社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)程；不僅需要推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展和成熟，也需要通過(guò)以法治國(guó)來(lái)減少和避免干涉與支配。我們堅(jiān)信，只要有黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的共同意識(shí)，有全體人民對(duì)偉大事業(yè)建設(shè)的積極參與，我們離共同治理的目標(biāo)就會(huì)越來(lái)越近。

三、公共治理的共和要求

中華人民共和國(guó)作為全國(guó)人民的共同理想，先在地準(zhǔn)備了公共治理所需要的基本條件。國(guó)家內(nèi)部包含著層次眾多的更小的治理共同體，共同為著中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的共同目標(biāo)而奮斗。公共問(wèn)題以公共治理的方式加以解決，既是人民民主的重要體現(xiàn)，是共和國(guó)在社會(huì)生活中的基本內(nèi)涵，也是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的根本要求，更是全體中國(guó)人民的強(qiáng)烈愿望。因此，公共治理是共和國(guó)的公共行政理念，與我國(guó)的國(guó)體和政體相契合，本質(zhì)上是個(gè)有關(guān)政治的大是大非問(wèn)題，而非單純技藝上的公共管理問(wèn)題。我們不能因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有國(guó)情暫且不能完全滿(mǎn)足公共治理的要求，以適用、不適用的二元代碼簡(jiǎn)單機(jī)械地接受或拒絕[14]；而是應(yīng)該從人民共和的高度嚴(yán)肅審視現(xiàn)有治道模式，在注入共和精神的基礎(chǔ)上創(chuàng)造出中國(guó)特色社會(huì)主義公共治理。

一是強(qiáng)化“共有”理念，構(gòu)筑公共治理的基礎(chǔ)。中華人民共和國(guó)是個(gè)政治共同體，以中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)為至善；其中包括各個(gè)層次和類(lèi)型的數(shù)量眾多的小共同體，它們都為著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)而凝聚在一起。共和國(guó)的這種共同體性質(zhì)與城邦共同體有相似之處。亞里士多德說(shuō)：“所有城邦都是某種共同體，所有共同體都是為著某種善而建立的（因?yàn)槿说囊磺行袨槎际菫橹麄兯J(rèn)為的善），很顯然，由于所有的共同體旨在追求某種善，因而，所有共同體中最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善。這種共同體就是所謂的城邦或政治共同體?！盵15]（P25）公共問(wèn)題的共同治理以共同體為前提，公共治理的基礎(chǔ)即是公共治理所在的共同體。治理共同體為全體公民共同所有，這正是共和國(guó)的“共有”理念，它表明共同體不是任何人、集團(tuán)、階級(jí)的私產(chǎn)。我國(guó)現(xiàn)階段傳統(tǒng)倫理共同體遭到破壞，不再具有社會(huì)整合的力量；政治共同體廣闊博大，卻與公民個(gè)體距離遙遠(yuǎn)。這種局面容易助長(zhǎng)共同體“私有”的觀(guān)念，不利于公共治理的形成和實(shí)現(xiàn)；公民感受不到自己作為共同體成員的好處和榮耀，沒(méi)有機(jī)會(huì)也不愿意積極參與共同體的治理。公民參與小共同體的公共治理，既能培養(yǎng)公民參與的技能，又能增進(jìn)公民對(duì)小共同體的認(rèn)同感，更能通過(guò)參與對(duì)小共同體的治理，將公民與共和國(guó)之政治共同體聯(lián)系起來(lái)。因此，我們不能只關(guān)注政治共同體，更要關(guān)注和建設(shè)人民生活的小共同體：小共同體使公民自由而幸福，使社會(huì)穩(wěn)定和諧團(tuán)結(jié)。

