建設(shè)工程取得的砂石土能不能出售

案 情

2017年，某公司利用實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工程之機(jī)，在未取得采礦許可證的情況下采挖砂石，對(duì)外銷售牟利?？h自然資源和規(guī)劃局對(duì)該違法行為進(jìn)行立案查處，調(diào)查認(rèn)定違法開采礦石量為34.62萬立方米，已涉嫌犯罪，并將該案移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任?？h人民法院判決某公司犯非法采礦罪，處罰金500萬元；判處涉案人員邵某某有期徒刑6年，并處罰金200萬元；追繳違法所得2798.1萬元；賠償生態(tài)修復(fù)、評(píng)估鑒定等費(fèi)用2872.67萬元。

分 析

本案有很強(qiáng)的警示作用。很多人都有這種誤解，認(rèn)為自己建設(shè)得來的砂、石、土就是自己的，想賣給誰就賣給誰，殊不知已經(jīng)違犯了《行政法》甚至可能觸犯《刑法》。

首先，未經(jīng)公開有償化處置即出售施工產(chǎn)生的砂、石、土屬于非法采礦。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)的規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附土地的所有權(quán)或者使用權(quán)不同而改變。土地、河道、海域內(nèi)的砂、石、土等礦藏，法律將其從土地、海域中分離，成為獨(dú)立于土地、海域的物，不屬于所附著的土地和海域的組成部分。按照民法典的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。建設(shè)用地使用權(quán)人并未具有開采并取得礦產(chǎn)品的權(quán)利，要開采礦藏除了取得土地使用權(quán)外還要按照法律要求取得采礦權(quán)并辦理采礦許可證。

在土地、河道、海域上進(jìn)行工程施工、河道疏浚等建設(shè)活動(dòng)，勢(shì)必產(chǎn)生砂石土。對(duì)于此類砂、石、土的處理，依照是否投入流通領(lǐng)域營(yíng)利的標(biāo)準(zhǔn)可以分為兩類。

對(duì)于在工程建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)占地范圍內(nèi)，因工程需要?jiǎng)佑没虿赏谏?、石、土用于本工程建設(shè)，不將其投入流通領(lǐng)域以獲取礦產(chǎn)品營(yíng)利為目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建設(shè)的，包括水電站建設(shè)單位因工程施工而在批準(zhǔn)用地的范圍內(nèi)采挖砂、石、土，用于水電站大壩混凝土澆筑工程的，按照1998年《國(guó)土資源部關(guān)于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產(chǎn)資源適用法律問題的復(fù)函》（下稱《復(fù)函》）、1999年《國(guó)土資源部關(guān)于解釋工程施工采挖砂、石、土礦產(chǎn)資源有關(guān)問題的復(fù)函》（國(guó)土資函404號(hào)）、《最高人民法院行政審判庭關(guān)于在已取得土地使用權(quán)的范圍內(nèi)開采砂石是否需辦理礦產(chǎn)開采許可證問題的答復(fù)》（〔2006〕行他字第15號(hào)）、《自然資源部關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕57號(hào)，下稱《完善通知》）等文件規(guī)定，可直接用于工程建設(shè)，無須辦理礦產(chǎn)開采許可證及繳納資源補(bǔ)償費(fèi)。其目的在于鼓勵(lì)建設(shè)單位在建設(shè)中充分利用已批準(zhǔn)占地范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，減少異地開采，以利于保護(hù)環(huán)境。

對(duì)于在上述范圍內(nèi)進(jìn)行銷售或用于其他工程建設(shè)項(xiàng)目的，《復(fù)函》要求必須依法辦理采礦登記手續(xù)并繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。可見，《復(fù)函》是將其看作礦產(chǎn)資源。但《完善通知》要求，對(duì)于自用仍有剩余的砂石料，由所在地的自然資源主管部門報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺(tái)處置，并未要求辦理采礦登記手續(xù)，似乎并未將其看作礦產(chǎn)資源，而是考慮將之作為國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，主要考慮的是其經(jīng)濟(jì)效益，而非礦產(chǎn)資源行政管理秩序。

礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成、具有利用價(jià)值，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源，不以現(xiàn)在的技術(shù)水平是否能夠開發(fā)、開發(fā)出的是否具有經(jīng)濟(jì)效益為認(rèn)定依據(jù)。根據(jù)《復(fù)函》第一條的規(guī)定，砂、石、黏土及構(gòu)成山體的各類巖石屬礦產(chǎn)資源?？梢钥吹?，雖然《完善通知》并未明確工程取得砂、石、土應(yīng)當(dāng)辦理采礦許可證，但砂、石、土作為礦產(chǎn)資源是沒有疑問的。2020年，福建省將水泥配料用砂巖、水泥配料用砂、水泥配料用頁(yè)巖、水泥配料用黏土、水泥配料用紅土、水泥配料用黃土、水泥配料用泥巖、水泥配料用板巖8種礦，列入以招拍掛方式直接出讓采礦權(quán)范圍。

