政府績(jī)效評(píng)估與績(jī)效審計(jì)

沈 穎

(四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院,四川 成都 611131)

政府績(jī)效評(píng)估與績(jī)效審計(jì)

沈 穎

(四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院,四川 成都 611131)

政府績(jī)效評(píng)估;績(jī)效審計(jì);制度建設(shè)

績(jī)效審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)估有著密切的聯(lián)系。本文從政府績(jī)效評(píng)估與績(jī)效審計(jì)的源起與演進(jìn)、理論基礎(chǔ)、內(nèi)容目標(biāo)、實(shí)踐特征幾個(gè)方面對(duì)二者關(guān)系進(jìn)行了分析,并在此基礎(chǔ)上提出了基于政府績(jī)效評(píng)估的績(jī)效審計(jì)制度建設(shè)的構(gòu)想。

二十世紀(jì)七十年代,為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的猛烈沖擊和國(guó)內(nèi)環(huán)境的巨大變化,進(jìn)而走出政府財(cái)政危機(jī)管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境,英國(guó)、美國(guó)、加拿大、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭和日本等國(guó)相繼掀起以政府績(jī)效評(píng)估為核心的政府改革,這就是被人們稱作“新公共管理運(yùn)動(dòng)”與“政府再造運(yùn)動(dòng)”的政府改革和治理。隨著“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起,績(jī)效評(píng)估在公共部門(mén)尤其是政府管理中得到廣泛的運(yùn)用。西方各國(guó)的政府審計(jì)在績(jī)效評(píng)估的影響下也逐步從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)展為績(jī)效審計(jì) (本文所提到的績(jī)效審計(jì)概念均為政府績(jī)效審計(jì))。

實(shí)行政府績(jī)效評(píng)估的首要步驟就是要明確政府及其部門(mén)的目標(biāo)和責(zé)任,這正是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的前提條件。因?yàn)橹挥忻鞔_了責(zé)任主體、職責(zé)歸屬才能確定績(jī)效審計(jì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)和尺度,在這些衡量標(biāo)準(zhǔn)和尺度之上績(jī)效審計(jì)才有可行性。

一、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)研究現(xiàn)狀

從二十世紀(jì)八十年代開(kāi)始,專家學(xué)者開(kāi)始對(duì)績(jī)效審計(jì)理論進(jìn)行探索;1985年中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)在長(zhǎng)春舉行了經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)學(xué)術(shù)研討會(huì),標(biāo)志著政府績(jī)效審計(jì)開(kāi)始在我國(guó)萌芽。

二十世紀(jì)九十年代,我國(guó)在立法和理論兩個(gè)層面上都開(kāi)始了對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的探索,使政府績(jī)效審計(jì)在審計(jì)對(duì)象和審計(jì)內(nèi)涵上有進(jìn)一步拓展。這一時(shí)期我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)是以效益審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)兩種形式開(kāi)展的。

進(jìn)入 21世紀(jì)后,在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和舞弊審計(jì)已經(jīng)比較成熟的基礎(chǔ)上,審計(jì)機(jī)關(guān)又將關(guān)注的目光投向績(jī)效審計(jì)。在審計(jì)署 2008至 2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中將“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì),促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性,促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì),推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度,促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門(mén)責(zé)任追究制。到 2012年,每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開(kāi)展績(jī)效審計(jì)”作為主要工作任務(wù)?？?jī)效審計(jì)學(xué)術(shù)論文的研究則主要集中在以下領(lǐng)域:一是對(duì)國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的介紹;二是政府績(jī)效審計(jì)的比較研究;三是從整體上闡述政府績(jī)效審計(jì)理論或?qū)﹂_(kāi)展我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)工作的思考;四是就政府績(jī)效審計(jì)理論中的某一方面問(wèn)題如政府績(jī)效審計(jì)職能、績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目選擇、績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)等進(jìn)行研究。

