優(yōu)化村落布局的若干思考

熊主武

(中共孝感市委黨校,湖北 孝感 432100)

優(yōu)化村落布局的若干思考

熊主武

(中共孝感市委黨校,湖北 孝感 432100)

村落;布局;新農(nóng)村建設(shè)

村落是構(gòu)成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的基本單元,做好村落布局工作是新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中必須解決的重要問(wèn)題。隨著我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,傳統(tǒng)村落布局正處于急劇變化之中,產(chǎn)生了諸多與新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求不一致的問(wèn)題。進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局,需要我們及時(shí)準(zhǔn)確把握這些變化,積極主動(dòng)采取有針對(duì)性的措施,逐步優(yōu)化村落布局。

村落的空間分布狀況,是特定歷史階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的反映,隨著我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式已經(jīng)發(fā)生了巨大改變,鄉(xiāng)村社會(huì)開(kāi)始脫離傳統(tǒng)走向現(xiàn)代,村落空間結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出快速變化的趨勢(shì),優(yōu)化村落布局日益成為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要議題和內(nèi)在要求。

一、村落與新農(nóng)村建設(shè)

村落既是農(nóng)民生活的主要場(chǎng)所,也是構(gòu)成農(nóng)村社會(huì)的基本單元。從主體與客體的關(guān)系來(lái)看,傳統(tǒng)村落是農(nóng)業(yè)文明的結(jié)晶,是人們?cè)诟脑熳匀猾@取物質(zhì)生活資料和形成社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中創(chuàng)造的原始聚住場(chǎng)所,伴隨著生產(chǎn)方式的發(fā)展進(jìn)步,作為人們生活載體的村落也得到相應(yīng)發(fā)展。村落一旦形成,它又反過(guò)來(lái)影響人們的思想和實(shí)踐,成為促進(jìn)或制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)和缺乏足夠外來(lái)催化力量的情況下,各地原有村落結(jié)構(gòu),尤其是其空間格局,是與農(nóng)村傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的,成為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和保障農(nóng)民生活安寧的基礎(chǔ)。只是到了現(xiàn)階段,隨著城鄉(xiāng)格局的快速變化和新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)推進(jìn),原有村落結(jié)構(gòu)所支撐的經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡狀態(tài)已被打破,出現(xiàn)了新的特征,需要我們依據(jù)新情況以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)及時(shí)對(duì)村落分布做出規(guī)劃調(diào)整,通過(guò)規(guī)劃調(diào)整形成新的村落格局來(lái)有效推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

無(wú)論我們?nèi)绾谓缍ㄞr(nóng)村的空間范疇,但村落始終是構(gòu)成農(nóng)村的基礎(chǔ),也是開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)的重要依托。新農(nóng)村建設(shè)的方針政策、規(guī)劃措施等的正確程度與實(shí)施效果,只有落實(shí)到村落內(nèi)才能得到檢驗(yàn)與證明;農(nóng)民新農(nóng)村建設(shè)主體作用的發(fā)揮,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),都必須依托農(nóng)民在具體的村落空間來(lái)展開(kāi)和實(shí)施;外部資源要素向農(nóng)村配置、農(nóng)村新的生產(chǎn)方式的形成、城鄉(xiāng)之間的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化溝通聯(lián)系、認(rèn)識(shí)新農(nóng)村建設(shè)中存在的問(wèn)題與取得的成就、明確新農(nóng)村建設(shè)的階段重點(diǎn)等,最終還是要通過(guò)村落平臺(tái)來(lái)實(shí)施、了解和確定。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),既要在繼承原有村落格局基礎(chǔ)上進(jìn)行,保存利用各地已經(jīng)積累的文明成果和根據(jù)農(nóng)村未來(lái)發(fā)展需要改造自然村落,又必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,從生活水平不斷提高農(nóng)村人口持續(xù)減少城鄉(xiāng)聯(lián)系日益緊密的實(shí)際出發(fā),注入新的要素,使村落空間分布朝著有利于形成城鄉(xiāng)一體化新格局的方向發(fā)展。

二、現(xiàn)有村落布局存在的問(wèn)題

新中國(guó)成立以來(lái),除了因興建水利與交通工程而移民之外,村落分布狀況在地理空間上沒(méi)有多大變化。改革開(kāi)放以后,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)村莊正進(jìn)入一個(gè)突變的歷史時(shí)期,原有的村落布局出現(xiàn)了一些新的變化,產(chǎn)生了一些新問(wèn)題,這些問(wèn)題與推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)息息相關(guān),需要我們高度關(guān)注。