二是強(qiáng)化“共治”理念，建立公共治理的模式?！肮仓巍笔枪埠蛧?guó)的基本理念，指社會(huì)各成員、各集團(tuán)、各階級(jí)都享有參與公共治理的權(quán)利?！肮仓巍敝鲝埍M量多的公民或代表參與共同體的治理，反對(duì)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的君主式治理，或政府壟斷的精英式治理，或社會(huì)大眾主宰的暴政式治理。共治源于共有的共和權(quán)利，源于全體公民對(duì)共同體的共有權(quán)利，源于全體公民對(duì)于共同事業(yè)的共有權(quán)利。全體公民對(duì)于共同體的共同所有權(quán)，賦予每個(gè)公民平等的共同治理權(quán)利，每個(gè)公民都有平等的權(quán)利參與對(duì)共同體的治理。在共和主義看來(lái)，共治權(quán)利與共有權(quán)利不能分割。一方面，不存在沒(méi)有共有權(quán)利的共治權(quán)利；另一方面，共有權(quán)利也要求全體公民對(duì)共同體進(jìn)行公共治理。共治權(quán)利是對(duì)共有權(quán)利的具體落實(shí)，它將共有權(quán)利化為社會(huì)事實(shí)。拋棄共同行動(dòng)的共治權(quán)利，共有權(quán)利就是抽象的，易于被個(gè)人或少數(shù)人占有或侵吞[16]。“共治”不僅是政府執(zhí)政的方式，更非政府謀求合法性的工具，還更是公民主權(quán)地位的真正體現(xiàn)。因此，對(duì)于公共問(wèn)題的公共治理，要本著“共有”的思想，讓所有利害相關(guān)者共同來(lái)治理。建立中國(guó)特色社會(huì)主義的公共治理，要本著人民主權(quán)的民主觀(guān)念和精神，讓社會(huì)各界的公民代表共同來(lái)治理。這樣，才能形成各行各業(yè)混合均衡的共治局面，形成多元主體合理有效的共治結(jié)構(gòu)。

三是強(qiáng)化“商談”理念，增強(qiáng)公共治理的效果?！昂推健笔枪埠蛧?guó)的基本理念，它要求共和國(guó)的各個(gè)階級(jí)、階層和利益群體放棄暴力、武備和強(qiáng)權(quán)?！吧陶劇笔菍?shí)現(xiàn)“和平”理念的根本途徑，是公共治理得以有效實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！吧陶劇币怨餐w為前提，將“共治”理念化為約束性共識(shí)。在共同面對(duì)公共問(wèn)題而又和而不同的情況下，在共同體全體公民不使用暴力和權(quán)術(shù)的前提下，在全體公民也不愿放棄共同愿景實(shí)現(xiàn)的壓力下，共同體全體公民唯有心平氣和地坐下來(lái)，共同協(xié)商“公共問(wèn)題”的解決之道。公共治理中的話(huà)語(yǔ)協(xié)商，以共同體中的公共話(huà)語(yǔ)為媒介，以全體公民的相互理解為前提，是基于理解而達(dá)成共識(shí)的合作。公共治理話(huà)語(yǔ)協(xié)商的有效進(jìn)行，要求一種有利于話(huà)語(yǔ)有效性得以實(shí)現(xiàn)的理想話(huà)語(yǔ)環(huán)境，它排除暴力屈服和權(quán)力干涉，杜絕對(duì)商談的支配和壓制，保證話(huà)語(yǔ)協(xié)商的自由和順暢。公共治理中的話(huà)語(yǔ)商談，以更具論證力量的“無(wú)可反駁的理由”[17]為最高權(quán)威，從而不僅達(dá)成共識(shí)而且取得良好的共治效果。因此，商談不同于談判，也不同于利益的妥協(xié)和爭(zhēng)奪。談判和妥協(xié)都是以強(qiáng)力為基礎(chǔ)的，與共和國(guó)的“和平”理念不相符。談判和妥協(xié)以個(gè)體利益為給定不變的前提，破壞和消解共同體及利害相關(guān)者的公共利益。建立在談判和純粹妥協(xié)之上的治理，不合乎公共治理的基本精神，當(dāng)為公共治理所避免，或者通過(guò)程序限制使之在程序上滿(mǎn)足商談的基本要求。

