基層檢委會(huì)工作實(shí)證分析
——對(duì)檢察委員會(huì)若干問題的調(diào)查與思考

文◎陳 蘭杜淑芳

檢察委員會(huì)理論研究征文

基層檢委會(huì)工作實(shí)證分析
——對(duì)檢察委員會(huì)若干問題的調(diào)查與思考

文◎陳 蘭*杜淑芳*

檢察委員會(huì)（以下簡稱檢委會(huì)）是檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作的權(quán)威議事和決策機(jī)構(gòu)，在檢察長的主持下討論決定檢察機(jī)關(guān)辦理的重大案件和檢察工作中的重大事項(xiàng)，是檢察機(jī)關(guān)的最高決策機(jī)構(gòu)。目前，由于檢委會(huì)現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定仍然在一定程度上存在原則、籠統(tǒng)的問題，基層院又普遍存在操作不規(guī)范、履職不全面，嚴(yán)重制約了基層檢委會(huì)職能作用的發(fā)揮。下面，筆者將以太原市兩級(jí)檢委會(huì)的工作情況為實(shí)證，分析基層檢委會(huì)工作存在的一些共性問題及成因，并就如何進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)基層檢委會(huì)工作，全面履行檢委會(huì)職能提出一些對(duì)策思考，以供商討。

一、基層檢委會(huì)工作的調(diào)查及對(duì)策思考

（一）近年來職能作用發(fā)揮的基本情況

2007年至2009年三年中，太原市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)共召開檢委會(huì)568次，討論各類案件及事項(xiàng)共計(jì)1176件（07年325件，08年416件，09年435件），其中討論各類案件1088件，討論重大事項(xiàng)88項(xiàng)，討論案件比例數(shù)為92.5%，事項(xiàng)比例數(shù)為7.5%。討論的1088件案件中，討論審查起訴案件731件次，占討論案件總量的67.2%；討論審查批捕案件171件次，占討論案件總量的15.7%；討論抗訴類案件56件次，占討論案件總量的5.1%；討論控申部門辦理案件13件次，占討論案件總量的1.2%；討論其他案件114件，占討論案件總量的10.4%。討論的88件事項(xiàng)中，審議工作報(bào)告類事項(xiàng)17件，占討論事項(xiàng)的19.3%；審議規(guī)范性文件24件，占討論事項(xiàng)的27.3%；審議39件，占討論事項(xiàng)的44.3%。分析以上數(shù)據(jù)，主要有以下特點(diǎn)：一是近三年來提請(qǐng)檢委會(huì)討論的案件數(shù)呈逐年上升趨勢，主要是近幾年來偵查監(jiān)督部門和公訴部門受理案件數(shù)逐年上升為提請(qǐng)檢委會(huì)研究案件增加了基數(shù)。二是提請(qǐng)檢委會(huì)討論的案件以公訴部門案件居多。三是上檢委會(huì)的案件程序性提請(qǐng)比較高，真正疑難、復(fù)雜案件較少。從檢委會(huì)記錄來看，不起訴、刑事抗訴等程序性提請(qǐng)案件比重較高，而上述幾類案件根據(jù)檢委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定，必須經(jīng)檢委會(huì)研究，通常不存在太大爭議，檢委會(huì)議事過程中，因而檢察長不同意多數(shù)委員意見的情況幾乎不存在。

