建立執(zhí)法辦案風險評估機制的實踐與思考

文◎王 偉孫春雨盧鳳英

建立執(zhí)法辦案風險評估機制的實踐與思考

文◎王 偉*孫春雨**盧鳳英***

20 10年3月11日，最高人民檢察院檢察長曹建明在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上所作的工作報告中指出，檢察機關要建立執(zhí)法辦案風險評估機制，把化解社會矛盾貫穿于執(zhí)法辦案始終。為貫徹中央和高檢院的新要求，我們在本院已有涉檢信訪風險評估預警工作機制的基礎上，對檢察機關如何建立執(zhí)法辦案風險評估預警機制的相關問題作了進一步探索研究。

一、建立執(zhí)法辦案風險評估機制的理論基礎和現實必要性

（一）風險評估是檢察機關應對客觀執(zhí)法環(huán)境和科學管理的需要

當前我國正處于社會轉型時期，社會矛盾觸點增多，敏感性、關聯性、對抗性、破壞性增強，信訪總量高位運行，群體性事件時有發(fā)生，執(zhí)法環(huán)境復雜而敏感。這對檢察機關的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平提出了更高的要求，檢察機關的維穩(wěn)工作異常突出。在這種情況下，對風險評估的要求就不僅僅局限于行政機關，司法機關對此問題同樣要重視。［1］因此，在構建和諧社會的大背景下，在強調社會管理創(chuàng)新和司法工作科學化的精神指引下，建立檢察機關的執(zhí)法辦案風險評估機制具有十分重要的意義。

（二）風險評估是檢察機關防范和化解社會矛盾的需要

建立執(zhí)法辦案風險評估機制，是防范和化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定工作機制的創(chuàng)新，深入推進三項重點工作的重要途徑。一是辦案風險評估有利于檢察機關及時發(fā)現、掌握、評判執(zhí)法辦案過程中容易產生引發(fā)社會矛盾問題的關鍵環(huán)節(jié)和因素，以便有針對性地采取措施，有效化解社會矛盾；二是進行辦案風險評估有利于檢察機關發(fā)現和把握案件中容易引發(fā)社會矛盾的規(guī)律性問題，通過檢察建議等方式，有針對性地參與重點人群、重點地區(qū)的社會治安綜合治理，參與社會管理創(chuàng)新；也有利于通過有效化解社會矛盾，提高公正廉潔執(zhí)法水平，強化辦案的法律效果、社會效果，以至政治效果的統(tǒng)一，全面提升執(zhí)法的公信力。

二、執(zhí)法辦案風險評估工作的現狀及存在的問題

目前最高人民檢察院尚未對風險評估工作進行統(tǒng)一規(guī)范，各地檢察機關均處于試行摸索階段。

（一）各地有關檢察機關執(zhí)法辦案風險評估的實踐做法

1.江蘇省檢察機關。2009年以來，江蘇省檢察機關共化解各類涉檢信訪案件573件，一批多年未解決的涉檢信訪歷史遺留積案得到息訴罷訪。該省檢察院檢察長徐安要求，要建立健全執(zhí)法辦案風險評估機制，對正在辦理中的案件要及時評估風險，堅持每案必評估，每個訴訟環(huán)節(jié)必評估，把是否存在信訪風險作為辦案決策的重要因素考慮，尤其是對重大復雜敏感案件和檢察機關擬作出不批捕、不起訴、不立案、不賠償、不抗訴、撤案等決定以及自偵案件中犯罪嫌疑人不服逮捕決定、控告辦案中有不規(guī)范、不文明行為的案件，要隨案開展風險評估，努力把可能發(fā)生的不穩(wěn)定因素化解在事前、消除在萌芽狀態(tài)。

