協(xié)商民主視域下的政策議程設定

閆飛飛

(東北林業(yè)大學,長春 130012)

協(xié)商民主視域下的政策議程設定

閆飛飛

(東北林業(yè)大學,長春 130012)

公共政策;議程設定;協(xié)商民主

公共問題是公共政策存在的邏輯起點,而公共政策的議程設定則是公共政策的邏輯起點。公共問題只有首先進入決策者的政策議程中,才有得到解決的可能。在現(xiàn)在中國的體制下,阻礙社會問題進入政策議程的因素主要有以下幾個方面:政府主導型的議程設置模式、特殊利益集團對政策議程的不公平的干預、片面追求GDP的經濟發(fā)展模式。這些因素只能導致社會問題的積蓄和擴大,不利于矛盾的解決。而作為決策形式的協(xié)商民主理論,對政策議程設定有如下啟示:強調公民參與的議程設定模式、公民和團體平等的參與議程設定的能力、注重公共利益取向的公共協(xié)商能夠包容公平、效率、自由和安全等公共政策所應有的價值和目標取向。

公共政策,顧名思義,就是為“公共”而制定的政策。“公共政策是公共權力機構根據(jù)公眾意志對公共領域進行社會公共管理,維護社會公正,確保社會公平,協(xié)調公共利益,促進社會全面發(fā)展的措施和手段。”[1]公共政策的根本價值就在于解決社會公共問題。所謂公共問題,主要指的是“在現(xiàn)實中給大部分人帶來影響并且意義較大的問題,而且該問題通常很難甚至不可能通過個人行為得到解決”。[2]97公共政策的公共性要求對公共問題予以回應和解決,具體而言則要求公共權力機構在公共政策的制定和實施過程中,注重對公民需求的積極回應以及強化公民在公共政策過程中的參與水平和參與程度,以保證公共政策的公共利益價值取向。改革開放以來,中國經濟取得了極大的發(fā)展,呈現(xiàn)出歷史上少有的持續(xù)經濟繁榮。但是,由于社會的急劇轉型,在經濟繁榮的背后,也出現(xiàn)了基于利益分配的不均衡而導致大量的公共問題的出現(xiàn),當前的中國社會正處于矛盾的多發(fā)期,近年來,群體性事件數(shù)量明顯增多,而且規(guī)模不斷擴大,導致中國當前面臨的社會風險增大。公共問題的凸顯,要求政府制定公共政策加以解決;而群體事件的大量出現(xiàn),表明公民試圖通過用激化矛盾的方法來尋求矛盾的解決,這從某種側面也反映出現(xiàn)有的公共政策運行體制存在著制度性的障礙。公共問題是公共政策存在的邏輯起點,而公共政策的議程設定則是公共政策的邏輯起點。政策議程在整個公共政策制定過程中扮演著非常關鍵的角色,正如托馬斯·R·戴伊所指出的:“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為政策方案還要重要”。[3]32安德森也指出:“在制定公共政策的研究中,搞清楚為何有些問題得到解決,而有些問題卻被忽視或被壓制非常重要”。[2]113本文將從公共政策議程設定的角度嘗試分析公共政策在解決社會公共問題中的作用,并將其置于協(xié)商民主的視域下來探討協(xié)商民主理論會對政策議程的設定有何種要求和啟示。