近年來(lái),我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面更受到了異乎尋常的重視。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對(duì)公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估及績(jī)效管理也逐步在我國(guó)政府管理中得到應(yīng)用和推廣。這就使得進(jìn)一步研究和分析績(jī)效審計(jì)、績(jī)效審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)系,以及在我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)需要注意的問(wèn)題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、績(jī)效審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)系

從本質(zhì)來(lái)看,績(jī)效審計(jì)屬于政府績(jī)效評(píng)估的范疇,它是政府績(jī)效評(píng)估的一種特殊形式 (范柏乃,2005)?？?jī)效審計(jì)又是政府績(jī)效評(píng)估體系的重要組成部分,兩者統(tǒng)一于政府績(jī)效管理的理論與實(shí)踐。

目前,政府績(jī)效評(píng)估在世界范圍內(nèi)已成為公共管理領(lǐng)域的重要內(nèi)容,而績(jī)效審計(jì)已成為政府績(jī)效評(píng)估的有力工具。從政府績(jī)效評(píng)估與績(jī)效審計(jì)的歷史演進(jìn)來(lái)看,政府績(jī)效責(zé)任是政府績(jī)效審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)估的動(dòng)因所在,正是這種內(nèi)在動(dòng)因,決定了兩者在發(fā)展歷程中互為影響和促進(jìn)的關(guān)系。一方面政府績(jī)效評(píng)估的客觀需要推動(dòng)了政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展,另一方面政府績(jī)效審計(jì)又是改革和完善政府績(jī)效管評(píng)估的重要力量,在改善政府績(jī)效評(píng)估中有著重要的作用。

在我國(guó),自 2001年以來(lái),深圳在全國(guó)率先探索建立了政府績(jī)效審計(jì)制度,并以推行政府績(jī)效審計(jì)為突破,實(shí)施了以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度,建立了政府績(jī)效評(píng)估制度,加大責(zé)任追究力度,提高政府執(zhí)行力和公信力。2007年 5月深圳制定的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系,將政府績(jī)效審計(jì)作為政府績(jī)效評(píng)估的一種重要方式,作為政府績(jī)效評(píng)估體系的重要組成部分。深圳市審計(jì)局對(duì)政府部門(mén)實(shí)施的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果所反映的各部門(mén)“財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益”情況,是對(duì)政府職能部門(mén)績(jī)效評(píng)估的子項(xiàng)目,反映政府職能部門(mén)“行政成本”支出的規(guī)范性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。

我國(guó)的實(shí)踐也表明:政府績(jī)效審計(jì)是政府績(jī)效評(píng)估的一種重要方式,是政府績(jī)效評(píng)估體系的重要組成部分,是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估目標(biāo)的一種有效方法;推行政府績(jī)效審計(jì),有助于促進(jìn)建立和落實(shí)政府績(jī)效評(píng)估制度 (溫美琴,徐衛(wèi)華 2009)。

三、基于政府績(jī)效評(píng)估的績(jī)效審計(jì)制度建設(shè)

1、政府績(jī)效評(píng)估框架下的績(jī)效審計(jì)法律體系

“如果沒(méi)有充分的法律支持,公開(kāi)對(duì)政府項(xiàng)目效率和效果指手畫(huà)腳,甚至?xí)徽J(rèn)為是非法的”(高存弟、史維,2003)。當(dāng)代西方政府績(jī)效管理取得成功的重要原因就是法制的完備,如美國(guó)制定了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》、《以績(jī)效為基礎(chǔ)的組織典范法》,荷蘭制定了《市政管理法》,澳大利亞制定了《公共服務(wù)法案》,政府績(jī)效管理都有法律保障。而現(xiàn)今我國(guó)的政府績(jī)效管理還沒(méi)有納入法律制度框架。