1.村落規(guī)模小,布局分散?，F(xiàn)有村落多是農(nóng)業(yè)時(shí)代的產(chǎn)物,人們聚居成村,利用村周圍的土地等資源而生活,相對(duì)而言各地農(nóng)村發(fā)展差異不大。長(zhǎng)期以來(lái),受自然條件、資源稟賦、民風(fēng)民俗的限制,村莊規(guī)模偏小、布局分散。各地大的自然村落有超過(guò)1000人的,小的則不足100人,有的甚至不到10戶,僅行政村全國(guó)就有64.5萬(wàn)個(gè),7億農(nóng)民就生活在這數(shù)百萬(wàn)個(gè)自然村落中。結(jié)果是在現(xiàn)代市場(chǎng)力量推動(dòng)下,不僅各地農(nóng)村發(fā)展差異大,即便在同一個(gè)地區(qū)村與村之間的發(fā)展也很不平衡,嚴(yán)重制約農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程,城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象較為突出。

2.住宅占地多,利用粗放。從總量上看,全國(guó)村莊占地面積在15萬(wàn)平方公里以上,大大超過(guò)我國(guó)城市建成區(qū)的面積。隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件的不斷改善,以及政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管理與控制逐步放松,尤其是稅費(fèi)改革以后,農(nóng)民保留老房屋重新建新房的比例越來(lái)越多,有兩處房屋或宅基地的農(nóng)民多了起來(lái),同一自然村落開(kāi)始出現(xiàn)老村與新村并存的景觀。全國(guó)300多萬(wàn)個(gè)自然村,多數(shù)村莊有閑置土地,且農(nóng)民住房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,造成土地資源的浪費(fèi)。在各地農(nóng)村,即便是山區(qū)丘陵地帶,通過(guò)合理調(diào)整村莊結(jié)構(gòu),加強(qiáng)農(nóng)民住房建設(shè)規(guī)劃,撤并一些村莊,讓農(nóng)民適當(dāng)集中居住,可以節(jié)約出大量?jī)?yōu)質(zhì)的土地。

3.人口減少快,空心村多。改革開(kāi)放之后,農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商的人員日益增多,延續(xù)到今天,各地農(nóng)村平時(shí)大多成為老人、婦女和兒童的世界。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,到2007年,我國(guó)進(jìn)城務(wù)工人員達(dá)2.1億,農(nóng)村居民為7億多,較2005年前減少了近2億人。留守農(nóng)村的老人、婦女,有相當(dāng)一部分平時(shí)就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地租房照顧孩子讀書(shū);有條件的農(nóng)民不少已在城鎮(zhèn)自建或買房安家,逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民;新一代的農(nóng)民工,盡管戶籍還在農(nóng)村,但他們大多根本沒(méi)打算把農(nóng)村作為自己一生的家園和最終歸宿,家鄉(xiāng)的房子與承包地只是他們遇到困難時(shí)維持低成本生活的退路,致使空心村現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

4.基礎(chǔ)設(shè)施差,環(huán)境惡化。新舊房屋并存、建房各自為政、道路簡(jiǎn)陋、自來(lái)水使用率低、污水任意排放、溝塘渠堰淤塞、只顧自己方便在村內(nèi)隨意搭建、公共活動(dòng)場(chǎng)所缺乏,是我國(guó)村莊環(huán)境的一般情形。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與村容建設(shè)事項(xiàng),對(duì)于村民個(gè)人來(lái)講屬于公共產(chǎn)品,理論上應(yīng)該由政府和公共組織來(lái)提供,從現(xiàn)實(shí)來(lái)講,多數(shù)地方政府與集體組織還沒(méi)有這個(gè)能力。公共權(quán)威的缺失,加上青壯年勞動(dòng)力大量外出,集體經(jīng)濟(jì)薄弱,農(nóng)民組織程度低且日益分化,致使農(nóng)村內(nèi)部凝聚力下降,村容村貌的建設(shè)日益落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度,部分地方甚至出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象,降低了農(nóng)民的生活質(zhì)量。

三、優(yōu)化村落布局是時(shí)代的需要

歷史地看,我國(guó)村落布局與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),呈現(xiàn)出的是一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的自然狀態(tài),變動(dòng)緩慢。當(dāng)我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化中期以后,尤其是進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時(shí)期以后,傳統(tǒng)的村落已經(jīng)出現(xiàn)明顯變化。作為發(fā)展中大國(guó),要實(shí)現(xiàn)追趕任務(wù),我們不能對(duì)這種變化不管不顧任其自由發(fā)展,而必須站在實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)優(yōu)化村落布局的重大現(xiàn)實(shí)意義。