一、中國公共政策議程設定中的阻礙因素

理想的公共政策議程設定過程是:政策議程的提出→政策議程的選擇和形成→政策的采納→政策的實施→政策的評估。其中,政策議程是公共政策的起點,只有首先設定了公共政策議政,才有可能啟動后續(xù)的政策問題分析、方案的備選、決策、執(zhí)行以及評估等程序。公共問題只有首先進入決策者的政策議程中,才有得到解決的可能,反之,則根本不可能得到解決?，F(xiàn)實中存在著大量的公共問題,社會公眾會要求政府采取行動解決各種各樣的社會問題,但是最終也只有一小部分會被決策者關注,即只有那些被“政策制定者選中的或者是感到必須在特定的時間內采取行動,至少看上去要采取行動的訴求”[2]102才會被列入政策議程?？梢?“議程設置本身就是一個甄別和過濾的過程,少數(shù)問題將通過它獲得政策上的支持,而其他議題則是被否決、控制或者遮蔽?！盵4]在現(xiàn)有的政策體制下,能夠進入政策議程的最終決定權掌握在決策者手中。因此,利益相關者與決策權力的距離在很大程度上決定了社會問題能否進入政策議程。如果決策者的權力不受到制度性的約束,就為強勢利益集團操縱和控制政策議程和決策者的權力尋租以及公權力追逐私利打開了方便之門。這樣,就會導致大量的隱蔽議程的存在,所謂隱蔽議程也即那些被有意忽略或遮蔽的社會問題。隱蔽議程的大量存在會積蓄大量的不滿和憤懣,這給運行中的政治社會體制埋下定時炸彈。隱蔽議程的大量積累,會使社會危機呈現(xiàn)能量積累放大效應,即“能量積累越多,放大倍數(shù)越高”?！皣H經驗表明,如果不能處理好這些‘能量積累型’的突發(fā)事件的話,這些事件可能會轉化為‘放大型’事件,以至于無法控制或者系統(tǒng)崩潰”。[5]5因此,在我國公共政策研究中,從源頭即政策議程的設定這一理論視角,尤其是對阻礙社會問題進入政策議程的因素進行深層的分析,就具有深刻的現(xiàn)實意義的。在現(xiàn)在體制下,阻礙社會問題進入政策議程的因素主要有以下幾個方面:

第一、改革開放以來,在政策議程設置過程中,專家、媒體、利益相關群體和公民大眾發(fā)揮了越來越明顯的影響力,這些力量共同作用提高了決策的“科學化”和“民主化”程度,但是,議程設置的最終決定權依然掌握在決策者手中,中國的議程設置模式的主流依然是政府主導型。王紹光曾撰文指出,當前中國存在著六種議程設置模式,即:關門模式、動員模式、內參模式、上書模式、借力模式、外壓模式,并指出今日中國的議程設置呈現(xiàn)“‘關門模式’和‘動員模式’逐漸式微,‘內參模式’成為常態(tài),‘上書模式’和‘借力模式’時有所聞,‘外壓模式’頻繁出現(xiàn)”。[6]但是,由于傳統(tǒng)政治體制和公共決策體制的滯后性,中國的公共政策決策體制,依然主要是由行使公共權力的執(zhí)政黨的各組織和各級國家機關構成?！霸诙鄶?shù)情況下,黨的有關組織擁有政策的實質決定權。政策問題的提出,主要不是來源于公民的政策訴求,而是來源于決策機關內部的制度性信息收集系統(tǒng)”,這些都導致了“政策問題界定的準確性差、公民參與政策選擇的渠道少、政策選擇的隨意性較大”。[7]273出現(xiàn)這些問題的根源在于,作為公民授權的公共權力組織有其自身的特殊利益,這就使得公共權力的行使和運用有違背公民授權的初衷的危險性。出現(xiàn)這種情形,是由政治權力的內在矛盾所決定的,“政治權力的矛盾性主要表現(xiàn)在,一方面政治權力與整個社會的需要和共同利益相聯(lián)系,另一方面,它畢竟是由社會中的一部分人所直接掌握,因而與掌權者的集團利益和個人利益相聯(lián)系。政治過程是社會價值的權威性分配過程,分配社會價值的過程就為一些人利用權力謀取私利提供了機會和條件。”[8]按照公共選擇理論的觀點,政府并非是超然于利益追求之上的,它同樣遵循著“經濟人”的假設,即自利的、理性的效用最大化者。政府中的決策者會追求個人利益、組織團體的利益和公共利益,雖然理想的民主政府下的公共權力行使者應該首先追求公共利益,但是現(xiàn)實的邏輯是,公權力的行使者會首先追求個人利益和所在組織團體利益的最大化,最后才會考慮公共利益。而政府作為公共政策的最終決策者和公共產品的最終供給者的地位,就決定了它比任何其他團體和組織更接近公共政策議程的設定、制定和執(zhí)行,“因此在面臨比較大的尋租機會時,政府通過制定一定的公共政策設立租金并攫取之,或者說,將本來應該由公眾享有的公共利益據(jù)為己有進行消費”。[9]282因此為了追逐自身利益的最大化,在決定什么樣的社會問題能夠進入政策議程上,政府會首先選擇那些與自身利益最大化相一致的方面以及能夠促進自身利益最大化的政策議程。如果某些公共問題的解決不能給其帶來好處甚至還會損害其利益時,政府就會選擇不作為或作壁上觀,甚至有意阻止社會問題進入政策議程,導致社會問題積蓄,從而形成大量的隱蔽議程。中國現(xiàn)有的政績評價體制,會鼓勵下級政府首先滿足和執(zhí)行上級的政策意愿,而政策的議程設定本身就是對社會公共問題在體制內的公開暴露和回應,解決的好壞本身存在一定的風險和責任,這會被看做他們工作能力和政績的反映;因此,從政績風險規(guī)避的角度,各級政府決策者會選擇多一事不如少一事,與其冒著解決不好社會公共問題而承擔責任的風險,不如使社會問題隱而不露,保持“天下太平”的景象,這就會鼓勵決策者壓制或阻撓社會問題的暴露和公開化,致使社會問題無法進入政策議程。