目前,就我國(guó)近已開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的地方政府而言,最主要的依據(jù)就是政府的“紅頭文件”但是,在更多的地方,省級(jí)人民政府甚至沒(méi)有在全省范圍內(nèi)關(guān)于績(jī)效評(píng)估的指導(dǎo)意見(jiàn),只有個(gè)別地區(qū)有零散的文件。進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估立法,可以保持政府績(jī)效評(píng)估的權(quán)威性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。因此,有必要建立以政府績(jī)效評(píng)估對(duì)象、基本原則、評(píng)估主體、評(píng)估程序、評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估結(jié)果的使用等為規(guī)范內(nèi)容的一套完整的政府績(jī)效評(píng)估法律體系。

同時(shí),正如最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織指出的那樣,法律支持是實(shí)行績(jī)效審計(jì)至關(guān)重要的因素,建立和健全績(jī)效審計(jì)法律規(guī)范體系是確立績(jī)效審計(jì)權(quán)威性與獨(dú)立性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在政府績(jī)效評(píng)估法律體系框架之下還應(yīng)建立一套完備的績(jī)效審計(jì)法律規(guī)范體系。主要應(yīng)包括以下幾個(gè)層次:一是績(jī)效審計(jì)法律,二是績(jī)效審計(jì)法規(guī),三是績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則,四是績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則指南。

2、政府績(jī)效評(píng)估框架下的績(jī)效審計(jì)報(bào)告機(jī)制

有效的管理離不開(kāi)信息的支持。開(kāi)展政府績(jī)效管理也需要建立相應(yīng)的績(jī)效信息系統(tǒng)。通過(guò)信息系統(tǒng)對(duì)政府活動(dòng)中的有關(guān)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行收集、加工、報(bào)告和分析利用,在此基礎(chǔ)上才能有效開(kāi)展績(jī)效管理。美國(guó)聯(lián)邦政府部門(mén)要定期提交“績(jī)效與責(zé)任報(bào)告”以全面反映其開(kāi)展活動(dòng)履行職責(zé)情況和績(jī)效水平。一些地方政府還有專門(mén)的績(jī)效報(bào)告制度,定期提供績(jī)效信息。同時(shí),這些信息還要向社會(huì)公開(kāi),接受社會(huì)監(jiān)督。這為有效監(jiān)督檢查政府部門(mén)的績(jī)效水平創(chuàng)造了條件。

我國(guó)的政府部門(mén)不論是內(nèi)部的管理信息還是對(duì)外報(bào)告的信息都非常有限,政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告制度尚未建立,不能提供相關(guān)的績(jī)效信息,而且也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的公開(kāi)透明,這會(huì)在很大程度上限制績(jī)效管理的實(shí)施。沒(méi)有績(jī)效信息就難以科學(xué)確定政府所需的資源數(shù)量,不能準(zhǔn)確反映其實(shí)際的工作成果和業(yè)績(jī),難以對(duì)其履行職責(zé)情況和績(jī)效水平作出評(píng)價(jià),也不利于接受外部監(jiān)督。因此,當(dāng)前應(yīng)加大政府績(jī)效信息系統(tǒng)的建設(shè),建立政府績(jī)效評(píng)估框架下的績(jī)效審計(jì)報(bào)告制度,并逐步實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)外公開(kāi),接受社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)審計(jì)對(duì)管理者提供績(jī)效信息進(jìn)行驗(yàn)證,確保績(jī)效信息的真實(shí)可靠;并通過(guò)審計(jì)結(jié)果公告促進(jìn)績(jī)效管理活動(dòng)的公開(kāi)透明,從而促進(jìn)政府不斷提高管理和績(jī)效水平。

績(jī)效審計(jì)報(bào)告的對(duì)象應(yīng)該包括:人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)、績(jī)效評(píng)估對(duì)象的同級(jí)及上級(jí)政府、政府監(jiān)督部門(mén)以及社會(huì)公眾。