《完善通知》強(qiáng)調(diào)，自然資源主管部門負(fù)責(zé)砂石資源采礦權(quán)出讓登記，要求加強(qiáng)砂石資源日常監(jiān)管和執(zhí)法，嚴(yán)肅查處以各類工程名義違法采礦行為；涉嫌非法采礦犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任；還應(yīng)當(dāng)將擅自處置工程建設(shè)動(dòng)用的砂石料作為非法采礦行為。2022年出臺(tái)的福建省礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理辦法明確：“禁止以臨時(shí)用地、臨時(shí)取土點(diǎn)、土地整治、工程建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、地質(zhì)災(zāi)害治理等名義非法開采砂石土資源。任何單位或者個(gè)人未按照規(guī)定經(jīng)公開有償化處置，不得將臨時(shí)用地、臨時(shí)取土點(diǎn)、土地整治、工程建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、地質(zhì)災(zāi)害治理等項(xiàng)目產(chǎn)生的自用外多余砂石土對(duì)外銷售或者變相銷售。”該類行為依照礦產(chǎn)資源法第三十九條即非法采礦行為進(jìn)行處罰?！蹲匀毁Y源部辦公廳關(guān)于嚴(yán)守土石料利用政策底線進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)措施的通知》（自然資辦發(fā)〔2024〕39號(hào)）進(jìn)一步明確，經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施中擅自處置剩余土石料或者占有銷售收入，將認(rèn)定為違法采礦行為。

因此，該公司在批準(zhǔn)實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工程的范圍內(nèi)采挖砂、石、土用于本工程建設(shè)的，無需取得采礦許可證。但將施工取得的砂、石、土等礦產(chǎn)資源對(duì)外出售獲利，應(yīng)當(dāng)取得采砂許可證或者經(jīng)過公開有償化處置。2016年，《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》明確，無許可證的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百四十三條第一款規(guī)定的“未取得采礦許可證”情形。因此，即使

《完善通知》沒有要求或者無法辦理砂、石、土的采礦許可證，但將之對(duì)外銷售就會(huì)構(gòu)成非法采礦，應(yīng)當(dāng)按照礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，責(zé)令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重造成礦產(chǎn)資源破壞涉嫌非法采礦罪的，應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。

其次，工程取得的砂、石、土如何合法出售。對(duì)于地方政府組織實(shí)施的歷史遺留露天開采類礦山修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留土石料，國(guó)家有明確規(guī)定。2019年，《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6

號(hào)）規(guī)定，上述砂、石、土可以無償用于本修復(fù)工程；確有剩余的，可對(duì)外進(jìn)行銷售，由縣級(jí)人民政府納入公共資源交易平臺(tái)，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)。2021年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）強(qiáng)調(diào)了相關(guān)規(guī)定。2020年，國(guó)家發(fā)展改革委、工信部等15個(gè)部門印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕473號(hào)）規(guī)定，對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的工程建設(shè)項(xiàng)目和整體修復(fù)區(qū)域內(nèi)按照生態(tài)修復(fù)方案實(shí)施的修復(fù)項(xiàng)目，在工程施工范圍和施工期間采挖的砂石，除項(xiàng)目自用外，多余部分允許依法依規(guī)對(duì)外銷售。

可見，礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中的廢土石料可以出售，但生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目業(yè)主不能自行出售。出售資金是生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目重要的收入來源。2023年，《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》明確：屬于縣級(jí)（含）以上地方人民政府組織實(shí)施、責(zé)任人滅失的歷史遺留露天開采類礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，方可適用有關(guān)合理利用廢棄礦山土石料政策。凡涉及剩余廢棄土石料對(duì)外銷售的，由縣級(jí)人民政府組織納入公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行銷售，不得由項(xiàng)目承擔(dān)單位、施工單位或個(gè)人直接銷售。銷售所得收益納入本級(jí)政府財(cái)政賬戶，全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，涉及社會(huì)投資主體承擔(dān)修復(fù)工程的應(yīng)保障其合理收益，與《完善通知》規(guī)定程序一致。

因此，對(duì)于工程取得的砂、石、土，項(xiàng)目業(yè)主沒有其所有權(quán)，只能用于本建設(shè)項(xiàng)目，不得自行對(duì)外銷售，應(yīng)當(dāng)在縣級(jí)人民政府組織納入公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行銷售后，購(gòu)買方才可對(duì)外銷售。對(duì)于銷售所得收益，作為國(guó)有資產(chǎn)全部納入地方財(cái)政，與需要國(guó)家、省、市縣分成的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不同。由于砂石土點(diǎn)多面廣，主要由地方進(jìn)行監(jiān)管修復(fù)，建議所有工程項(xiàng)目取得的砂石土銷售所得都按照修復(fù)項(xiàng)目的規(guī)定，全部納入本級(jí)地方政府財(cái)政。

鑒于砂、石、土在發(fā)掘前并未獨(dú)立存在，必須依賴于工程建設(shè)方的建設(shè)行為方可實(shí)現(xiàn)，由工程建設(shè)方一并取得外銷的砂石土所有權(quán)可以避免工地中存在多個(gè)不同權(quán)利主體增加施工難度產(chǎn)生危險(xiǎn)，也可避免單獨(dú)堆放砂石土產(chǎn)生的場(chǎng)地、人工、運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用。

筆者建議，參照福建省自然資源廳《關(guān)于印發(fā)福建省規(guī)范和完善砂石開采管理暫行規(guī)定的通知》，在批準(zhǔn)工程建設(shè)前，由縣級(jí)人民政府指定自然資源主管部門作為工程建設(shè)項(xiàng)目剩余砂石的處置單位，委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估工程建設(shè)項(xiàng)目剩余砂石量，編制剩余砂石處置方案，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，納入公共資源交易平臺(tái)，單獨(dú)或者一并公開有償處置，處置收入上繳縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)。（作者單位：福建省自然資源廳）