強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督途徑

文◎朱自啟* 潘 為**

強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督途徑

文◎朱自啟* 潘 為**

去年底，湖北省院、黃石市院部署在部分基層院實行內(nèi)部整合改革試點工作，將我院納入試點范圍。我院按照上級院的要求，將原來設(shè)立的11個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合成5個部門，大膽探索，努力創(chuàng)新，以“兩個適當(dāng)分離”為契機(jī)，突出訴訟監(jiān)督工作的主體地位，取得了明顯成效。

一、訴訟監(jiān)督職能單列的主要作法及成效

（一）明確工作職責(zé)，優(yōu)化人員配置

設(shè)立訴訟監(jiān)督部后，我院首先明確了部門工作職責(zé)，將原分屬偵查監(jiān)督科和公訴科的對偵查機(jī)關(guān)立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送刑事案件監(jiān)督，對刑事審判活動的監(jiān)督等職責(zé)統(tǒng)一劃歸訴訟監(jiān)督部，實行訴訟與訴訟監(jiān)督相分離。其次，在人員配置上調(diào)配了具有偵查監(jiān)督和公訴工作經(jīng)驗的檢察官各1名到新設(shè)立的訴訟監(jiān)督部工作，增強(qiáng)訴訟監(jiān)督力量。

（二）創(chuàng)新工作機(jī)制，凸顯監(jiān)督成效

一是建立訴訟監(jiān)督部派員列席批捕公訴部的案件討論制度。我們明確規(guī)定，批捕公訴部在討論案件時，必須通知訴訟監(jiān)督部，訴訟監(jiān)督部必須派員列席，以利于訴訟監(jiān)督部全面深入了解案件審查情況，及時對刑事立案活動、偵查活動和審判活動開展監(jiān)督。二是建立批捕公訴部協(xié)同開展訴訟監(jiān)督制度。我們規(guī)定，在實行訴訟與訴訟監(jiān)督相分離的同時，為彌補(bǔ)訴訟監(jiān)督部不易主動發(fā)現(xiàn)問題的缺陷，批捕公訴部在辦理刑事案件時，應(yīng)當(dāng)積極主動地發(fā)現(xiàn)并及時向訴訟監(jiān)督部反饋立案、偵查和審判監(jiān)督線索，積極協(xié)同訴訟監(jiān)督部門開展訴訟監(jiān)督工作。辦案部門反饋的訴訟監(jiān)督線索不得少于訴訟監(jiān)督案件總數(shù)的80%。同時，明確訴訟監(jiān)督部在開展訴訟監(jiān)督時，有調(diào)閱案件材料的權(quán)力。三是建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送刑事案件監(jiān)督銜接制度。為了加強(qiáng)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送刑事案件的監(jiān)督工作，便于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)了解我院改革后的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分，我院及時向公安派出所、工商、稅務(wù)、煙草、技術(shù)監(jiān)督等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出了聯(lián)系函，將我院訴訟監(jiān)督部的職責(zé)范圍和聯(lián)系方式等情況函告對方，建立了定期走訪制度。四是建立啟動刑事立案與偵查活動監(jiān)督調(diào)查機(jī)制，并將啟動刑事立案工作納入訴訟監(jiān)督部門年度目標(biāo)考核范圍。今年以來，我院通過成立訴訟監(jiān)督部，共辦理訴訟監(jiān)督案件16件17人，其中依法監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)各偵查機(jī)關(guān)立案7件8人，均已立案；刑事立案監(jiān)督數(shù)同比上升300%。

二、深化訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能相分離，發(fā)揮“小院”整合的優(yōu)勢加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督