四是強(qiáng)化“共享”理念，均衡公共治理的利益?！肮蚕怼笔枪埠蛧?guó)的基本理念，它意味著平衡彼此的利益，共享政府提供的公共利益與服務(wù)?！肮蚕怼笔菍?duì)公民生存權(quán)的有力保障，公民因之花時(shí)間和精力參與公共治理而無(wú)慮生計(jì)?！肮蚕怼笔菍?duì)公民公共自主資源的平等待遇，公民因之具有參與公共治理所需要的機(jī)會(huì)和能力?！肮蚕怼笔菍?duì)利害相關(guān)者“共治”成果的同等尊重，利害相關(guān)者因之感悟自己作為共同體成員的榮耀?！肮蚕怼本夤裰g的利益，避免富者以個(gè)人謀利為幸福，而不屑于參與公共治理?！肮蚕怼逼胶夤裰g的力量，消除公共治理中支配與被支配的可能性，確保公共利益在相互平等的基礎(chǔ)上通過(guò)協(xié)商共識(shí)順利實(shí)現(xiàn)。這也正是亞里士多德主張中產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治的原因。亞里士多德的共和主義理論認(rèn)為，極富者容易變得無(wú)比兇暴，極窮者則易變成流氓無(wú)賴(lài)。前者起于暴虐，后者起于無(wú)賴(lài)。前者不愿意受制于人，后者又容易自暴自棄。前者全然不肯受制于人，只知專(zhuān)橫統(tǒng)治他人，后者則不知統(tǒng)治為何物。前者心懷輕蔑，后者滿(mǎn)腹嫉恨[15]（P222）?！肮蚕怼毕龢O富者和極窮者，所實(shí)現(xiàn)的正是我們向往的共同富裕目標(biāo)。因此，在共和國(guó)的公共治理中，要重視合作式的治理民主，保障公民的自由和社會(huì)權(quán)利；要重視公共服務(wù)均等化，增強(qiáng)公民對(duì)共同體的認(rèn)同和情感。在此意義上，“共享”是“共治”的新的起點(diǎn)，是“共治”取得成功的重要條件。

建立中國(guó)特色社會(huì)主義的公共治理，既不是簡(jiǎn)單地將治理理論拒之門(mén)外，也不是簡(jiǎn)單地將治理理論納入我國(guó)現(xiàn)有治理模式，更不是以治理理論為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)直接改造我國(guó)現(xiàn)行治理模式。我們應(yīng)該汲取治理理論之精華，根據(jù)共和國(guó)的理念和要求，在現(xiàn)行治理模式中輸入和強(qiáng)化共和精神，從而創(chuàng)造出與共和國(guó)相一致的公共治理。因此，共和國(guó)的理念決定著公共治理的內(nèi)容，決定著對(duì)治理理論的辯證揚(yáng)棄，也決定著公共治理變革的路徑。

四、公共治理的有效切入

公共治理是一種公共行動(dòng)而非個(gè)人行為，是一種合作理念而非純粹技術(shù)，必須作為一種長(zhǎng)期持續(xù)的公民實(shí)踐來(lái)對(duì)待。因而，對(duì)于公共治理的實(shí)施，關(guān)鍵并非條件是否充分自足，而在于對(duì)公共管理不斷創(chuàng)新的愿望，對(duì)公共管理不斷挑戰(zhàn)自我的勇氣。至今為止，任何國(guó)家皆未準(zhǔn)備好不偏不倚的條件可以直接套用治理理論，而是利害相關(guān)者在公共治理實(shí)踐中不斷創(chuàng)造可以適用的環(huán)境。中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)新公共管理，需要進(jìn)行能夠包容所有利害相關(guān)者的公共治理，需要建構(gòu)與我國(guó)政治制度相一致的公共治理理論。所以，在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中，我們要本著共和的使命和精神，在現(xiàn)行社會(huì)治理模式基礎(chǔ)之上，從制度結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和職能模式轉(zhuǎn)換上有效切入，爭(zhēng)取在較短的時(shí)期內(nèi)真正邁進(jìn)公共治理的軌道。

