完善中小企業(yè)健康發(fā)展的法律環(huán)境①

華北煤炭醫(yī)學(xué)院法律系 劉東濤

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院 周序中

縱觀世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家，都非常重視中小企業(yè)，中小企業(yè)在確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、緩解就業(yè)壓力、拉動(dòng)民間投資、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面的作用非常重要。

1 中小企業(yè)的重要作用

目前，中國(guó)中小企業(yè)發(fā)展迅猛，截止2006年10月底，我國(guó)中小企業(yè)戶數(shù)已達(dá)到4200多萬(wàn)，占全國(guó)企業(yè)總數(shù)的99.8%，中小企業(yè)創(chuàng)造的最終產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)值、出口總額和上繳稅收分別占當(dāng)期總額的58%、68.3%和50.2%，并解決了75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)。另外，大企業(yè)幾乎都是由中小企業(yè)發(fā)展起來的，如世界著名的微軟、英特爾、戴爾、蘋果等跨國(guó)公司，同時(shí)大企業(yè)的成長(zhǎng)與發(fā)展離不開中小企業(yè)的支持。

2 我國(guó)中小企業(yè)健康發(fā)展面臨的主要困難

綜上所述， 我國(guó)中小企業(yè)對(duì)于保證社會(huì)長(zhǎng)治久安具有重要作用，理應(yīng)得到重視和促進(jìn)，但是我國(guó)長(zhǎng)期受高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛和影響，缺乏完善、系統(tǒng)、相互配套的中小企業(yè)法律體系，中小企業(yè)發(fā)展面臨的問題和矛盾相當(dāng)突出。特別是和國(guó)有大企業(yè)相比，由于市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融支持、社會(huì)化服務(wù)體系、獲得技術(shù)、人才和信息、財(cái)稅扶持等方面的歧視性原因，中小企業(yè)和國(guó)有大企業(yè)根本不能在同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)。

因此就必須制訂縝密科學(xué)、富有操作性的法律及建立強(qiáng)有力的專門機(jī)構(gòu)執(zhí)行之。具體來說，中小企業(yè)問題主要包括以下方面：

2.1 歧視性的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不利于中小企業(yè)發(fā)展

僅以市場(chǎng)準(zhǔn)入為例，由于對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的理解有一個(gè)不斷認(rèn)識(shí)的過程，石油、鐵路、金融、電力、電信、市政公用設(shè)施等(以下簡(jiǎn)稱壟斷行業(yè))重要領(lǐng)域的相關(guān)政策不準(zhǔn)中小企業(yè)染指，盡管其中很多已對(duì)外資開放。市場(chǎng)準(zhǔn)入的不平等使大量民營(yíng)企業(yè)局限在有限的低端行業(yè)中，形成過度競(jìng)爭(zhēng)。廣東的一項(xiàng)調(diào)查表明，在我國(guó)國(guó)有企業(yè)準(zhǔn)許進(jìn)入的80多個(gè)領(lǐng)域中，外資企業(yè)可以進(jìn)入的有60多個(gè)，占75%，民營(yíng)企業(yè)卻只可以進(jìn)入40個(gè)，不到50%。在中華大地上，石油、鐵路、金融等高端產(chǎn)業(yè)(很多是高利甚至暴利產(chǎn)業(yè))外資可以堂而皇之經(jīng)營(yíng)，大發(fā)其財(cái)，攫取壟斷利潤(rùn)，分一杯羹。而廣大中小企業(yè)(其中絕大部分市民營(yíng)企業(yè))卻因“不帶你玩”被“邊緣化”而被排除在外，只能存在于競(jìng)爭(zhēng)激烈殘酷的制造、餐飲等產(chǎn)業(yè)，其中原因頗耐人尋味。