第二、改革開放以來,伴隨著利益的分化與重組,出現(xiàn)大量的組織化的利益要求,而在此過程中也出現(xiàn)了特殊利益集團對公共政策的不平衡的干預。改革在促進經濟發(fā)展,普遍提高人民生活水平的同時,也是一個利益再分配的過程。由于利益主體的多元化以及利益主體意識的增強,各利益主體必然會提出自己的政策需求,而提出政策需求的最佳策略便是基于共同利益和需求結成利益集團,向政府提出種種要求。按照多元主義的觀點,現(xiàn)代政府的公共政策過程,在本質上正是各利益集團進行利益聚合與表達,通過競爭和博弈,最終達成政策妥協(xié)和均衡的過程?！袄婕瘓F在問題建構和政策制定過程中發(fā)揮著重要作用,它們通過游說、宣傳、助選、抗議等手段,迫使政府將其問題列入政策議程,并采納有利于自己的政策建議”。[10]111利益集團的存在及其對政策議程的影響是客觀存在的。理論上來講,只要政府在各利益集團之間保持客觀中立的態(tài)度,利益集團間公平的競爭自然會出現(xiàn)給予相互妥協(xié)而為各方接受的公共政策。但是,由于各利益集團擁有和可調動的資源的多寡及其組織結構的異同,導致它們對政策的影響力并不會平衡的分布,強勢利益集團必然會擁有更多接近政策議程的機會。在政策議程設定中,強勢利益集團會憑借其資源優(yōu)勢,阻礙和操縱政府對某些社會問題回應,而有意對某些公共問題不予回應,致使這些公共問題被排除在政策議程之外,導致大量的隱蔽議程的淤積。在中國,經濟改革產生了眾多的既得利益者,但是,由于在改革中的行政主導特點,各級政府往往和既得利益有千絲萬縷的聯(lián)系,一些官員紛紛參與現(xiàn)有既得利益集團利益分配過程,結成利益相關者,出現(xiàn)政企同盟的亂象?！爸袊芏喔母餂Q策漸漸變成了這些強勢利益集團狹小圈子中越來越神秘的討價還價,公共政策的制定呈現(xiàn)出被代表少數(shù)利益集團人的私人化的態(tài)勢”。[11]在特殊利益集團對公共政策議程設定的不平衡參與的同時,由于中國開放政治參與的進程極為緩慢,利益表達渠道不暢,社會弱勢群體卻被排除在重要的政策議程設置之外,他們根本無法制約特殊利益集團,反而繼續(xù)被邊緣化和底層化。特殊利益集團綁架公共政策特別是國家的發(fā)展政策后所造成的負面結果,卻是要全社會、尤其是弱勢群體去買單。利益的大頭是他們承包,而代價的大頭卻主要是普通民眾承包。“由于公眾在公共決策方面的利益訴求缺失保障,以至嚴重地破壞了公共決策的正義性和公共性,使政策淪為特殊利益集團的斂財工具,造成社會資源分配嚴重不公,其結果可能會使社會產生不同程度的對立,直至走向陷入沖突泥坑而欲拔不能之境地”。[12]近年來,群體性事件的頻繁出現(xiàn)以及呈現(xiàn)不斷增長的趨勢,正是弱勢群體在利益受損而又無法通過正常參與渠道影響公共政策議程設定的情況下的必然選擇。特殊利益集團對公共政策的綁架,不僅會損害社會弱勢群體的利益,增加社會不穩(wěn)定因素,而且也會削弱國家的自主性,降低國家能力,形成無能力的軟弱政府。一方面,這會使政府無法調動足夠的資源追求國家建設的積極目標;另一方面,又會導致政府無法回應真正的公共問題,沒有足夠的資源和能力來化解社會沖突和危機。