（二）近年來檢委會(huì)制度建設(shè)的基本情況

近年來，太原市院一直在不斷加強(qiáng)檢委會(huì)的規(guī)范化建設(shè)。我們的具體做法是：第一，進(jìn)一步修改和完善了《檢委會(huì)議事規(guī)則》、《檢委辦工作細(xì)則》，印發(fā)了規(guī)范的文書格式，嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)擬提交檢委會(huì)討論的案件必須填寫《提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論案件登記表》，由承辦人及提起部門提出處理意見，部門負(fù)責(zé)人、主管檢察長審查以后，提交檢委辦，經(jīng)初審后上報(bào)檢察長決定是否上會(huì)討論。同時(shí)由承辦人制作提供審查報(bào)告，將關(guān)鍵證據(jù)及主要事實(shí)和決議問題、焦點(diǎn)寫明，便于委員充分了解案情。會(huì)后，要求辦案部門在五日內(nèi)填寫執(zhí)行反饋表報(bào)檢委辦。第二，建立并規(guī)范了檢委會(huì)的學(xué)習(xí)制度。檢委辦全力協(xié)助檢委會(huì)制定學(xué)習(xí)計(jì)劃，一方面我們及時(shí)購置有關(guān)法律書籍，或匯編成學(xué)習(xí)資料，上傳到局域網(wǎng)上供大家自學(xué)。另一方面集中起來學(xué)習(xí)，每年都要組織檢委會(huì)委員學(xué)習(xí)新的法律、法規(guī)、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察業(yè)務(wù)、管理等規(guī)范性文件。第三，抓好會(huì)議組織，保證檢委會(huì)決策民主、科學(xué)、依法。一是會(huì)前及時(shí)向主持會(huì)議的檢察長報(bào)告能夠出席會(huì)議的人員情況；二是會(huì)中認(rèn)真記錄，會(huì)后認(rèn)真整理檢委會(huì)原始記錄，形成正式的會(huì)議紀(jì)要。三是嚴(yán)格列會(huì)人員的紀(jì)律要求。第四，對(duì)重大業(yè)務(wù)工作開展調(diào)研，提出了修改意見和建議。近年來，提請(qǐng)檢委會(huì)研究通過了《太原市檢察機(jī)關(guān)辦案流程監(jiān)督管理制度》、《太原市人民檢察院捕訴答疑工作規(guī)定（試行）》等多項(xiàng)制度。第五，加強(qiáng)案例研究，對(duì)上檢委會(huì)的重大、疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行了分析，對(duì)其中有爭議的法律適用問題及時(shí)進(jìn)行請(qǐng)示。

（三）基層檢委會(huì)工作中存在的主要問題

從檢委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和呈現(xiàn)的工作特點(diǎn)來看，我們發(fā)現(xiàn)基層檢委會(huì)工作主要存在以下問題：

第一，機(jī)構(gòu)不規(guī)范。高檢院2008年2月2日新頒布的《檢委會(huì)組織條例（修訂）》第16條規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)設(shè)立檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或者配備專職人員負(fù)責(zé)檢察委員會(huì)日常工作?！边@說明，檢委會(huì)工作有兩種形式：一是單獨(dú)設(shè)立檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)；二是設(shè)立檢委會(huì)專職秘書。而事實(shí)上，目前基層檢委會(huì)負(fù)責(zé)日常工作的形式有單獨(dú)編制、單獨(dú)設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的；有研究室下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的；有與研究室合并，代行辦事職能的；也有不設(shè)機(jī)構(gòu)由檢委會(huì)專職人員負(fù)責(zé)的。

第二，議案不議事。檢委會(huì)除討論本院提請(qǐng)的重大疑難案件外，還討論檢察業(yè)務(wù)工作中的重大事項(xiàng)，如檢察業(yè)務(wù)方面規(guī)章制度的建立、修改、廢止，討論檢查、總結(jié)業(yè)務(wù)工作和執(zhí)法情況、討論如何貫徹上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定、指示、措施和交辦事項(xiàng)以及人大的決議、命令等。但在在司法實(shí)踐中，部分基層檢察院沒有準(zhǔn)確把握檢委會(huì)的職能和作用，單純把檢委會(huì)的職能定位在對(duì)重大、疑難案件的處理上，而把本應(yīng)由檢委會(huì)研究決定的一些重大事項(xiàng)拿到黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)上去討論解決。使檢委會(huì)基本上成了“案件研究會(huì)”，只討論決定具體案件，忽視了討論和研究執(zhí)行法律過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，弱化或忽略了檢委會(huì)的政策、法律研究指導(dǎo)和對(duì)檢察業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)決策職能。

