政法經(jīng)費保障中轉(zhuǎn)移支付資金的引入及規(guī)范使用路徑
——以檢察系統(tǒng)檢務(wù)保障體制改革為例

文◎崔文勝

政法經(jīng)費保障中轉(zhuǎn)移支付資金的引入及規(guī)范使用路徑
——以檢察系統(tǒng)檢務(wù)保障體制改革為例

文◎崔文勝*

為適應(yīng)政法經(jīng)費保障體制改革的需要，特別是如何規(guī)范使用財政轉(zhuǎn)移支付資金，政法機關(guān)序列的各級公安、檢察、法院、司法機關(guān)根據(jù)自身情況進行了一系列的探討和嘗試，具體施行中也發(fā)現(xiàn)了若干問題。針對這些問題，本文以檢察院系統(tǒng)檢務(wù)保障中引入財政轉(zhuǎn)移資金為例，探討引入和規(guī)范使用財政轉(zhuǎn)移支付資金的路徑，以期對完善政法經(jīng)費保障體制改革提供參考。

一、政法經(jīng)費保障體制的現(xiàn)狀與問題

按照分稅制財政管理體制要求，從1994年起政法機關(guān)一直實行“分級管理、分級負擔(dān)”的經(jīng)費保障方式，即：各級政法機關(guān)的經(jīng)費主要由同級財政保障，中央財政對貧困地區(qū)政法機關(guān)裝備、辦案和基礎(chǔ)設(shè)施維修等項目經(jīng)費給予適當(dāng)補助。按照這一體制，在中央和地方各級財政部門的共同努力下，各級政法機關(guān)經(jīng)費保障水平逐年提高，但隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，政法機關(guān)經(jīng)費保障中存在的問題逐步顯露。以檢察院系統(tǒng)為例，在這一體制下，目前在檢務(wù)保障的資金安排上至少存在以下三個方面的突出問題：一是經(jīng)費預(yù)算不足，公用經(jīng)費保障標(biāo)準落實難?，F(xiàn)實的問題是年初預(yù)算不足，而以追繳贓款方式彌補有較大不確定性且又受到廣泛質(zhì)疑，致使經(jīng)費保障難以落實。二是基層檢察院基建欠款多，負擔(dān)重。三是各地物質(zhì)保障差距懸殊。

解析問題產(chǎn)生的原因主要在兩個方面，一是地方財政困難，這是最根本的原因。按照分稅制提高“兩個比重”的要求，中央財政收入逐年提高，而地方財政收入因體制原因增長相對緩慢，同時解決社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護及“三農(nóng)”等民生問題也加大了各級財政的支出壓力，尤其是直接服務(wù)于人民群眾的基層政府支出增長更加迅速，逐漸出現(xiàn)了 “財權(quán)上移、事權(quán)下移”的局面，進而使縣級財政收支缺口逐步增大，加重了省以下地方政府的財政困難，在一定程度上制約了基層檢察機關(guān)經(jīng)費保障水平。同時，一些老少邊窮地區(qū)財政本身就困難，這更加劇了落后地區(qū)檢務(wù)保障的負擔(dān)。二是現(xiàn)行檢察經(jīng)費保障體制的原因?！胺旨壺斦?、分灶吃飯”的檢察經(jīng)費管理體制，加上地方政府財力不足，大多實行“差額預(yù)算”管理，使得各級檢察機關(guān)的經(jīng)費基本上由本級財政部門根據(jù)財力可能和實際需要予以安排，上級撥款僅占極少部分，并且具有不確定性，因此經(jīng)費保障不足是必然的。

二、轉(zhuǎn)移支付資金的引入對政法經(jīng)費保障體制的影響

財政轉(zhuǎn)移支付是指財政資金在各級政府之間的一種再分配形式，它是財政體制中一個重要的組成部分。

實行財政轉(zhuǎn)移支付，對社會發(fā)展的影響可歸納為五個方面：一是實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化。財政轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是實現(xiàn)財政縱向和橫向平衡。二是確保中央政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控。三是彌補地方財政收支差額。四是對地方利益“溢出”進行調(diào)整。五是對地方進行特殊救濟。

政法部門的服務(wù)屬于社會公共服務(wù)，在這一領(lǐng)域引入轉(zhuǎn)移支付資金進行地區(qū)間平衡既是保障這一公共服務(wù)獨立、全面開展的重要手段，又是在目前政法經(jīng)費保障體制下對“分灶吃飯”引發(fā)的弊端進行的校正。從檢察院系統(tǒng)看，引入財政轉(zhuǎn)移支付資金至少會對檢務(wù)保障體制帶來四個方面的正面影響：