湖北佘祥林案、河北聶樹斌案、河南趙作海案等一系列案件以及當(dāng)前社會反映強(qiáng)烈的關(guān)押人員非正常死亡事件被公諸報端之后，公安派出所在人民群眾中的形象受到從未有過的挑戰(zhàn)。從這些案件中不難發(fā)現(xiàn)，警察的權(quán)力太大，并且遠(yuǎn)離監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)可以采取拘留、監(jiān)視居住、搜查、扣押、通緝、竊聽、取保候?qū)彽壬婕暗焦袢松碜杂珊拓敭a(chǎn)權(quán)利的措施，這些措施都由公安機(jī)關(guān)自己決定、自己執(zhí)行，缺乏必要的監(jiān)督和約束。而現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制唯一能對警察權(quán)形成有效制約的就是檢察權(quán)。對公安機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，是檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督職能的主要組成部分，也是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)。不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、監(jiān)督不力成為檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督中的突出問題。有的檢察人員疲于應(yīng)付辦案，認(rèn)為多一事不如少一事，少一事不如沒有事，對于訴訟違法行為不愿監(jiān)督；有的認(rèn)為開展監(jiān)督會影響與其他單位的關(guān)系，不敢監(jiān)督。訴訟監(jiān)督部單列后，一方面能整合力量資源，集中專門人員專司監(jiān)督職責(zé)，另一方面能擺脫辦案通常會遇到的阻力和顧慮，放心大膽地進(jìn)行監(jiān)督。因此，如何加大機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步深化訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能相分離，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督力度特別是加強(qiáng)對公安派出所的法律監(jiān)督具有較強(qiáng)的現(xiàn)實促進(jìn)意義。

（一）充分發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能單列的專門化優(yōu)勢，不斷完善檢察法律監(jiān)督措施和方式

在我國，檢察機(jī)關(guān)對于公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，從法律上講除了一些強(qiáng)制措施的審批外，基本上沒有對警察偵查行為過程進(jìn)行有力干預(yù)的機(jī)會。目前使用一些監(jiān)督性文書僅是內(nèi)部文件，也缺乏普遍的法律約束力。訴訟監(jiān)督部單列后，對于這種情況，檢察機(jī)關(guān)可充分發(fā)揮專門化優(yōu)勢，一是通過簽署意見進(jìn)一步明確《說明不立案理由通知書》、《通知立案決定書》、《糾正違法通知書》、《糾正違法建議書》的法律效力，及同時賦予檢察機(jī)關(guān)對拒不接受監(jiān)督單位和個人有建議處分權(quán)。在偵查監(jiān)督上，確立檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的知悉權(quán)；明確檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的偵查參與權(quán)；明確提前介入的法律地位；明確檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的建議權(quán)；明確檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督處分權(quán)。盡量細(xì)化與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟監(jiān)督相配套的有關(guān)工作細(xì)則，使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督程序進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。二是要明確監(jiān)督重點。對公安派出所移送案件的事實和證據(jù)等進(jìn)行審查的同時，還要針對公安派出所偵查活動中最容易出現(xiàn)問題的地方進(jìn)行重點監(jiān)督。建立案件個案抽查、跟蹤考察制度。對辦理的重大、有影響案件或督辦案件的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，對行政案件和綜合執(zhí)法情況進(jìn)行有選擇的抽查。必要時應(yīng)采取向有關(guān)部門發(fā)函、到發(fā)案單位回訪、走訪群眾和案件當(dāng)事人，召開座談會等形式多方面對相關(guān)情況等進(jìn)行了解。三要規(guī)范執(zhí)法程序。程序的公正性、公眾參與性及技術(shù)上的可操作性，使程序在控制權(quán)力被濫用，保障和實現(xiàn)人權(quán)方面具有關(guān)鍵的意義，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)把強(qiáng)化程序監(jiān)督作為切入口和落腳點，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)督措施。

（二）充分發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能單列的人員優(yōu)勢，考慮設(shè)立駐公安派出所檢察室（或聯(lián)系點）