這使得我國(guó)中小企業(yè)普遍存在大量低水平重復(fù)建設(shè)，低水平過度競(jìng)爭(zhēng)、盲目競(jìng)爭(zhēng)等問題，使得本來就因中小企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)過大而顧慮重重的民間資本投資更加謹(jǐn)小慎微，而這顯然與國(guó)家試圖引導(dǎo)、啟動(dòng)民間資本投資，進(jìn)而擴(kuò)大內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的愿望背道而馳。與此同時(shí)，我國(guó)的壟斷行業(yè)等重要領(lǐng)域由于缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)，而導(dǎo)致諸如民航主管部門對(duì)“機(jī)票打折”問題的態(tài)度①以及”抄表工十萬(wàn)年薪”等問題頻發(fā)，直接導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受損，更為重要的是損害了市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)地位，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的大方向背道而馳。另外，對(duì)中小企業(yè)(其中絕大部分是民營(yíng)企業(yè))過分苛刻，對(duì)外資過分寬容，也會(huì)直接威脅到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，因?yàn)橛行╊I(lǐng)域由于多方面的原因，國(guó)有企業(yè)與外資競(jìng)爭(zhēng)并不占明顯優(yōu)勢(shì)，民族品牌控制的市場(chǎng)份額日漸萎縮，而中小企業(yè)由于市場(chǎng)準(zhǔn)入等原因又無(wú)法涉足，眼睜睜把資源拱手送與他人，真是令人扼腕嘆息，而又無(wú)可奈何?，F(xiàn)在我們無(wú)需調(diào)查在諸如計(jì)算機(jī)、飛機(jī)、汽車、摩托車等高科技領(lǐng)域有多少民族品牌，只要留意一下日用洗發(fā)用品、牙膏、飲料等領(lǐng)域還剩下幾個(gè)民族品牌就足以令我們觸目驚心。

我國(guó)的《中小企業(yè)促進(jìn)法》是中小企業(yè)促進(jìn)方面的法律， 但它對(duì)中小企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入只有一些原則性的框架。這使得該法看起來更像政策宣言而非規(guī)范性的法律，因此必須完善之。

2.2 自有資金缺乏，而且融資困難重重

總體上看，目前融資困難是制約我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素，盡管針對(duì)中小企業(yè)融資困難，先后出臺(tái)了許多相關(guān)的法律和政策：主要有《中小企業(yè)促進(jìn)法》、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展若干政策意見》、財(cái)政部《中小企業(yè)融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》、中國(guó)人民銀行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)有市場(chǎng)、有效益、有信用中小企業(yè)信貸支持的指導(dǎo)意見》等。但是這并沒有解決中小企業(yè)融資難的根本問題，究其原因，恐怕是因?yàn)檫@些措施根本沒有從法治的高度看待問題，很多只是政策而不是法律，即使法律也只有空泛的理論，缺乏可操作性。我國(guó)中小企業(yè)融資難已成為中小企業(yè)發(fā)展中亟待解決的重點(diǎn)問題。

2.3 財(cái)稅支持力度小且分散，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)

財(cái)政稅收歷來是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，目前，我國(guó)中央財(cái)政支持中小企業(yè)發(fā)展的資金政策有科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金等。這些資金總規(guī)模每年不足20億元，加上其他共享的政策資金，也不過百億元。面對(duì)數(shù)量龐大的中小企業(yè)實(shí)在是杯水車薪，因而難以適應(yīng)中小企業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要。加之政府對(duì)各種中小企業(yè)資金進(jìn)行多頭管理，降低了財(cái)政政策對(duì)中小企業(yè)發(fā)展支持的影響力度。