第一，加大統(tǒng)一的公共財政支出支持力度有助于檢務(wù)工作的司法獨立性。在國外，如日本、英國、德國等國家，為保障檢察工作的獨立，其經(jīng)費來源都由國家國庫中開支，以避免因?qū)Φ胤揭蕾囈l(fā)地方對司法獨立的干預(yù)。當(dāng)然從理論上講，為保障各級檢察機關(guān)獨立行使法律監(jiān)督權(quán)，所需經(jīng)費應(yīng)全部由中央財政保障，但在我國目前的財稅體制下則很難實現(xiàn)。在這種情況下，通過加大中央一級及省級財政轉(zhuǎn)移支付保障力度，同樣會使檢察機關(guān)對地方財政的依賴度降低，從而使獨立性得以提高。

第二，財政轉(zhuǎn)移支付資金的引入有助于降低地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡造成的落后地區(qū)檢務(wù)經(jīng)費不足的問題。通過借助轉(zhuǎn)移支付彌補地方財政缺口的功能，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付增加檢務(wù)保障經(jīng)費的投入，在一定程度上可以縮小欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)在公共服務(wù)上的差距，保障欠發(fā)達地區(qū)檢務(wù)工作的正常開展。

第三，財政轉(zhuǎn)移支付資金的投入有利于公用檢務(wù)設(shè)施、設(shè)備的構(gòu)建，有利于檢察資源的綜合利用。破除當(dāng)前物質(zhì)資源各自為政的狀態(tài),建立全國性、區(qū)域性的物質(zhì)保障共享制度,是提升檢察資源使用效率的重要舉措。一方面，全國性設(shè)施、設(shè)備應(yīng)由高檢院統(tǒng)一協(xié)調(diào)，例如各地區(qū)檢察院都在用或都在研制本院的網(wǎng)絡(luò)軟件,這既造成巨大的資源浪費,又使得相互之間不能兼容協(xié)調(diào)的問題十分突出,以致于難以將網(wǎng)絡(luò)軟件運用到案件管理中,從而也無法形成全國性的案件查詢系統(tǒng)；而另一方面，對于區(qū)域性共享的資源而言，應(yīng)建立省級范圍下的物質(zhì)保障共享制度，通過利用各個檢察院在物質(zhì)保障某方面的專長,最大限度的發(fā)揮效用,減少重復(fù)建設(shè)。但在財政分灶吃飯的體制下，有“溢出”效應(yīng)的資源各地方不愿意投入，即使投入了也通過種種手段防止“溢出”，上述設(shè)想將很難實現(xiàn)。而在轉(zhuǎn)移支付資金支持的框架內(nèi)，對于這些有較大“溢出”效應(yīng)的共享設(shè)施、設(shè)備，可以通過申請轉(zhuǎn)移支付資金予以建設(shè)，這既有利于資源的有效利用，也有助于各地區(qū)間、各層級間檢察工作的充分協(xié)作。

第四，轉(zhuǎn)移支付資金可以幫助解決重大臨時性開支安排。在檢察工作開展中，一些重特大案件的開展需要跨地區(qū)、多部門協(xié)調(diào)，通過轉(zhuǎn)移支付資金對這些重特大案件進行臨時性資助，有利于各地區(qū)聯(lián)合辦案。另外，通過轉(zhuǎn)移支付資金的專項補貼功能，可以對歷史遺留的一些問題進行一次性解決。例如對一些欠發(fā)達的基層檢察院2005年以來因進行“兩房”建設(shè)而背負的較大的基建負債，可以通過轉(zhuǎn)移支付資金進行補助，從而解決這些基層檢察院因“包袱”沉重而致的檢察工作不能正常開展問題。

三、有效安排轉(zhuǎn)移支付資金的路徑選擇

從我國其它社會公共服務(wù)中的財政轉(zhuǎn)移支付資金使用效率看，力度小、受益面廣的轉(zhuǎn)移支付方式其均衡效果甚微,難以校正地區(qū)差距；缺乏規(guī)范科學(xué)的分配和使用標(biāo)準,會使實際操作中受人為因素的影響大,隨意性大,客觀性差,會造成資金使用的分散、浪費和低效率；轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范,對無條件撥款和專項撥款的使用界限不清,專項補助多固化為對某些地區(qū)的固定補助,項目越來越多,數(shù)額只增不減,會使轉(zhuǎn)移支付資金失去誘導(dǎo)的作用；各級政府之間的事權(quán)劃分不清,轉(zhuǎn)移支付制度缺乏可靠的核算依據(jù)，財權(quán)和事權(quán)脫節(jié),都會制約轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化。