1.有利于開(kāi)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。零散住居的農(nóng)戶與較小的自然村向中心村集中合并,自然條件差的村落向自然條件好的村莊轉(zhuǎn)移,減少村落數(shù)量,擴(kuò)大村莊規(guī)模,讓農(nóng)村居民在一定程度上、一定范圍內(nèi)實(shí)行集中居住,可減少各項(xiàng)農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)投資建設(shè),降低農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的成本,提高公共基礎(chǔ)設(shè)施利用效率和農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。合并村落集中住居還是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求。發(fā)展農(nóng)村文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等民生事業(yè),經(jīng)費(fèi)籌集使用、人員工作展開(kāi)以及機(jī)構(gòu)設(shè)置運(yùn)轉(zhuǎn)等,都必須圍繞人口規(guī)模聚集后產(chǎn)生的生活需要才能正常有效進(jìn)行,而高度分散住居的農(nóng)民只會(huì)導(dǎo)致本就有限的公共服務(wù)資源更加低效的使用。

2.有利于提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理效率。通過(guò)規(guī)劃合并村莊節(jié)約出來(lái)的土地,復(fù)墾后可以用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),滿足建設(shè)用地的需要;實(shí)行大村莊制便于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)從而增加農(nóng)民收入;合并后原有村莊之間的交易轉(zhuǎn)變成村莊內(nèi)部交易,有利于推動(dòng)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的形成與完善,幫助農(nóng)民降低交易成本、提高談判能力和抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力;隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施使用效率的提高,又可引入有意愿有實(shí)力的企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村,加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的步伐;村莊合并有利于鼓勵(lì)和支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè),為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供支持。村莊擴(kuò)大后形成相對(duì)集中的農(nóng)村小區(qū),改變了農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)和治理狀況,有利于鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)束松散的狀況,增強(qiáng)農(nóng)民集體行動(dòng)意識(shí)和現(xiàn)代民主意識(shí)。

3.有利于發(fā)揮農(nóng)民進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的積極性。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的吸引,城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí),農(nóng)業(yè)收益的有限性和農(nóng)村發(fā)展機(jī)會(huì)的不足,使青壯年農(nóng)民紛紛離開(kāi)農(nóng)村外出務(wù)工,農(nóng)民新農(nóng)村建設(shè)的積極性沒(méi)有得到充分發(fā)揮。合并村莊則有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的積極性和主動(dòng)性,因?yàn)榇迩f合并后,相應(yīng)地減少了村組干部人數(shù),緩解農(nóng)村公共管理支出壓力,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān);為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了基本的人口集聚條件,有利于農(nóng)民組織程度的提高、信息的獲取傳播和農(nóng)村服務(wù)業(yè)的發(fā)展;基礎(chǔ)設(shè)施的改善和公共服務(wù)效率的提高,有利于增強(qiáng)農(nóng)村對(duì)人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素的吸引力,使農(nóng)村成為新型農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大舞臺(tái),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展;集中生活便于農(nóng)民克服松散的生活習(xí)慣,培養(yǎng)現(xiàn)代生活方式,自己維護(hù)公共設(shè)施和環(huán)境。

四、優(yōu)化村落布局的基本要求

依靠傳統(tǒng)村落提供的物質(zhì)支撐,我國(guó)不僅在歷史上創(chuàng)造了輝煌的農(nóng)業(yè)文明,而且在建國(guó)后為實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但農(nóng)業(yè)時(shí)代形成的村落布局,已不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要,必須通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行改革調(diào)整,走新型的村莊規(guī)劃合并道路。

1.統(tǒng)籌兼顧,合理規(guī)劃。在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中,要把村落布局和規(guī)劃放在突出的位置,與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等相結(jié)合。遵循偏遠(yuǎn)村落向中心村發(fā)展,農(nóng)村向集鎮(zhèn)發(fā)展,集鎮(zhèn)向小城鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)思想,進(jìn)一步修訂完善對(duì)原有村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,有計(jì)劃地引導(dǎo)零星村落向中心村或集鎮(zhèn)集中。在規(guī)劃制訂與完善過(guò)程中,統(tǒng)籌考慮村莊道路、供排水、電力、通訊及教育、衛(wèi)生、企業(yè)用地等相關(guān)要素,力求實(shí)現(xiàn)道路硬化、統(tǒng)一供水、房屋整潔、人畜分離、水沖廁所、沼氣入戶、環(huán)境優(yōu)美、林果成蔭、文明和睦等目標(biāo)。按照國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求,把制定村莊建設(shè)規(guī)劃作為考核基層政府轉(zhuǎn)變職能服務(wù)“三農(nóng)”的重要指標(biāo);圍繞中心村建設(shè)制定村莊發(fā)展布局,明確生產(chǎn)生活用地布局、建設(shè)要求,以及對(duì)自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排;針對(duì)不同方式占用土地建設(shè)住房、公共設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展用房,盡快出臺(tái)管理辦法,規(guī)范農(nóng)民行為,遏制隨意亂占耕地、粗放使用宅基地的局面,促進(jìn)節(jié)約用地;規(guī)劃既應(yīng)立足當(dāng)前,又要有前瞻意識(shí),努力做到與農(nóng)村人口變動(dòng)趨勢(shì)以及未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相適應(yīng)。

