進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村水電在新農(nóng)村建設(shè)中的重要作用——湖北省恩施州、宜昌市農(nóng)村水電建設(shè)的調(diào)研報(bào)告

國(guó)家發(fā)展改革委 水利部聯(lián)合調(diào)研組

農(nóng)村水電（即裝機(jī)5萬(wàn)千瓦以下的小水電）是農(nóng)村電力供應(yīng)的重要組成部分，特別是在水電資源豐富、邊遠(yuǎn)落后的地區(qū)，小水電具有供電距離短、供電成本相對(duì)較低的明顯優(yōu)勢(shì)。我國(guó)從上世紀(jì)80年代起就開(kāi)展了水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)工作，小水電為點(diǎn)亮農(nóng)村、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件發(fā)揮了歷史性的作用?！笆晃濉逼陂g國(guó)家重點(diǎn)支持了400個(gè)水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)。同時(shí)，為鞏固退耕還林等生態(tài)建設(shè)成果，2003年以來(lái)還組織實(shí)施了小水電代燃料工程，成效十分顯著。農(nóng)村水電建設(shè)已經(jīng)成為重要的農(nóng)村民生工程之一。

為深入了解小水電建設(shè)情況，進(jìn)一步做好“十二五”我國(guó)農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)建設(shè)工作，近日，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合到湖北省恩施州和宜昌市作了專(zhuān)題調(diào)研。盡管近年來(lái)我國(guó)電力建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，特別是農(nóng)村電網(wǎng)改造工程的實(shí)施使大部分地區(qū)農(nóng)村電力設(shè)施大大改善，但小水電在保障農(nóng)村能源供應(yīng)和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，仍將繼續(xù)發(fā)揮不可替代的重要作用。根據(jù)新的形勢(shì)，繼續(xù)支持推進(jìn)農(nóng)村水電建設(shè)仍然十分必要。

一、基本情況

恩施州位于湖北省的西南部，境內(nèi)海拔高差較大，流域面積廣，豐沛的地表徑流同眾多具有較大落差的深谷型河流相結(jié)合，形成了豐富的水能資源。全州水能資源技術(shù)可開(kāi)發(fā)量436萬(wàn)千瓦，是湖北省除宜昌以外水能資源蘊(yùn)藏量最多的地區(qū)。自1958年來(lái)鳳縣老虎洞電站建成投產(chǎn)以來(lái)，經(jīng)過(guò)50多年的水電建設(shè)，恩施州水能資源開(kāi)發(fā)已初具規(guī)模，地方電力成為全州資產(chǎn)存量最大、最具活力的支柱產(chǎn)業(yè)。截至2009年底，全州已建成中小型水電站118萬(wàn)千瓦(不含水布埡電站184萬(wàn)千瓦)，在建水電站100萬(wàn)千瓦。恩施州巴東、咸豐、鶴峰、來(lái)鳳、宣恩、建始6個(gè)縣被列入“十一五”水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)范圍。

宜昌市農(nóng)村水能資源技術(shù)可開(kāi)發(fā)量104.5萬(wàn)千瓦。截至2009年底，全市已建成投產(chǎn)農(nóng)村水電裝機(jī)容量75萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量20億千瓦時(shí)。在建裝機(jī)容量6.6萬(wàn)千瓦。宜昌市夷陵、五峰、長(zhǎng)陽(yáng)、秭歸、遠(yuǎn)安5個(gè)縣區(qū)被列入“十一五”水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)范圍。夷陵、五峰、長(zhǎng)陽(yáng)3縣區(qū)已于2009年12月通過(guò)湖北省人民政府組織的電氣化驗(yàn)收。

二、“十一五”以來(lái)農(nóng)村水電建設(shè)取得了顯著成效

“十一五”以來(lái)，在國(guó)家政策扶持和省政府大力支持下，恩施州、宜昌市兩地加強(qiáng)了農(nóng)村水能資源開(kāi)發(fā)和管理工作，科學(xué)制定規(guī)劃，改善投資環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)，農(nóng)村水電建設(shè)保持了良好的發(fā)展勢(shì)頭，對(duì)于保障電力供應(yīng)、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。

一是有效增加了農(nóng)村電力供應(yīng)?！笆晃濉币詠?lái)恩施州6個(gè)水電農(nóng)村電氣化縣的小水電裝機(jī)容量增加了37萬(wàn)千瓦，2009年底達(dá)到73萬(wàn)千瓦，比2005年增長(zhǎng)一倍以上，小水電年發(fā)電量25.7億千瓦時(shí)，是6個(gè)縣總用電量的2.3倍，小水電成為農(nóng)村的主要能源，并為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要支撐。宜昌市“十一五”期間新增小水電裝機(jī)22.7萬(wàn)千瓦， 2010年預(yù)計(jì)達(dá)到80萬(wàn)千瓦，比2005年增長(zhǎng)40%，小水電年發(fā)電量達(dá)到24億千瓦時(shí)，約占全市總用電量的20%，極大地提高了地方電力供應(yīng)保障能力。隨著農(nóng)村供電質(zhì)量、供電保證率的全面提高，宜昌全市電視和移動(dòng)通訊覆蓋率達(dá)到90%以上，大量家電產(chǎn)品進(jìn)入農(nóng)民家庭。宜昌市長(zhǎng)陽(yáng)縣“十一五”期間通過(guò)小水電開(kāi)發(fā)新增農(nóng)村通電用戶1.45萬(wàn)戶，全縣通電率達(dá)到99.97%。