現(xiàn)行關(guān)于中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠局限于免征或減征兩種措施，很少采納國(guó)際通行的加速折舊、投資抵減、延期納稅、加計(jì)扣除等優(yōu)惠措施。我國(guó)目前稅收立法嚴(yán)重滯后，當(dāng)前的稅收立法大量使用授權(quán)立法即全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院等立法。對(duì)中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠同樣沒有納入到法治的軌道，而是由稅務(wù)機(jī)關(guān)頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的制定一些比較粗糙的政策，缺乏全面系統(tǒng)的考慮，很難形成扶持的合力。例如根據(jù)新的《企業(yè)所得稅法》，個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)適用《個(gè)人所得稅法》，其最高稅率為35%，比《企業(yè)所得稅法》規(guī)定的基本稅率25%高出10個(gè)百分點(diǎn)，但與大型國(guó)有企業(yè)和外資企業(yè)相比，中小企業(yè)稅前準(zhǔn)予扣除的項(xiàng)目有限，因此實(shí)際稅率仍然過高。無(wú)法達(dá)到涵養(yǎng)稅源，進(jìn)而鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展的目的。

2.4 中小企業(yè)管理體制不健全，缺乏統(tǒng)一的中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)

各國(guó)和地區(qū)政府一般都成立專司中小企業(yè)發(fā)展事務(wù)的行政管理機(jī)構(gòu)，并從上到下形成網(wǎng)絡(luò)，主要是執(zhí)行法律，支持中小企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)并為其提供各種咨詢服務(wù)。如美國(guó)專門從事中小企業(yè)管理的小企業(yè)管理局(SBA)。

反觀我國(guó)，目前國(guó)家發(fā)改委下屬的中小企業(yè)司是我國(guó)主司中小企業(yè)事務(wù)的最高行政管理機(jī)構(gòu)，各省設(shè)有中小企業(yè)局，但省、市、縣3級(jí)中小企業(yè)行政管理體系并未完全建立，中小企業(yè)司縱向的管理網(wǎng)絡(luò)并未自成體系。促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策措施分別屬于不同的政府部門，要靠發(fā)改委下的一個(gè)司去協(xié)調(diào)橫向的、與發(fā)改委平級(jí)的各相關(guān)部門如農(nóng)業(yè)部、全國(guó)工商聯(lián)等的工作，其難度可想而知。縱橫管理體系不健全的情況下，處于權(quán)力下位的中小企業(yè)如何能完成《中小企業(yè)促進(jìn)法》中的職能是受到質(zhì)疑的。

3 完善我國(guó)中小企業(yè)健康發(fā)展的法律環(huán)境

因此，政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，摒棄對(duì)中小企業(yè)的歧視態(tài)度，廢除阻礙中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，完善《中小企業(yè)促進(jìn)法》及同“非公36條”的配套法律法規(guī)。而不是以“通知”、“意見”等政策來代替法律。因?yàn)橹行∑髽I(yè)發(fā)展事關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的全局，都與國(guó)計(jì)民生直接相關(guān)，因而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在總體上行使專屬立法權(quán)是很必要的②。具體來說，目前迫切需要解決的有如下方面：

3.1 完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，保障中小企業(yè)進(jìn)入高端服務(wù)業(yè)等行業(yè)

要完善中小企業(yè)健康發(fā)展的法律環(huán)境，首先最重要的是政府在理念上應(yīng)實(shí)現(xiàn)突破原來固步自封、過于保守的政策，那么相應(yīng)的法律制度也會(huì)改觀，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)政策是經(jīng)濟(jì)立法的前提，經(jīng)濟(jì)法是經(jīng)濟(jì)政策的法律化。無(wú)論是我們的宏觀經(jīng)濟(jì)政策還是具體的法律都應(yīng)當(dāng)從僅僅重視大企業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)向大企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展并重轉(zhuǎn)變；由不公平、歧視性的政策向平等、公平的政策轉(zhuǎn)變；由控制和管理向服務(wù)和支持轉(zhuǎn)變。具體到市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律制度，則更要從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)的高度，按著憲法的要求制定相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度，進(jìn)一步擴(kuò)大中小企業(yè)的投資領(lǐng)域。具體而言就是制定配套法律、法規(guī)，實(shí)施《中小企業(yè)促進(jìn)法》和“非公36條”有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)定。