2.江西省新余市望城工礦區(qū)檢察院。江西省新余市望城工礦區(qū)檢察院自2008年初建立執(zhí)法辦案風險評估機制以來，已運用評估機制評估了10起大案，有效防范和化解涉檢信訪、辦案安全等10余起辦案風險。例如，2009年下半年，該院立案偵查了某機械制造公司董事長兼總經理葉某某、副經理方某某、設備科長張某等三人受賄串案。該案案情復雜，涉及行賄供貨商達30余人，可能出現的各種不利于辦案的風險因素很多。為此，該院及時啟動辦案風險評估機制，詳細分析了各種風險因素，制定了周密的辦案風險應急處置預案，超前做好應對防范工作，防止引發(fā)涉險信訪事件，取得了良好的效果。［2］

3.浙江省寧波市江北區(qū)檢察院。2010年4月份，浙江省寧波市江北區(qū)檢察院制定了《涉檢信訪案件風險評估試行意見》，對檢察工作中可能出現的各類風險和矛盾先期預測，對所辦案件實行先期研判、先期防范、先期化解，最大限度地發(fā)揮監(jiān)督、服務、保障、促進的職能作用，有效預防和妥善處理各種信訪事件。該區(qū)檢察院把信訪案件風險等級確定為四級：特別重大風險（Ⅰ級）、重大風險（Ⅱ級）、較大風險（Ⅲ級）、一般風險（Ⅳ級），分別采取不同的工作措施，妥善予以處理，使評估、化解信訪案件矛盾風險不僅成為控告申訴檢察科的主要職能，而且成為所有辦案部門的共同責任。根據具體情況實行首辦責任制和領導包案制，明確規(guī)定辦理時間，講究方法策略，用法治教育、思想疏導、心理咨詢、專家論證、案件評判、公開聽證、聯合接訪、司法救助、依法懲處等方式，把矛盾化解在第一線。

4.北京市人民檢察院第二分院。北京市人民檢察院第二分院于2009年9月23日通過了 《涉檢信訪風險評估預警工作規(guī)定》（以下簡稱 《規(guī)定》），該規(guī)定共18條，較為詳盡地規(guī)定了涉檢信訪風險評估預警工作的概念和意義，評估預警的范圍、分級，具體工作流程與內容，落實責任與分工?！兑?guī)定》自2009年9月23日實施以來的10個月時間，控告申訴部門共收到全院2個業(yè)務部門23件風險評估預警案件。其中公訴一處12件，公訴二處11件。

（1）案件性質：公訴一處的12件均為故意殺人或搶劫、故意傷害致死的案件，其中絕大部分是被害人家屬強烈要求判處被告人死刑立即執(zhí)行而有可能發(fā)生涉檢信訪的。公訴二處的11件均為涉案金額特別巨大且被害人眾多的涉眾型案件，其中除1件為非法吸收公眾存款外，均為金融詐騙案件。

（2）處理情況：公訴一處的12件均為2009年9月報送，被害人家屬在風險評估之前或之后均到過我院表達訴求，其中有8件是被害人家屬對判處刑期不滿，有2件是要求追訴其他涉案人，有1件是對證據有疑問，1件是對認定量刑情節(jié)有疑問。經過承辦人的耐心接待、釋法說理，并對確有錯誤的法院判決提請抗訴，目前已不再有被害人家屬來訪。

公訴二處的11件中，有5件是2009年9月報送，6件是2010年上半年陸續(xù)報送。截至目前有3件尚無來訪，其中有1件是在當事人來訪前就通過風險評估預警機制提前工作予以化解。有5件來訪，3件電話咨詢。由于這些案件都是涉案金額巨大，被害人眾多，社會影響面大，承辦人本著對法律和社會負責的精神，對每一次來訪或咨詢認真接待解答，有的告知來訪人可以嘗試以其他方式如民事訴訟來挽回損失，有的將來訪人提供的涉案款物線索及時提供給偵查機關，還有的對來訪人反映的偵查機關退贓工作中的瑕疵問題進行核實以備糾正。通過這些積極工作，目前我院涉眾型案件群體訪形勢平穩(wěn)，沒有發(fā)生過激烈或極端事件。