第三、公共政策追求的最高價值應該是公平、效率、自由、安全等多重目標,而且中國所進行的社會主義建設的核心價值觀應是對公正的追求。由于改革開放以來強調以經濟建設為中心,在效率優(yōu)先,兼顧公平的原則下,以追求GDP的增長作為單一的政策導向,雖然帶來了巨大的經濟增長和經濟奇跡,但是卻扭曲了公共政策應該追求的上述最高價值目標。在以經濟建設為中心和追求GDP的導向下,“根據(jù)經濟增長速度和吸引外國直接投資來評判地方政府政績,會扭曲地方政府的激勵結構,使其發(fā)展目標變?yōu)槠孀非蠼洕鲩L,忽視公共服務;追求短期目標,忽視長期目標……過度保護投資者利益,忽視勞動者利益;過分追求經濟效益,忽視社會效益和生態(tài)效益”。[13]326單一追求GDP增長的政策導向,認為增長過程中產生的問題會隨著進一步的增長而得到解決。認為一切問題都是由于增長不足而導致的觀念,致使大量的社會公共問題被看做是發(fā)展過程中必然的伴生物,而且會隨著增長自然得到解決,就使得社會公共問題不能夠被嚴肅看待而無法進入決策的政策議程。由于對公共政策的價值目標的片面理解,導致對問題性質界定不準確,對問題的歸類失當,使得真正的社會公共問題成為了隱蔽議程。J·S·利文斯頓指出:“問題的挖掘和確認比問題的解決更為重要,對一個決策者來說,用一個完整而優(yōu)雅的方案去解決一個錯誤的問題對其機構產生的不良影響比用不完整的方案去解決一個正確的問題大的多”。[14]現(xiàn)在的中國正在承受著利氏所言的對“對問題的挖掘和確認”不當所帶來的代價。歷史和現(xiàn)實的經驗都告訴我們,經濟繁榮并不會必然地或自動地導致社會公平、社會公正以及社會穩(wěn)定。中國當下,伴隨著經濟的發(fā)展卻是貧富差距的加大甚至出現(xiàn)結構化的趨勢,以及社會不穩(wěn)定因素的大量增多。胡鞍鋼等人認為“當前中國社會形勢極其嚴峻,再次進入社會不穩(wěn)定時期,其突出表現(xiàn)為:世界上最大規(guī)模的經濟結構調整;世界上最大規(guī)模的下崗洪水和失業(yè)洪水;世界上最顯著的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差異;世界上基尼系數(shù)增長最快的國家之一;世界最大范圍的生態(tài)環(huán)境破壞”。[5]4總而言之,我們應該正確認識到:當前中國真正的公共問題是社會公正的短缺,因此必須扭轉以往單純追求增長的理念,“實現(xiàn)中國的可持續(xù)發(fā)展需要將以往‘增長優(yōu)先’的戰(zhàn)略擴展到人和社會發(fā)展的層面”。[8]中國這種真正的社會公共問題的存在,要求黨和政府轉變執(zhí)政理念以及公共政策導向;而只有轉變了執(zhí)政理念和公共政策導向,才能正確認識和正視社會公共問題的存在,才不會對社會問題視而不見或對社會問題性質作錯誤界定進而采取“圍追堵截”的方法處理,進而才會使真正的公共問題進入決策者的政策議程,社會公共問題才有可能得到解決。