3.2 進(jìn)一步完善金融立法，強(qiáng)化對(duì)中小企業(yè)支持的力度

由于前述原因，中小企業(yè)不良貸款比率為33.4%，比全國(guó)平均水平高7個(gè)百分點(diǎn)，總體信貸風(fēng)險(xiǎn)水平較高。從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)很少對(duì)其發(fā)放貸款或貸款金額不高。另一方面，在資本市場(chǎng)上中小企業(yè)很難通過股權(quán)和債券融資。

通過法律對(duì)中小企業(yè)融資進(jìn)行規(guī)范和特殊保護(hù)，是世界各國(guó)扶持中小企業(yè)的通行做法。因此，我們必須完善有關(guān)金融法律法規(guī)，但是隨后制定的《中小企業(yè)發(fā)展基金管理與使用辦法》和《中小企業(yè)信用擔(dān)保管理辦法》等法律文件立法位階太低，很難協(xié)調(diào)有關(guān)部委之間的工作。而且位階過低的立法穩(wěn)定性相對(duì)較差，不利于市場(chǎng)主體形成合理預(yù)期。因此應(yīng)盡快制定制度化、規(guī)范化及具有可操作性的高位階法律，如《中小企業(yè)信用擔(dān)保法》以貫徹、落實(shí)《中小企業(yè)促進(jìn)法》中的各項(xiàng)規(guī)定，依法規(guī)范和推進(jìn)中小企業(yè)融資環(huán)境的改善。另外，大力發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)、完善資本市場(chǎng)，拓寬中小企業(yè)的直接融資渠道 也很重要。

3.3 進(jìn)一步完善財(cái)稅立法，強(qiáng)化對(duì)中小企業(yè)支持的力度

財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠是世界各國(guó)政府保護(hù)和支持中小企業(yè)的普遍作法。我國(guó)《中小企業(yè)促進(jìn)法》對(duì)此早有明確規(guī)定。這是支持中小企業(yè)發(fā)展的重要措施，也是目前世界各國(guó)政府支持中小企業(yè)發(fā)展的通行做法。雖然目前我國(guó)中央財(cái)政和有關(guān)省市都采取了這種方式，但對(duì)于發(fā)展資金嚴(yán)重匱乏、數(shù)量龐大的中小企業(yè)來說，不僅數(shù)量過少，更主要的問題是資金分散，存在財(cái)政扶持資金存在多頭管理、責(zé)任不清等問題。

因此，需要我們的法律切實(shí)“定紛止?fàn)帯?，可以考慮修訂《中小企業(yè)促進(jìn)法》或制訂專門的《中小企業(yè)財(cái)政支持法》，在相關(guān)章節(jié)進(jìn)一步明確責(zé)任，對(duì)資金進(jìn)行整合，切實(shí)提高有限資金的使用效益。法律要明確如何運(yùn)用這部分資金來擴(kuò)大、引導(dǎo)對(duì)中小企業(yè)的投融資，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)放大作用?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》過于原則性的規(guī)定使得有關(guān)部門執(zhí)行起來無(wú)所適從，因此修訂《中小企業(yè)促進(jìn)法》或制訂專門的《中小企業(yè)財(cái)政支持法》甚有必要。同時(shí)要盡快推動(dòng)國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金的設(shè)立，為商業(yè)性中小企業(yè)融資體系提供必要的資金支持，促進(jìn)各類產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和中小企業(yè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

另外，政府采購(gòu)是政府財(cái)政支出的非常重要的形式，各國(guó)之所以紛紛建立政府采購(gòu)制度，是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府是最大的消費(fèi)者，其采購(gòu)支出的數(shù)額十分巨大。鑒于中小企業(yè)和大型企業(yè)特別是和國(guó)有大型企業(yè)相比處于劣勢(shì)，中小企業(yè)規(guī)模較小而且缺乏資源，很多時(shí)候無(wú)法獲得政府采購(gòu)市場(chǎng)的商機(jī)。因此，有必要在相關(guān)法律中建立中小企業(yè)政府采購(gòu)制度，這里可以借鑒美國(guó)等國(guó)家的做法，在避免政府采購(gòu)行為對(duì)中小企業(yè)產(chǎn)生歧視的前提下， 明確規(guī)定將政府采購(gòu)訂單量的一定比例劃給中小企業(yè)。