對財政轉(zhuǎn)移支付資金在檢務(wù)保障中規(guī)范使用的路徑，各省市人民檢察院對各地區(qū)嘗試情況也在進行不斷的調(diào)研和總結(jié)，從各地區(qū)實施情況來看，目前主要存在三個方面的共性問題：一是通過安排財政轉(zhuǎn)移支付資金的形式補助經(jīng)濟困難地區(qū)，出現(xiàn)檢察機關(guān)經(jīng)費保障失衡、苦樂不均現(xiàn)象。二是地方財力匱乏，配套資金難以全額落實，導(dǎo)致“收支脫鉤”體制難以真正建立。三是“事權(quán)不分”導(dǎo)致中央?？畹姆峙浜褪褂么嬖谥豢茖W(xué)、不合理的現(xiàn)象。

針對檢務(wù)保障中引入財政轉(zhuǎn)移支付資金所出現(xiàn)的上述問題，筆者認為目前應(yīng)該從以下四個方面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金在檢務(wù)保障中的安排：

第一，確定科學(xué)的政法轉(zhuǎn)移支付資金保障目標(biāo)。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度以各地政府基本公共服務(wù)能力均等化為目標(biāo)，在合理劃分政府間收入和事權(quán)的基礎(chǔ)上，采用科學(xué)的方法，確定地方的“標(biāo)準收入能力”和“標(biāo)準支出需求”，據(jù)此確定一般均衡撥款；同時，輔之以必要的專項撥款。財政部在政法轉(zhuǎn)移資金分配辦法中也規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付資金使用需要遵循的四條原則：一是規(guī)范性、公開性、公平性；二是保基本、?；鶎?、扶貧困；三是按責(zé)任、按類別、按標(biāo)準；四是重效益、重激勵、促平衡。財政部的具體辦法也是在強調(diào)公平的目標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付的公平原則是在綜合考慮各地經(jīng)濟發(fā)展的基本情況和地方政府的財政能力后，以平衡各級財政收支，縮小各地財政能力的差異為目標(biāo)來實施財力的轉(zhuǎn)移，使地方各級政府在已有財權(quán)的范圍內(nèi)能夠恰當(dāng)?shù)穆男凶约旱氖聶?quán)，積極提高所轄地區(qū)的公共服務(wù)水平。實踐中，科學(xué)把握政法轉(zhuǎn)移支付資金保障目標(biāo)應(yīng)該注意三個方面：一是公平不能理解為平均分配。如果把轉(zhuǎn)移支付資金的安排作為平均化提升福利則無助于改變 “貧者恒貧，富者恒富”的不公平現(xiàn)象；二是政法經(jīng)費中的轉(zhuǎn)移支付不是“收支脫鉤”后的變相“贓款返還”。政法領(lǐng)域強調(diào)“收支脫鉤”以保障司法獨立和司法公平，因此，中央和省級一般性轉(zhuǎn)移支付資金額度的確定是根據(jù)各地區(qū)實際資金支出需求來確定，不能與“贓款”收繳多少相掛鉤，更不能直接在已經(jīng)安排好的資金額度中直接用“贓款返還”的方式扣除；三是不能根據(jù)下級配套資金多少確定上級轉(zhuǎn)移支付資金的多少。在中央安排政法轉(zhuǎn)移支付資金過程中，為調(diào)動地方的積極性，實行了中央下?lián)芘c地方同比例配套的原則，這種原則有利有弊，在地方財政困難的情況下，很容易形成“貧者更貧，富者更富”的資金分配上的不合理現(xiàn)象，與公平的目標(biāo)產(chǎn)生沖突。

第二，明晰檢務(wù)保障中轉(zhuǎn)移支付資金的類別。轉(zhuǎn)移支付資金用來支持政法經(jīng)費保障并不單純是用于 “扶持幫困”，而是在政法經(jīng)費保障機制改革中為實現(xiàn)“分灶吃飯”，強化政法部門獨立性的策略手段之一，因此，明晰轉(zhuǎn)移支付資金的類別，分類管理、分類保障才能更好的分配和使用財政轉(zhuǎn)移支付資金。就檢察系統(tǒng)來看，轉(zhuǎn)移支付資金可以分為一般轉(zhuǎn)移支付資金和專項轉(zhuǎn)移支付資金兩大類。而一般轉(zhuǎn)移支付資金主要用于負擔(dān)檢察機關(guān)辦案、裝備經(jīng)費的不足，主要包括經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)費補貼和在“收支脫鉤”后一些基層院日常業(yè)務(wù)經(jīng)費不足的補貼。目前在檢察系統(tǒng)中所強調(diào)的對中、西部欠發(fā)達地區(qū)的“補”和對東部發(fā)達地區(qū)的“獎”，其資金性質(zhì)基本都屬于這類一般轉(zhuǎn)移支付資金的開支。事實上，這類經(jīng)費構(gòu)成了檢察經(jīng)費保障的重要組成部分，它應(yīng)該是一個持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費保障來源，應(yīng)該建立一個長效的穩(wěn)定增長機制來保證這類經(jīng)費在政法經(jīng)費保障中的比重。而專項轉(zhuǎn)移支付資金，是針對某些地方或某個案件的專項補助，這類經(jīng)費的保障具有一次性、臨時性的特點，是解決具體問題的手段，在檢務(wù)保障中，這類專項支付資金可以用來解決大案、要案的經(jīng)費不足以及諸如“兩房”建設(shè)中某些基層院沉重的基礎(chǔ)建設(shè)造成的歷史欠帳問題。