二、作為決策形式的協(xié)商民主:對政策議程設定的啟示

協(xié)商民主的核心理念是,受決策影響的所有人(親自或通過其代表)都有權利和機會參與到決策制定過程中去,它要求自由而平等的公民以公共利益為取向,經過理性的對話討論、平等交流,公開地相互陳述為彼此都能接受的理由,在遵循公共利益的基礎上達成共識,作出具有集體約束力和公信力的公共決策。作為一種決策形式的協(xié)商民主,戴維·米勒認為,“當決策是通過公開討論過程而達成,其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見,這個民主體制就是協(xié)商性質的。”[15]作為一種決策模式的協(xié)商民主與公共政策議程設定多要求的公共性和公正性是內在地相契合的,它為公共政策議程設定的改進和轉變提供了新的契機?！霸趨f(xié)商民主的視域下,公共政策議程的建構是政策相關者圍繞公共利益就有關政策問題的性質、輕重緩急、重要性、解決的可能性等進行持續(xù)和真誠對話的過程,是各政策相關者不斷從多樣化的歧見中通過偏好轉換來逐步達成議程共識的過程,它反對議程建構中的金錢和權力的控制,力求避免精英的操縱和‘無政府的閑扯’”。[16]協(xié)商民主理論的這些內涵,對于公共政策議程設定,尤其是對中國政策議程設定中的阻礙因素的破除,有如下幾點啟示:

第一,協(xié)商民主注重公民在公共政策制定過程中的參與作用,特別強調公民參與對議程的最終控制權,這為突破中國以政府主導型為主的議程設定模式提供了動力和出口。所謂對議程的最終控制權,按照達爾的理解,是公民“必須有排他性的機會,一邊決定各種事物如何置于通過民主過程加以決策的議程之中”。[17]149公民對議程的最終控制權,是人民主權的最佳體現(xiàn),它意味著,在公共政策的議程設定上,公民必須有最終的發(fā)言權。應該注意的是,對議程的最終控制并不是要求公民對每一項政策議程都必須親自過問,相反,它允許選民代表和政府官員較大范圍的決策代理,它允許公民總體在不放棄對議程的最終控制權的前提下,授權其他人甚至通過非民主的程序制定決策,但是這也對政府官員和代表對議程設定的負責性提出更高的要求。對議程的最終控制要求當選代表和政府官員對其行為和政策選擇向選民提供道德上可接受的公共理由。協(xié)商民主的問責制原則不同于選舉民主所提供的專斷的問責制。協(xié)商民主提供了這樣一個動態(tài)過程,即要求代表對其行為給出理由的互動過程,“包括官員介紹他們的提議,公民回應,官員修訂,公民再回應,和這個過程的循環(huán)往復”,[18]158以保證代表能夠向他們的選民負責,這就從根本上限制和約束了政府在政策議程設定上的任意的裁量權。同時,它也能夠有力地阻塞政府決策者違背公共利益以追求部門利益和私人利益的不良動機。為了確保公民對政策議程的最終控制權得以實現(xiàn),協(xié)商民主并未完全滿足于一套僵硬的制度的自發(fā)運行,而是強調公民對政策過程的有效參與。它認為在制定集體決策的整個過程中,尤其在議程設定的階段,,每個公民要有充足和平等的機會來表達他的意見。公民的有效參與要求公共政策議程設定過程的公開性,即議程的設定必須能夠使受決策影響的人能夠參與到理性的討論和對話過程之中,使公共政策議程的設定能夠真正體現(xiàn)和考慮每個參與者的觀點。在協(xié)商民主理論看來,“公共政策問題的界定和議程建構必須被置于公開的討論和對話之中,任何政策相關者都有權知道與自己利益密切相關的具有約束力的政策議程是如何建構的,建構議程的過程和程序應當為公眾所知悉,以使政策相關各方能在協(xié)商和理性對話中公開自己的政策偏好和理由并批判性地審視各種政策建議?！盵16]總而言之,協(xié)商民主所要求的對議程的最終控制權,能夠保證政府官員和公民代表在設定政策議程時對公民的負責性,它所要求的公民的理性和公開的討論及對話參與,能夠保證議程政策議程的公共性和可接受性,所有這些都有助于從政府主導型的議程設定模式向公民——政府良性互動的模式轉變。