績(jī)效審計(jì)報(bào)告的基本內(nèi)容應(yīng)包括:標(biāo)題、績(jī)效審計(jì)對(duì)象的基本情況、審計(jì)工作時(shí)間、方法、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)范圍、主要評(píng)價(jià)事項(xiàng)、對(duì)審計(jì)對(duì)象的總體評(píng)價(jià)、績(jī)效審計(jì)實(shí)施情況、主要績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、績(jī)效審計(jì)意見(jiàn)或結(jié)論、對(duì)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的處罰意見(jiàn)、審計(jì)建議等。

績(jī)效審計(jì)報(bào)告的公告:績(jī)效審計(jì)部門(mén)可以過(guò)電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)、新聞發(fā)布會(huì)、公報(bào)、公告、雜志等出版物的形式公布績(jī)效審計(jì)報(bào)告。對(duì)涉及保密等禁止公開(kāi)內(nèi)容,應(yīng)只向特定人員公布,并在績(jī)效審計(jì)報(bào)告中加以說(shuō)明。

3、政府績(jī)效評(píng)估框架下的績(jī)效審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制

建立政府績(jī)效審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制,首先應(yīng)該改變審計(jì)模式,由行政型審計(jì)模式向立法型審計(jì)模式轉(zhuǎn)變,使得審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于人大,然后由人大啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制,實(shí)行異體問(wèn)責(zé)。對(duì)績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,監(jiān)督有關(guān)部門(mén)整改到位,并要求履責(zé)的官員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;其次,應(yīng)該完善問(wèn)責(zé)制度,建立具體可行的問(wèn)責(zé)程序。如果通過(guò)人民代表大會(huì)的機(jī)制來(lái)對(duì)官員問(wèn)責(zé),則需要在人民代表大會(huì)內(nèi)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和制定詳細(xì)具體的信息披露規(guī)定、官員懲處程序等法律規(guī)定;再次,問(wèn)責(zé)的范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展。在績(jī)效審計(jì)報(bào)告完成后,為確定被審計(jì)單位是否采取了相應(yīng)的改進(jìn)措施,還需要對(duì)其進(jìn)行后續(xù)督查,審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)后規(guī)定時(shí)限內(nèi)檢查被審計(jì)單位落實(shí)審計(jì)建議和采取措施的情況。如果對(duì)被審計(jì)單位的執(zhí)行情況不滿意,或被審計(jì)單位對(duì)未有行動(dòng),審計(jì)機(jī)關(guān)還可實(shí)施專門(mén)整改計(jì)劃,或通知政府采取適當(dāng)措施。

具體的問(wèn)責(zé)方式可包括如下幾個(gè)方面:(1)建立和完善行政領(lǐng)導(dǎo)在政府工作中出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時(shí)罷免、引咎辭職或責(zé)令辭職的政治責(zé)任制度;(2)健全行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)違法行為被撤銷、變更、確認(rèn)違法、責(zé)令重作、損害賠償?shù)男姓?zé)任制度;(3)進(jìn)一步健全公務(wù)人員因違法失職、濫用權(quán)力、貪污腐敗等行為而受到行政處分和刑事處罰的制度;(4)建立行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員因失職或官僚主義等而向公眾致歉制度等。

實(shí)施審計(jì)結(jié)果的問(wèn)責(zé)制度,應(yīng)對(duì)目前的行政責(zé)任追究制度進(jìn)行改革。從行政問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)向法律問(wèn)責(zé),加深問(wèn)責(zé)的程度;從組織問(wèn)責(zé)走向個(gè)人問(wèn)責(zé),擴(kuò)大問(wèn)責(zé)的范圍;從行為問(wèn)責(zé)到后果問(wèn)責(zé),提升問(wèn)責(zé)的效率。最終,通過(guò)實(shí)施審計(jì)結(jié)果問(wèn)責(zé)制度,來(lái)達(dá)到開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估的效果。

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1008-5955(2010)03-0043-03

2010-06-18

沈穎 (1974-),女,西南財(cái)經(jīng)大學(xué)管理學(xué)碩士,四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院講師,主要研究方向:會(huì)計(jì)理論、審計(jì)理論。

責(zé)任編輯:勞 舟