第三，制定客觀的轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準。目前轉(zhuǎn)移支付資金的分配標(biāo)準完全以財政部門為主導(dǎo)，其分配依據(jù)主要參照一些財政指標(biāo)，這些指標(biāo)包括各地財力狀況、人口數(shù)量、土地面積、政法干警人數(shù)、人均辦案工作量和經(jīng)費實際支出水平等，而工資差異、欠發(fā)達程度、分散程度、公檢法機構(gòu)數(shù)、城市化程度、高犯罪年齡特征等指標(biāo)尚未做為參考系數(shù)納入到轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準的衡量中來。此外，“事權(quán)不分”導(dǎo)致了資金分配上的不科學(xué)、不合理。以檢察系統(tǒng)為例，檢察機關(guān)上下級是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級院對下級院的任務(wù)量、辦案成本及辦案裝備需求等情況比較了解，特別是根據(jù)案例性質(zhì)所決定的辦案經(jīng)費支出有比較科學(xué)的測算。但在轉(zhuǎn)移支付的資金安排上，僅由財政部門獨家確定分配標(biāo)準，必然造成資金分配與實際需求相脫節(jié)的現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，制定客觀的資金分配標(biāo)準，一方面應(yīng)該具體考慮政法領(lǐng)域的特點，完善相應(yīng)的指標(biāo)體系；另一方面，應(yīng)由省級檢察院與財政部門共同參與，加大檢察機關(guān)在資金分配上的話語權(quán)，強化省級檢察機關(guān)在轉(zhuǎn)移支付資金分配上的職能作用，這樣才能保障資金分配和使用上的有效性。

第四，按類別建立有效的轉(zhuǎn)移支付資金使用監(jiān)督約束機制。完善的轉(zhuǎn)移支付體系必須由有效的監(jiān)督及考評等配套制度予以保障。首先，根據(jù)各類形式轉(zhuǎn)移支付的不同特點，相應(yīng)的制定不同形式的監(jiān)管方式和制度。一般性轉(zhuǎn)移支付，由于它是地方固有財力的一部分，監(jiān)管過程中可以不規(guī)定其具體用途。這部分資金要以《預(yù)算法》為準繩，通過同級人大和上級財政對預(yù)決算的審查和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督來實現(xiàn)。專項資金支付，則要仔細審查項目的重要程度，恰如其分的測算出每類項目所給予的補助數(shù)額并按期撥付資金。對專項資金支付必須專款專用，應(yīng)針對每個支付項目進行跟蹤督辦，實施項目驗收、效益考核、經(jīng)驗總結(jié)等全過程的監(jiān)督管理。其次，對轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行效果，要建立一個專門的考評體系和一系列的量化指標(biāo)，對其進行社會效益的綜合考察評價，以保障轉(zhuǎn)移支付資金運用的政策性要求和不斷提高資金的使用效率。

四、結(jié)語

通過本文的分析論證，表明通過轉(zhuǎn)移支付加大對政法經(jīng)費保障方面的投入，是有充分的理論依據(jù)與現(xiàn)實依據(jù)的，是實現(xiàn)社會公平、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的需要，也是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)司法服務(wù)獨立、公正的需要。從檢察機關(guān)的檢務(wù)保障方面看，科學(xué)的引入和管理財政轉(zhuǎn)移支付資金，需要注意四個方面的工作：一是圍繞公共服務(wù)均等化的目標(biāo)建立轉(zhuǎn)移支付資金的支持保障機制；二是區(qū)分一般性轉(zhuǎn)移支付和專項資金撥款，建立一個長效穩(wěn)定的經(jīng)費保障體系是轉(zhuǎn)移支付資金安排中的長期目標(biāo)；三是從指標(biāo)體系的細化到政法部門的適當(dāng)參與是科學(xué)確定轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準不可忽略的兩方面；四是建立轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督機制和考察機制，是保證轉(zhuǎn)移支付資金使用效率的重要措施。

*遼寧省大連市甘井子區(qū)人民檢察院副檢察長［116033］