2.創(chuàng)新政策,有序推進(jìn)。首先從制度與宣傳上突破農(nóng)村集體資源產(chǎn)權(quán)微觀上屬于各自然村落的客觀事實(shí)和農(nóng)民的習(xí)慣心理,發(fā)揮基層政府與村級(jí)組織統(tǒng)一調(diào)配行政村內(nèi)資源的作用,為農(nóng)民集中住居提供產(chǎn)權(quán)支持;加大中心村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持力度,鼓勵(lì)對(duì)獲得政府補(bǔ)貼改造舊房危房的農(nóng)戶向中心村遷移,支持戶數(shù)少的村落居民新建房時(shí)到中心村選擇廢棄宅基地;宣傳教育農(nóng)民改變落后的建房觀念,進(jìn)一步完善用地管理制度和農(nóng)村建房管理制度;農(nóng)村居民點(diǎn)土地的復(fù)墾,堅(jiān)持土地整治以集體為主、土地開(kāi)發(fā)以種植業(yè)為主和“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益”的原則,所需資金采取以集體自籌為主、政府補(bǔ)助和農(nóng)民投資參與為輔的辦法籌措;盡可能地把處于同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域的鄉(xiāng)村歸列到同一行政區(qū)域,建立特色產(chǎn)業(yè)體系,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力;通過(guò)村落合并提高資源配置效率,盡量使相鄰或相近經(jīng)濟(jì)區(qū)域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之間相互配合銜接,互為發(fā)展條件,以便能夠在較大范圍內(nèi)形成協(xié)作緊密的產(chǎn)業(yè)集群。

3.因地制宜,民主自愿。優(yōu)化村落布局是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程,不能一哄而上,要循序漸進(jìn),根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)水平、地理?xiàng)l件、自然資源、歷史習(xí)慣的不同特點(diǎn),因村而異,采取不同形式分類治理。具體操作時(shí)應(yīng)區(qū)別市郊、平原、丘陵和山區(qū)分別進(jìn)行謀劃,保留傳統(tǒng)特色。市郊的村莊要納入市區(qū)總體規(guī)劃,平原村落可向集鎮(zhèn)方向發(fā)展,引導(dǎo)村級(jí)組織向社區(qū)轉(zhuǎn)變,樓房向高層發(fā)展;山區(qū)及丘陵地區(qū)應(yīng)以中心村落建設(shè)為主。多方差錯(cuò)資金,鼓勵(lì)有能力的村民捐資捐物,爭(zhēng)取企業(yè)及社會(huì)組織的資金支持,因地制宜,量力而行,集中力量有步驟分階段辦好較大的村容建設(shè)項(xiàng)目;經(jīng)濟(jì)條件較好發(fā)展?jié)摿^大的地方,可適當(dāng)通過(guò)銀行貸款的方式獲取村容建設(shè)資金,使村容建設(shè)與農(nóng)民生活水平提高、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性循環(huán);在集體經(jīng)濟(jì)薄弱的純農(nóng)業(yè)地區(qū),隨著各級(jí)政府財(cái)力的不斷改善,要在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上,逐步增加對(duì)村容建設(shè)的補(bǔ)貼力度;將基礎(chǔ)建設(shè)、扶貧開(kāi)發(fā)、社會(huì)救助等資金與調(diào)整村落布局結(jié)合起來(lái),通過(guò)以工代賑的方式開(kāi)展村容建設(shè)。在突出政府引導(dǎo)的同時(shí),要堅(jiān)持群眾路線,注意尊重群眾意見(jiàn),集中群眾智慧,將村莊拆并等事項(xiàng)交由村民討論決策,形成決議后再組織實(shí)施。

[1]新華社.中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932_1.htm

[2]吳方成.大力優(yōu)化村莊布局[N].湖北日?qǐng)?bào),2006-01-17.

(責(zé)任編輯:周建瑜)

C912.8

A

1008-5955(2010)04-0084-03

2010-08-18

熊主武(1965-),男,湖北大悟人,研究生,中共孝感市委黨校副教授。