（二）檢察機關執(zhí)法辦案風險評估工作存在的主要問題

1.評估案件數量比較少。以北京市人民檢察院第二分院為例，自該院 《涉檢信訪風險評估預警工作規(guī)定》實施以來的10個月時間，控告申訴部門僅收到全院2個業(yè)務部門23件風險評估預警案件。這與全院同期的辦案量和涉檢信訪案件量不相適應。而且，這23件中有17件是2009年9月《規(guī)定》開始實施的時候一次性集中報送的。2010年上半年，全院僅公訴二處報送了6件。

2.評估的范圍較為狹窄。一是評估案件的范圍較窄。并非所有的檢察機關都將所有案件納入風險評估，很多是規(guī)定了一個評估的范圍，而案件是否屬于評估范圍，實際上完全由承辦人自己決定，這樣承辦人有時會因為業(yè)務繁忙而忽略了風險評估工作。二是所界定風險的范圍較窄。很多檢察機關將風險范圍限于“涉檢信訪”，而對于案件可能引起的社會影響、網絡輿情等其他風險未涵蓋在內，這與當前檢察機關積極參與社會管理，深入推進三項重點工作的任務不相適應。

3.評估工作及程序不夠規(guī)范。雖然最高人民檢察院明確要求要建立執(zhí)法辦案風險評估機制，但全國各地檢察機關的做法并不統(tǒng)一，有的出臺了相關規(guī)定，有的沒有出臺規(guī)范性文件；在名稱上，有的叫作“涉檢信訪風險評估”，有的叫作“執(zhí)法辦案風險評估”；在評估程序上，有些業(yè)務部門并沒有嚴格按照相關規(guī)定的要求進行，如所報送的《風險評估預警案件登記表》沒有部門領導及主管檢察長的簽字。

4.信息溝通和跟蹤管理不到位。在風險評估預警工作中，有的案件承辦部門對于所評估案件的信訪接待工作沒有隨時與控申部門溝通，導致除影響較大的涉眾型案件外，哪些評估案件確實發(fā)生了涉檢信訪以及如何處理化解等，控申部門無法進行全面掌握和統(tǒng)計，從而不能有效評價評估預警工作的效果，并且制約該項工作的進一步改善提高。

5.評估后的處理方式比較被動。雖然評估案件都制定了預警處置方案，但大部分承辦人還處在被動“等待”狀態(tài)，針對當事人的愿望訴求、心理癥結，主動進行疏導化解、釋法說理等工作做得還不夠，造成一些本該避免的信訪案件發(fā)生，使評估預警工作沒有發(fā)揮應有的作用。

三、執(zhí)法辦案風險評估機制的構建

（一）準確把握執(zhí)法辦案風險評估的內涵

執(zhí)法辦案風險評估是指執(zhí)法辦案機關對于所受理、辦理的各類案件，可能引發(fā)群體性事件、個人極端行為、纏訪鬧訪以及社會輿論負面評價、媒體炒作等風險隱患，進行預測、評判，提出有針對性的防范措施，預防和減少風險事故和由此造成的損失。

（二）科學界定風險評估的標準和范圍

可以按照四個風險等級進行綜合評估，依據現實危害程度、性質和影響，分別擬定風險等級和處置標準。（1）一級風險（特別重大風險）：信訪人或當事人可能組織實施暴力恐怖活動、引發(fā)大規(guī)模群體性事件或者采取兇殺、爆炸、自殺等個人極端行為的，以及案件可能引起新聞媒體熱炒、形成社會輿論熱點、對檢察工作造成較大負面影響的；（2）二級風險（重大風險）：信訪人或當事人可能組織、串聯、煽動群體性非正常上訪活動，或者在敏感時期、地點越級上訪，聚眾鬧事，造成事態(tài)擴大、影響不良的，以及案件可能受到社會輿論一定關注、可能對檢察工作造成一定程度負面影響的；（3）三級風險（較大風險）：信訪人或當事人可能采取靜坐、請愿、滯留等行為，影響檢察機關正常工作秩序的；（4）四級風險（一般風險）：可能出現重信重訪或無理纏訪等行為的。風險等級評估，應根據信訪事件的變化動態(tài)和發(fā)展趨勢，及時調整級別，并修訂完善應對措施和處置方案。