第三，議案不知案。《檢察委員會(huì)組織條例》第9條規(guī)定：“檢察委員會(huì)實(shí)行例會(huì)制，定期開會(huì)。有特殊情況時(shí)，可以提前或者推遲召開?！币恍┗鶎釉簷z委會(huì)沒有形成例會(huì)制度，當(dāng)辦案部門有案件需提請(qǐng)檢委會(huì)研究時(shí)，只要經(jīng)檢察長同意就隨時(shí)決定召開檢委會(huì)，這就不可避免地導(dǎo)致一些不了解情況或?qū)η闆r不了解的委員對(duì)所討論的問題發(fā)表不出深層次的見解。而且，因?yàn)橹煌ㄟ^會(huì)上聽取承辦人的匯報(bào)來了解案情，往往會(huì)受到承辦人傾向性意見的誤導(dǎo)，致使不能全面把握案情，很難糾正承辦人的錯(cuò)誤，有可能導(dǎo)致檢委會(huì)決策的失誤。

第四，議案范圍還待更明確。按照《檢察委員會(huì)組織條例》第4條的規(guī)定，提交檢委會(huì)審議、決定的案件應(yīng)是重大、疑難、復(fù)雜案件。但何為重大、疑難、復(fù)雜案件缺乏明確的范圍和具體標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際工作中，又實(shí)行了錯(cuò)案責(zé)任追究和賠償制度，許多辦案人怕承擔(dān)責(zé)任，存在為推卸責(zé)任，將本不該提交討論的案件也提交檢委會(huì)討論。這一方面導(dǎo)致檢委會(huì)工作量的增加，另一方面也使檢委會(huì)無形中成為推卸責(zé)任、轉(zhuǎn)移矛盾的一種手段。

（四）對(duì)策思考

第一，科學(xué)設(shè)置檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)。雖然基層檢察院設(shè)置的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)基本維持了檢委會(huì)如會(huì)議準(zhǔn)備、會(huì)議記錄、會(huì)議決定傳達(dá)等日常事務(wù)性工作的運(yùn)行，但并不能適應(yīng)當(dāng)前檢察工作發(fā)展的需要，也不能保障檢委會(huì)職能的全面履行，必須實(shí)現(xiàn)其從單一的日常服務(wù)到全方位管理的職能轉(zhuǎn)變，使其在檢察業(yè)務(wù)管理、規(guī)范化建設(shè)、政策研究中發(fā)揮更為重要的作用。因此，在基層院可以從編制上明確研究室下設(shè)立獨(dú)立的檢委辦，作為檢委會(huì)的日常辦事機(jī)構(gòu)，配備專職人員承擔(dān)工作。

第二，要理順檢委會(huì)與黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)的關(guān)系，分清檢委會(huì)、黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)的工作范圍。在實(shí)踐中，檢委會(huì)是對(duì)檢察工作中重大問題和重大案件進(jìn)行決策的機(jī)構(gòu)；黨組會(huì)體現(xiàn)黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)，保證檢察機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，主要負(fù)責(zé)隊(duì)伍建設(shè)、政治教育、思想工作；院務(wù)會(huì)的工作范圍主要是院內(nèi)行政管理和后勤保障?；鶎釉簯?yīng)當(dāng)注重權(quán)責(zé)明確清晰，由檢委辦、政工部門、辦公室分別處理檢委會(huì)、黨組、行政三方面日常工作，從而更有利于加強(qiáng)和改進(jìn)檢察業(yè)務(wù)、黨務(wù)、院務(wù)工作，提高辦事能力和效率。

第三，要加強(qiáng)基層檢委會(huì)討論決定“重大問題”的議事職能。在討論決定“重大問題”的議事范圍上，除討論決定貫徹執(zhí)行國家法律方面的重大事項(xiàng)外，也要討論決定貫徹執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)決議的重大問題和上級(jí)院的工作方針、思路，還要注意總結(jié)檢察工作經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)研究新情況、新問題。

第四，建議由高檢院在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，明確檢委會(huì)討論重大事項(xiàng)及案件的議事范圍，便于基層實(shí)踐操作。