稅收在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展商歷來發(fā)揮著極其關(guān)鍵的作用。鑒于中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位及其自身的不足，許多國(guó)家都通過稅收優(yōu)惠政策來扶持和引導(dǎo)中小企業(yè)的發(fā)展，并有許多好的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。因此我們要借國(guó)家進(jìn)行稅制改革、強(qiáng)化稅收立法的時(shí)機(jī)，在修訂或重新制定諸如增值稅法、營(yíng)業(yè)稅法、征管法等的時(shí)候，明確支持中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠，從而避免政策的易變性，穩(wěn)定中小企業(yè)的合理預(yù)期。具體而言對(duì)中小企業(yè)，可以考慮如下稅收優(yōu)惠：①適用低稅率。②減稅、免稅。③稅收抵免或退稅。④加速折舊、延期納稅。

3.4 需要全面理順中小企業(yè)管理體制

各國(guó)為發(fā)展中小企業(yè)，無(wú)一例外地建立了由中央到地方的管理和指導(dǎo)中小企業(yè)的專門機(jī)構(gòu)，美國(guó)是西方國(guó)家中最先設(shè)立小企業(yè)專職機(jī)構(gòu)的國(guó)家，包括隸屬于國(guó)會(huì)的中小企業(yè)委員會(huì)、白宮的中小企業(yè)會(huì)議和作為政府部門的聯(lián)邦中小企業(yè)局(SBA)，在全國(guó)十大城市設(shè)立分局，在各州設(shè)有100多個(gè)下屬分支機(jī)構(gòu)，作為政府的一個(gè)獨(dú)立部門，SBA在影響美國(guó)的經(jīng)濟(jì)決策和為中小企業(yè)服務(wù)方面正發(fā)揮越來越大的作用。

目前我國(guó)的中小企業(yè)分布于各個(gè)行業(yè)或各個(gè)部門，由于體制轉(zhuǎn)軌的痛苦和緩慢，造成宏觀管理不力，微觀干預(yù)過多，不利于中小企業(yè)的健康發(fā)展。

為此，應(yīng)打破目前的管理模式，依法設(shè)立專門的中小企業(yè)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)即直接隸屬于國(guó)務(wù)院的中小企業(yè)局，首先應(yīng)當(dāng)明確劃分對(duì)中央和地方政府管理、扶持中小企業(yè)的權(quán)限，并在地方的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部專設(shè)中小企業(yè)的管理部門。中央中小企業(yè)局應(yīng)當(dāng)為全國(guó)中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展構(gòu)設(shè)統(tǒng)一的法律框架，另一方面地方政府在其行政轄區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)扶持本地區(qū)中小企業(yè)的職責(zé)，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)現(xiàn)實(shí)中各類中小企業(yè)的利益關(guān)系，針對(duì)全國(guó)性的總體政策框架，結(jié)合本地實(shí)際，制定切實(shí)可行的扶持政策。

注釋

①資料來源：略論經(jīng)濟(jì)法上的調(diào)制行為。

②資料來源：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

[1]中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法[M].2003.

[2]俞建國(guó).中國(guó)中小企業(yè)融資[M].北京:中國(guó)計(jì)劃出版社,2002.

[3]張捷.中小企業(yè)的關(guān)系型借貸與銀行組織結(jié)構(gòu)[J].經(jīng)濟(jì)研究,2002,(6).

[4]張得讓.談?wù)務(wù)少?gòu)中的交易費(fèi)用[J].中國(guó)物資流通,2001,(21):26

[5]張秀生.國(guó)外中小企業(yè)的發(fā)展概述[M].中國(guó)商業(yè)出版社,1999.