訴訟監(jiān)督部單列后，檢察機(jī)關(guān)可充分發(fā)揮人員優(yōu)勢，在公安機(jī)關(guān)設(shè)立檢察官辦公室或聯(lián)系點，為辦理案件提供法律咨詢和進(jìn)行法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)可聯(lián)合公安機(jī)關(guān)簽訂相關(guān)意見，對檢察室的設(shè)立、檢察室的職能及其基本原則、檢察室工作的要求作相應(yīng)的規(guī)定。明確檢察室主要承擔(dān)對派出所承辦的有爭議的刑事案件適時介入，引導(dǎo)偵查，對偵查活動實行同步監(jiān)督；明確在開展偵查監(jiān)督工作時，有權(quán)查（調(diào)）閱派出所的相關(guān)案卷材料；聽取案情介紹，參與現(xiàn)場勘驗，旁聽訊（詢）問，討論分析案件，就證據(jù)收集、法律適用等進(jìn)行指導(dǎo)、引導(dǎo)；對于某一類或幾類案件所存在的共性問題，檢察室應(yīng)當(dāng)提請兩機(jī)關(guān)共同進(jìn)行研討，制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)共同參照執(zhí)行，以提高案件的訴訟質(zhì)量；不定期通報派出所所辦刑事案件在訴訟過程中存在的問題，并就影響訴訟順利進(jìn)行且具有普遍性的問題與派出所共商應(yīng)對措施；對監(jiān)外執(zhí)行罪犯刑罰執(zhí)行情況進(jìn)行檢察監(jiān)督；加強(qiáng)與派出所轄區(qū)群眾聯(lián)系，協(xié)助派出所做好突發(fā)刑事案件的應(yīng)急處理和受理公民、法人或其他組織對派出所執(zhí)法活動中違法行為的申訴、控告；同時，要求檢察室與派出所應(yīng)當(dāng)暢通信息渠道，建立、健全交流、通報制度 （立案報備制度、刑事強(qiáng)制措施流程報備制度等）。

（三）充分發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能單列的力量集中優(yōu)勢，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)對公安派出所監(jiān)督的范圍

履行行政管理職責(zé)是公安派出所一項最為主要的職責(zé)，公安派出所每年要辦理大量的行政管理案件。以轄區(qū)內(nèi)黃石港派出所為例，2009年其接警3605起，其中治安案件有1276起，所占比例為35%。在查處這1276起治安案件過程中，進(jìn)行行政拘留的有118人，罰款的308人，勞教5人，強(qiáng)戒4人，這些處理措施公安派出所是否嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序來辦理，是否存在個別人員徇私枉法的情況，需要檢察機(jī)關(guān)介入進(jìn)行監(jiān)督。再如公安派出所對轄區(qū)公共娛樂場所、特種行業(yè)、炸藥等危險物品的管理控制情況。2009年黃石港派出所對該轄區(qū)公共娛樂場所、特種行業(yè)、危爆物品管理服務(wù)站等進(jìn)行了18次安全檢查，發(fā)現(xiàn)存在安全隱患4處。在這些安全檢查中，公安派出所是否嚴(yán)格依法進(jìn)行，是否存在徇私舞弊，也需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。訴訟監(jiān)督部單列后，檢察機(jī)關(guān)可充分發(fā)揮力量集中優(yōu)勢，除對公安機(jī)關(guān)刑事案件辦理情況進(jìn)行監(jiān)督外，同時加強(qiáng)對履行行政管理職責(zé)情況和綜合執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督。對綜合執(zhí)法情況的監(jiān)督方面，一是公安派出所對法院判處管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、保外就醫(yī)等對象的監(jiān)督管理。這一類型的案件較為復(fù)雜，涉案人員也較多，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定期對此類情況的案件進(jìn)行抽查。二是復(fù)議、國家賠償、控告申訴方面的案件，當(dāng)事人有爭議的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)考慮介入監(jiān)督。三是公安派出所內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法過錯責(zé)任追究等情況監(jiān)督。四是公安派出所制發(fā)的規(guī)范性文件的合法性審查，等等。

*湖北省黃石市黃石港區(qū)人民檢察院檢察長［435000］

**湖北省黃石市黃石港區(qū)人民檢察院［435000］