第二,協(xié)商民主認為,在制定公共政策的公共協(xié)商過程中,公民有平等的政治影響力,不受到財富、資源和不平等的權力的影響,而只遵循哈貝馬斯所說的“最佳論證力量”的影響。協(xié)商民主理想強調受決策影響的人都應當參與到決策的論證、制定中來,使決策能體現(xiàn)每個人的“聲音”,因此就更能體現(xiàn)決策過程的平等性,而且由于每個人均參與其中也更能證明決策過程和結果的正當性。協(xié)商民主還強調,在協(xié)商過程中除了“更佳論證力量”之外,沒有其他權力因素的介入,它僅強調智識和論證的力量,認為協(xié)商過程應將政治權力與經濟權力懸置起來而只是各種觀點和理由的碰撞和交流,最后最佳的論證將會勝出,這樣就足以保證對話者之間實質性的平等。協(xié)商民主正確地認識到了現(xiàn)實中由于人們之間權力和資源分配的不平等性會以不同的方式對民主協(xié)商帶來負面的影響,例如在現(xiàn)實的協(xié)商中,物質資源占優(yōu)勢的公民能夠憑借這種優(yōu)勢來影響民主程序,這就導致實際的政治影響力流向在現(xiàn)有分配格局中占優(yōu)勢的階層,這就違背了協(xié)商民主所要求的政治平等的觀念。按照協(xié)商民主的理念,“政治平等要求當人們就某一問題做出最終決定時,權力與資源的社會分配的非對稱性不再決策中發(fā)揮作用。平等的政治影響機會需要制度限制任何想利用非對稱性優(yōu)勢強迫其他參與者的行為”。[19]224所以,協(xié)商民主才要求協(xié)商過程將政治權力和經濟權力懸置起來,要求符合哈貝馬斯所稱的“理想的話語環(huán)境”,在其中人們的協(xié)商只會受到最佳論證力量的影響和引導。它的目的是要發(fā)展出一種公共的對話模式,用以消解現(xiàn)存的各種權力關系。協(xié)商民主的這種政治平等原則體現(xiàn)在政策議程的設定上則是,任何個人和團體都應該有平等地將其關注的問題轉化為政策議程的機會和能力,任何特殊利益集團都不能憑借其掌握的資源和權力的優(yōu)勢而對政策議程設定過程中的公共協(xié)商產生不平衡的影響。由此,協(xié)商民主對公共政策的正當性提出了更高的要求。眾所周知,當某些個人或團體的利益沒有最終反映在公共政策中時,民主社會所要求的政治平等原則同樣已經被違反了,同樣地,更應該關注的是作為公共政策入口的政策議程設定,當個人或團體因缺少能力和機會將其要求轉化為政策議程時,政治平等的原則就已經被違背了。協(xié)商民主認為,“民主協(xié)商不是既得利益集團“俘獲”政府的共謀,也不是政府為自己已有的決策提供理由而召集舉行的所謂“論證”會議,而是各利益團體就某些公共事務充分表達各自利益和意見,通過討論協(xié)商最終產生公共政策”。[20]協(xié)商民主的政治平等原則,要求在政治議程設定的過程中,要公開透明,以保證個人或團體都有機會參與到政策議程設定的協(xié)商和討論中;而對政策議程設定的公共討論、公開的相互給出理由的論辯過程,會迫使參與者在參與協(xié)商的過程中必須采取一種能夠為其他參與者可能接受的方式展開辯論,而不能直接訴諸“這對我是有利的”這樣的表述,必須訴諸能為大家所接受的公共利益或相互認可的道德原則來提出論點,這樣可以一定程度約束特殊利益集團的追逐私利的機會;同時,為確保在政策議程設定的公共協(xié)商中只受“最佳論證力量”的影響,協(xié)商民主要求對現(xiàn)在的權力和資源進行適當?shù)脑俜峙?以使每個公民或團體都擁有有效參與協(xié)商的適當資源,以限制特殊利益集團出現(xiàn)憑借其優(yōu)勢的權力和資源操縱公共政策議程的設定,進而綁架公共政策的傾向。