我國(guó)實(shí)行由黨和政府主導(dǎo)的治道模式，是中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要，為我們走向公共治理提供了動(dòng)力之源和堅(jiān)實(shí)保障。公共治理不同于自組織治理，它是政府善治的合作性事業(yè)。自組織治理因自組織自身的限制，往往囿于自身而難以通盤(pán)權(quán)衡。自組織治理以自組織網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部及系統(tǒng)之間自組織的力量和作用，否定、忽視國(guó)家作為治理主體的地位和作用，有趨向于無(wú)政府主義的危險(xiǎn)。公共治理在自組織治理基礎(chǔ)之上，將政府置于元治理位置，倡導(dǎo)政府和公民對(duì)公共生活的合作管理，為公共治理掌舵護(hù)航，恰恰構(gòu)成了共和行政的精英部分。公共治理不反對(duì)自組織網(wǎng)絡(luò)治理，但尤其強(qiáng)調(diào)公共治理的“公共性”，凸顯政府在治理中的作用和責(zé)任。政府受全體公民的委托從事公共管理，最有資格和能力代表“公共性”。尤其是像我們這樣的發(fā)展中國(guó)家，正如福山所言：“政府軟弱、無(wú)能或者無(wú)政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問(wèn)題的禍根?！盵18]因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中，我們要秉著公共治理的精神，堅(jiān)定不移地實(shí)行黨和政府主導(dǎo)的治理模式；特別是在社會(huì)和民眾幼小且不成熟的情況下，在國(guó)際社會(huì)復(fù)雜多變的背景下，在金融危機(jī)仍在加劇的形勢(shì)下，黨和政府強(qiáng)而有力的領(lǐng)導(dǎo)尤為重要。我國(guó)建立中國(guó)特色社會(huì)主義公共治理，必須加強(qiáng)和鞏固黨和政府的元治理地位。

對(duì)于受傳統(tǒng)治理模式影響深遠(yuǎn)的國(guó)家，公共治理的治道變革最易見(jiàn)成效的，在于建立公共治理的結(jié)構(gòu)和模式，從制度和行動(dòng)上規(guī)范社會(huì)治理。黨的十七大報(bào)告提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”[19]的社會(huì)管理格局，可以說(shuō)是合乎我國(guó)國(guó)情的具有創(chuàng)造性的公共治理結(jié)構(gòu)。這是我國(guó)政府與公民合作管理的典型模式，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的新型關(guān)系，是對(duì)公共治理理念的全面深刻詮釋。在這個(gè)“四位一體”的關(guān)系體系中，黨委是前瞻性的領(lǐng)導(dǎo)者，政府是負(fù)責(zé)任的行動(dòng)者，公民社會(huì)是自主自愿的活動(dòng)者，公民是積極參與的實(shí)踐者。這個(gè)“四位一體”的治理結(jié)構(gòu)，突出了黨和政府核心治理的作用，凸顯了社會(huì)和公民參與公共治理的地位。以國(guó)家權(quán)力為核心的公共治理，是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)所面臨的任務(wù)和環(huán)境的必然選擇；以社會(huì)和公民為主體的公共治理，合乎我國(guó)公民社會(huì)和公民資格不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在這個(gè)“四位一體”的社會(huì)管理格局中，黨和政府的核心治理能夠得到鞏固，社會(huì)和公民的分散化治理[20]能夠贏得發(fā)展的基礎(chǔ)。這個(gè)“四位一體”的公共治理結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)著社會(huì)多元對(duì)共同體的共同所有，體現(xiàn)著共同治理對(duì)共同所有權(quán)的具體落實(shí)。因此，這是黨－政府－公民或者說(shuō)政治－行政－公民混合共治的格局，合乎中華人民共和國(guó)自身的基本理念，也必定能將共和國(guó)的精神轉(zhuǎn)化為具體的現(xiàn)實(shí)。