二、檢察委員會(huì)專職委員工作的調(diào)查及對(duì)策思考

（一）檢委會(huì)專職委員的設(shè)定

檢委會(huì)專職委員，是指除檢委會(huì)委員職務(wù)外，沒有擔(dān)任其他行政職務(wù)，既非院領(lǐng)導(dǎo)，也非辦案部門負(fù)責(zé)人的優(yōu)秀檢察官；其主要職責(zé)是對(duì)提請(qǐng)檢委會(huì)審議的案件和規(guī)范性文件進(jìn)行初審，并提出參考性審查意見，同時(shí)及時(shí)總結(jié)和研究檢察業(yè)務(wù)工作中的經(jīng)驗(yàn)和不足，為檢察長和檢委會(huì)提供決策意見，當(dāng)好參謀。1999年6月，最高檢首次提出了檢察委員會(huì)專職委員的設(shè)定、目的和條件。2006年，中央11號(hào)文件精神對(duì)檢委會(huì)專職委員在檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置、待遇作出規(guī)定：“加強(qiáng)人民法院審判委員會(huì)和人民檢察院檢察委員會(huì)建設(shè)，根據(jù)工作需要，可以設(shè)置專職委員兩名左右，按照同級(jí)黨政部門副職規(guī)格和條件，從具備良好政治業(yè)務(wù)素質(zhì)、符合任職條件的法官、檢察官中產(chǎn)生?！钡蛯?shí)踐中的情況來看，其實(shí)際效果與設(shè)立該制度的目的相去甚遠(yuǎn)，很多專職委員并未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前，太原市兩級(jí)檢察院，除市院外，11個(gè)基層院中只有2個(gè)院配備了檢委會(huì)專職委員。但在這兩院中，檢委會(huì)專職委員均不分管或負(fù)責(zé)檢委辦工作。

（二）存在的問題

一是專職委員的定位不明確，職責(zé)設(shè)定較為混亂；二是專職委員專職不專，經(jīng)常兼任二級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或業(yè)務(wù)部門檢察員，履職保障不到位。三是專職委員不專業(yè)。一些基層院設(shè)定的專職委員并不具體從事檢委會(huì)的工作。有些基層院的專職委員屬于院領(lǐng)導(dǎo)，直管業(yè)務(wù)工作或其他工作。四是對(duì)于專職委員如何管理，沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定。

（三）對(duì)策思考

一是明確檢委會(huì)專職委員的性質(zhì)和功能規(guī)范，加強(qiáng)檢委會(huì)專職委員的職責(zé)，專職委員具有法律地位的特殊性、權(quán)力來源的依附性、工作對(duì)象的專一性、工作性質(zhì)的服務(wù)性以及業(yè)務(wù)意見的權(quán)威性等特征；二是明確專職委員與檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和其他委員之間的關(guān)系。在表決程序上，專職委員和一般委員享有平等的表決權(quán)，但根據(jù)《最高人民檢察院檢察委員會(huì)議事規(guī)則》的規(guī)定，專職委員應(yīng)當(dāng)首先發(fā)表自己的意見。根據(jù)設(shè)置專職委員的初衷，專職委員還應(yīng)當(dāng)詳細(xì)闡明具體理由及法律依據(jù)；三是挑選專職人員要按條件精挑細(xì)選，并要保證專人專職。

三、檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作的調(diào)查及對(duì)策思考

（一）辦事機(jī)構(gòu)情況

目前，太原市院及11個(gè)基層院基本都設(shè)立了檢委辦，一般下設(shè)在研究室，只有1個(gè)區(qū)院進(jìn)行了單設(shè)?；鶎釉弘m然設(shè)立了檢委辦，但人員基本上都是由一人兼職，有的由辦公室主任兼任、有的由政治部主任兼任、有的由紀(jì)檢組長兼任，大多數(shù)由研究室一名人員兼任。

（二）存在問題

一是辦事機(jī)構(gòu)的工作開展配員不足，基層院普遍由研究室人員兼任，一人承擔(dān)著調(diào)研、檢委辦等多項(xiàng)工作，要花大量精力和時(shí)間集中在組織調(diào)查研究、文章寫作和其他服務(wù)性工作之上，與業(yè)務(wù)工作的交道打的不多，其主業(yè)在于會(huì)務(wù)而不在業(yè)務(wù)研究，檢委辦工作主要體現(xiàn)在會(huì)議記錄和會(huì)議通知等會(huì)務(wù)工作上。二是由于工作繁忙，檢委辦工作人員對(duì)于政策法規(guī)特別是司法解釋等業(yè)務(wù)資料很少收集、積累，知識(shí)儲(chǔ)備明顯不足，很難接受業(yè)務(wù)部門的咨詢，對(duì)提請(qǐng)檢委會(huì)審議的案件或事項(xiàng)無法起到參謀和助手的過濾作用，更不能起到會(huì)前的程序性和實(shí)體性的審查職能。