執(zhí)法辦案風險評估預警范圍應當是檢察機關辦理的所有案件，做到一案一評，有案必評。其中下列案件作為執(zhí)法辦案風險評估預警的重點：（1）在社會上有重大影響的案件；（2）涉眾型案件；（3）擬作出不予立案監(jiān)督、不立案復議維持原處理決定的案件；（4）擬作出不立案或者撤銷立案決定的職務犯罪案件；（5）擬作出不批捕（或者撤銷逮捕決定）、不起訴（或者建議公安機關撤回案件）、不抗訴決定的案件；（6）擬變更刑事強制措施的公訴案件；（7）擬作出維持原判或原處理決定的刑事申訴案件；（8）擬作出不予賠償決定的刑事賠償案件；（9）擬作出不予立案或者不提請抗訴決定的民事行政申訴案件；（10）可能引發(fā)涉檢信訪風險或者社會輿論負面評價、媒體炒作的其他案件。

（三）風險評估的程序和方法

部門承辦人在受理案件后，應同時對案件的執(zhí)法辦案風險進行評估，對屬于規(guī)定的風險情形的，應當確定風險等級，提出處置方案，填寫《執(zhí)法辦案風險評估表》，連同案件審查意見報部門負責人審核后，報主管檢察長審批?！秷?zhí)法辦案風險評估表》一式二份，在審批后三日內，報風險評估管理部門一份，辦案部門留存一份。對不屬于規(guī)定的風險情形的，應當在案件審查意見中注明，其中對屬于評估重點的案件，應當同時說明理由。

執(zhí)法辦案風險評估應當包括如下內容：受理時間、簡要案情、當事人基本情況、主要訴求、評估預警分析、處置方案及措施，需要與本院其他部門及上級機關協(xié)調的問題。部門承辦人在進行風險評估時，應當考慮案件的影響、當事人的情緒、是否會上訪等因素，并耐心做好法律宣傳、政策解釋、思想疏導工作。

（四）風險評估結果的有效運用

對于確定風險等級的案件，應當做好當事人的接待、答復工作。應當針對當事人的訴求和理由，充分闡明所作決定的法律依據和事實根據，明理釋法，疏導教育、化解矛盾。對經多次工作仍不能息訴的，主責部門要及時向管理部門提出書面報告，由管理部門提請檢察委員會研究制定息訴化解方案，由主責部門貫徹落實。必要時，商請政府有關部門協(xié)助化解矛盾糾紛。

業(yè)務部門的主管檢察長和部門負責人對各部門執(zhí)法辦案風險評估預警工作進行經常性的督導和檢查，把該項工作所取得的成效納入年度考核，作為衡量檢察業(yè)務實績的重要依據。對于有效遏制上訪苗頭并防止執(zhí)法辦案風險事件出現的，對有關部門和人員給予獎勵，并在評選先進處室和先進個人時優(yōu)先考慮。對應當進行執(zhí)法辦案風險評估的案件未進行風險評估，或者在評估工作中不負責任，造成決策失誤，引發(fā)大規(guī)模集體訪、非正常訪或者重大負面輿情的，或者違反其他有關規(guī)定的，視其情節(jié)輕重，追究相關部門和人員的責任。

注釋：

［1］莫紀宏等：《檢察機關如何建立執(zhí)法辦案風險評估機制》，謝鵬程的發(fā)言，載《人民檢察》2010年第13期。

［2］《江西省新余市望城工礦區(qū)應對辦案風險做到早評估早防范》，載《檢察日報》2010年2月5日。

*北京市人民檢察院第二分院黨組成員、副檢察長［100078］

**北京市人民檢察院第二分院法律政策研究室主任、檢察員，法學博士［100078］

***北京市人民檢察院第二分院法律政策研究室助理檢察員，法學碩士［100078］