第三,協(xié)商民主認為公共政策的制定過程,是理性的公共協(xié)商,是公民自私狹隘的偏好轉向更深思熟慮和更具公共利益取向的偏好,并通過基于公共利益的討論對話,能夠開闊政策議程設定的指導思想,克服政策議程設定目標的狹隘性和單一性。協(xié)商民主強調在政策議程設定過程中的討論、對話等意見交流形式,但是,協(xié)商民主對討論和對話的強調并不是要促使個人政治偏好和利益的最大化,而在于它具有促進個人自我轉換的功能,透過參與公共領域中的公共討論鼓勵公民按照公共利益的要求來進行選擇。一種協(xié)商性政治過程不僅能夠鼓勵公民在相互交流信息中更加正確地認識到他們自己會真正需要什么,而且更重要的是,它還會鼓勵公民們形成有關他們?yōu)榱怂麄兩鐣墓餐娑枰裁吹目捶?。喬?M.瓦拉徳姿指出“公共協(xié)商的主要目標不是狹隘地追求個人利益,而是利用公共理性(public reason)尋求能夠最大限度地滿足所有公民愿望的政策……協(xié)商民主的一個核心假設是,協(xié)商過程的參與者要承擔公共利益的責任”。[21]按照協(xié)商民主的觀點,主要的政策決定是建立在公共協(xié)商的過程之上的,參與協(xié)商的公民們無論支持還是反對某項法律或政策的主張,都要求他們從該法律或決策是否能夠促進公民的共同利益或政治社會的正義性這樣的角度來提出論證。通過公共論辯,“我們采取一個公共性的視角,我們就必須調整自己的偏好,即只能表達那些公共導向的偏好”,[22]291公共協(xié)商的參與者就必須訴諸能為大家所接受的公共利益或相互認可的道德原則來提出論點,經由公開而理性的討論而達成一致的同意。協(xié)商民主對公共性和公共利益的強調,要求在政策議定設置過程中要綜合考慮多方面的利益和價值。前文指出,當前中國社會最大的社會問題是公正的短缺。公正短缺的一個重要原因是政策議程設定的指導思想的單一化,即只注重GDP。在這種指導思想下,判斷一個問題能否進入政策議程的最重要標準是能否以及在多大程度上提高GDP。這種對GDP的狹隘追求,已蛻變?yōu)楣賳T對作為自身政績的個人利益的追求,這樣的GDP理性和個人政績理性,是有悖于協(xié)商民主所要求的公共理性的。協(xié)商民主所倡導的公共理性,要求政策議程設定的最終指導思想是能否促進公共利益,而公共利益之所在并不是由決策者一方判定,公共利益的判定需要公民、社會團體在公共協(xié)商過程中彼此討論,并共同尋找公共問題之所在及其解決方案。對于何種社會問題能夠進入政策議程,要全社會的利益相關者參與討論和論證,而非政府和決策者一方決定,只有這樣才能使得政策議程綜合反映公民和社會對經濟增長、公共服務、社會公平以及環(huán)境保護等各方面利益的需求。譬如支持經濟增長者在提出其政策議程時,要考慮到需要以公共的理由來說服環(huán)保主義者的要求;同樣環(huán)保主義者也需要提出公共理由來論證其政策議程的正當性等等。只有按照協(xié)商民主所要求的基于公共理性的公共協(xié)商原則,才能正確認識社會公共問題之所在,進而才會使真正的公共問題進入決策者的政策議程,社會公共問題才有可能得到綜合性的解決。

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(責任編輯:田 壤)

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1008-5955(2010)04-0042-06

2010-10-11

閆飛飛,吉林大學政治學理論博士研究生。