黨和政府既然處于公共治理結(jié)構(gòu)的核心，公共治理的合作行動(dòng)就應(yīng)該由黨和政府來(lái)主導(dǎo)。黨的十七大將“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”規(guī)定為普遍的社會(huì)管理格局，這種公共治理模式就應(yīng)該逐步在祖國(guó)大地得以實(shí)施。黨和政府代表全體人民來(lái)治理共和國(guó)，各個(gè)層次的共同體也應(yīng)該根據(jù)其要求，按照黨的十七大規(guī)定的模式進(jìn)行治道變革。黨和政府具有強(qiáng)大的組織建設(shè)能力、意識(shí)形態(tài)能力、依法治國(guó)能力、社會(huì)動(dòng)員能力，可以通過(guò)法律、政策、組織、績(jī)效等途徑，規(guī)定共和國(guó)各個(gè)層次的共同體，實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的公共治理結(jié)構(gòu)。因此，在公共治理理念引入我國(guó)公共管理實(shí)踐的問(wèn)題上，黨和政府肩負(fù)著治道變革主導(dǎo)者的重任，因?yàn)椤肮芾懋?dāng)局有責(zé)任決定是否應(yīng)該由集權(quán)的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨駷橹行牡闹卫砟Ｊ健盵12]（P164）。治理理念并非不適用于我國(guó)，關(guān)鍵是黨和政府要下定決心推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程，有組織有領(lǐng)導(dǎo)地進(jìn)行治道變革。以治理理論不適用于我國(guó)為由，簡(jiǎn)單地將治理理念拒之門(mén)外，既將復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題技術(shù)化了，也忽略了黨和政府在民主進(jìn)程中的主導(dǎo)作用。

黨和政府主導(dǎo)的公共治理治道變革，更重要的是體現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)變上。這即是說(shuō)，黨和政府在實(shí)施公共治理模式時(shí)，必須按照公共治理模式的要求，來(lái)界定和履行自身的職能，鞏固和健全公共治理的管理格局。共和國(guó)主張強(qiáng)政府強(qiáng)社會(huì)的優(yōu)良秩序，以實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)混合均衡的共治理想。在當(dāng)前黨和政府主導(dǎo)的社會(huì)治理中，黨應(yīng)該實(shí)施前瞻性領(lǐng)導(dǎo)，政府應(yīng)該承擔(dān)四個(gè)方面的角色。一是扶助者。政府應(yīng)提供制度安排保護(hù)和扶助多元治理主體，準(zhǔn)許其參與共同體的公共治理，幫助其實(shí)現(xiàn)自主治理。二是服務(wù)者。政府應(yīng)居于輔助的地位，提供公共治理的協(xié)商平臺(tái)，確定公民參與的程序，提供必要的行政資源，教育公民參與的能力和技巧。三是引導(dǎo)者。政府可適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)分散化治理實(shí)體和公民表達(dá)共同的愿景，以共同體共識(shí)價(jià)值觀(guān)的實(shí)質(zhì)性目標(biāo)，幫助其追求和實(shí)現(xiàn)共同體的共同治理。四是執(zhí)行者。政府執(zhí)行應(yīng)以其高質(zhì)高效的職業(yè)水平，忠實(shí)地履行通過(guò)協(xié)商產(chǎn)生的合法的政策決定，組織公共物品和公共服務(wù)的提供以及公共問(wèn)題的解決。政府的這四大角色表明了政府在公共治理中的主導(dǎo)作用。但政府又是居于輔助地位的，公民才是公共治理的中心。因此，政府職能的轉(zhuǎn)變是個(gè)雙向的過(guò)程，一方面是自上而下的政府改造，政府由傳統(tǒng)官僚行政轉(zhuǎn)向公民共和行政；另一方面是自下而上的公民社會(huì)建設(shè)，公民由直接消費(fèi)轉(zhuǎn)向積極參與。通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)換，相互提高能力、增進(jìn)信任、合作共贏。政府單方進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，社會(huì)和公民不增強(qiáng)能力，公共治理的結(jié)構(gòu)將會(huì)瓦解。所以，在公共治理的民主管理的治道變革上，黨和政府的主導(dǎo)作用是不能取代的；黨和政府自覺(jué)自主自愿地轉(zhuǎn)變職能，公共治理方能得以鞏固并結(jié)出絢麗的果實(shí)。

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責(zé)任編輯：張新顏

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1008－410X（2010）05－0018－08

2010－07－23

黃顯中（1972－），男，湖南桂東人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士；湖南湘潭 411105何 音（1986－），女，湖南長(zhǎng)沙人，湘潭市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)院，碩士；湖南湘潭 411100

＊本文為湖南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“公共行政學(xué)發(fā)展120年來(lái)政府公共性理念的辯證運(yùn)動(dòng)”（批準(zhǔn)號(hào)07YBB334）的階段性研究成果。