（三）對(duì)策思考

一是應(yīng)當(dāng)明確檢委辦不論其是否下設(shè)在研究室，都是一獨(dú)立機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)配備專職人員工作。這樣才能突出檢委辦參謀協(xié)調(diào)作用。二是應(yīng)為檢委辦配備素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員，這樣才能真正起到為檢委會(huì)決策服務(wù)、切實(shí)當(dāng)好檢委會(huì)參謀助手。

四、檢委會(huì)會(huì)前審查程序的調(diào)查及對(duì)策思考

（一）基本情況

為規(guī)范檢察業(yè)務(wù)工作，太原市院制定了《太原市檢察機(jī)關(guān)辦案流程監(jiān)督管理制度》，其間對(duì)提請(qǐng)檢委會(huì)審議的議題及會(huì)前審批程序，均作出了明確具體的規(guī)定。首先，提請(qǐng)部門對(duì)應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會(huì)討論決定的事項(xiàng)、案件，經(jīng)其部務(wù)會(huì)研究，及時(shí)報(bào)告分管檢察長，由分管檢察長審查后，報(bào)檢察長決定是否提交檢察委員會(huì)決定。經(jīng)檢察長同意后，部門認(rèn)真按要求撰寫“提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論的詳細(xì)報(bào)告”，并填制“提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論案件（事項(xiàng)）登記表”，逐級(jí)審批，承辦人要對(duì)所列的事實(shí)、證據(jù)負(fù)責(zé)。其次，承辦人對(duì)檢察長同意決定提交檢察委員會(huì)研究決定的事項(xiàng)、案件，提請(qǐng)部門將審查報(bào)告三份及有關(guān)卷宗、材料送交院檢委辦，進(jìn)行受理登記后，責(zé)成專人審查，撰寫出檢委辦人員審查報(bào)告，提交檢委辦討論，形成檢委辦審查意見。第三，檢委辦在規(guī)定時(shí)間審查完提請(qǐng)案件和事項(xiàng)后，由檢委辦主任報(bào)請(qǐng)檢察長確定會(huì)議的具體時(shí)間，并由檢委辦及時(shí)通知各委員。同時(shí)，檢委辦還設(shè)定秘書或責(zé)成專人，承擔(dān)會(huì)議記錄、起草會(huì)議紀(jì)要、填寫會(huì)議決定及歸檔工作，對(duì)檢委會(huì)討論決定事項(xiàng)進(jìn)行督查、督辦，提請(qǐng)部門應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)執(zhí)行，并填寫執(zhí)行情況反饋表送檢委辦備案登記，每季度形成《檢委會(huì)討論案件執(zhí)行情況報(bào)告》，定期向檢委會(huì)和檢察長報(bào)告執(zhí)行情況。

（二）存在的問題

基層院在會(huì)前審查程序上存在的主要問題是對(duì)上會(huì)案件的會(huì)前程序性和實(shí)體性的審查職能無法發(fā)揮，原因在于人員配備不夠，往往一人兼數(shù)職，需要處理很多日常性事務(wù)；有的甚至同時(shí)負(fù)責(zé)辦公室信息的撰寫、人民監(jiān)督員工作、調(diào)研工作、檢委會(huì)、黨組會(huì)等會(huì)議的記錄工作、領(lǐng)導(dǎo)材料的撰寫工作以及其他領(lǐng)導(dǎo)交代的工作等多項(xiàng)工作。這樣導(dǎo)致檢委辦工作人員沒有精力對(duì)上會(huì)討論的事項(xiàng)及案件進(jìn)行真正的審查，無法真正發(fā)揮參謀助手的作用。其次是在提請(qǐng)檢委會(huì)審議議題的范圍上，存在何種案件、何種議題可以提交檢察委員會(huì)討論決定的沒有很明確的規(guī)定，程序?qū)彶檫€是實(shí)體審查也無章可循，需要規(guī)范。

（三）對(duì)策思考

一是配備專門的人員負(fù)責(zé)會(huì)前審查。二是需要對(duì)提交檢察委員會(huì)討論決定的案件、議題作出更加具體明確的規(guī)定。

*山西省太原市人民檢察院研究室［030024］