二是促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。以水電為主的地方電力成為恩施州資產(chǎn)存量最大、最具活力的支柱產(chǎn)業(yè)。宣恩縣2009年農(nóng)村水電發(fā)電收入上繳稅金超過(guò)3000萬(wàn)元，占縣級(jí)財(cái)政稅收30%以上，成為全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)和穩(wěn)定的財(cái)源。在電站建設(shè)期間，每年還為地方財(cái)政提供近千萬(wàn)元的建安營(yíng)業(yè)稅，帶動(dòng)了鋼材、水泥等建材行業(yè)的發(fā)展。電力供應(yīng)增加促進(jìn)了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)加工，繁榮了縣域經(jīng)濟(jì)，加快了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)民脫貧致富步伐。鶴峰縣農(nóng)村水電上繳稅金占地方財(cái)政收入的16%。宜昌市農(nóng)村水電建設(shè)有力促進(jìn)了山區(qū)反季節(jié)高山蔬菜基地的發(fā)展，帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并配套建設(shè)了一批農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，增加了農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)和收入。

三是改善了山區(qū)農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。水電站建設(shè)形成的中小水庫(kù)，發(fā)揮了攔蓄洪水和調(diào)節(jié)徑流的作用，灌溉效益、防洪減災(zāi)效益十分明顯。同時(shí)，小水電項(xiàng)目的建設(shè)還帶動(dòng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，宣恩縣結(jié)合小水電項(xiàng)目配套建設(shè)農(nóng)村公路200多公里，使2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)30多個(gè)行政村直接受益。如雙溪、魚(yú)泉等電站建設(shè)，配套建設(shè)了近百公里公路，使地處羅鼓川、木營(yíng)等偏僻山村3000多農(nóng)民直接受益，結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)運(yùn)輸靠肩挑背馱的歷史。洞坪電站的建設(shè)，將庫(kù)區(qū)內(nèi)近千戶移民整體搬遷，統(tǒng)一規(guī)劃，重新建立農(nóng)村新集鎮(zhèn)，使水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善。

四是改善了生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了旅游業(yè)發(fā)展。恩施州把農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)與水土流失治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合，積極實(shí)施小水電代燃料工程，向農(nóng)民提供廉價(jià)電，改變了農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，鞏固了退耕還林、天然林保護(hù)等生態(tài)建設(shè)成果，提高了森林覆蓋率。目前全州森林覆蓋率已接近70%，形成了“以林涵水、以水發(fā)電、以電養(yǎng)水、以電保林”的良性循環(huán)。同時(shí)，隨著野三河、獅子關(guān)等一批小水電項(xiàng)目的實(shí)施和交通條件的改善，開(kāi)辟了峽谷漂流、生態(tài)旅游等一系列旅游項(xiàng)目和景點(diǎn)，直接促進(jìn)了旅游業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

三、當(dāng)前農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

（一）扶持小水電發(fā)展的有關(guān)政策不落實(shí)。為扶持小水電發(fā)展，從中央到地方制定了一系列優(yōu)惠政策。但調(diào)研中地方反映，由于多種原因，相關(guān)扶持政策沒(méi)有完全落實(shí)。一是農(nóng)村水電發(fā)電量未能按可再生能源全額上網(wǎng)，上網(wǎng)電價(jià)審批不規(guī)范，上網(wǎng)價(jià)格偏低（恩施州為0.24元/度）。二是農(nóng)村水電6%增值稅的優(yōu)惠政策沒(méi)有落實(shí)。恩施州反映，目前小水電發(fā)電企業(yè)的增值稅率仍按照17%執(zhí)行。從湖北全省來(lái)看，大約有1/3的小水電企業(yè)執(zhí)行6%的增值稅，有1/3的小水電企業(yè)執(zhí)行8～10%的增值稅率，另外1/3的小水電企業(yè)執(zhí)行17%的增值稅率。扶持政策不落實(shí)，在一定程度上影響了農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)進(jìn)程。

（二）小水電開(kāi)發(fā)建設(shè)成本增加較快。隨著農(nóng)村水能資源開(kāi)發(fā)程度日益提高，開(kāi)發(fā)條件好、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)較優(yōu)的項(xiàng)目大多數(shù)已經(jīng)被“擇優(yōu)開(kāi)發(fā)”，尚未開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)相對(duì)較差。目前恩施州已建和在建水電裝機(jī)已占技術(shù)可開(kāi)發(fā)量的50%，宜昌市農(nóng)村水能資源開(kāi)發(fā)程度已經(jīng)達(dá)到77%。由于開(kāi)發(fā)條件越來(lái)越差，加之近年來(lái)原材料、機(jī)械設(shè)備、人工費(fèi)用大幅上漲，生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入的加大，農(nóng)村水能資源開(kāi)發(fā)成本越來(lái)越高。據(jù)測(cè)算，恩施州小水電開(kāi)發(fā)單位千瓦平均投資，“十五”期間為7000元左右，“十一五”上升到8500元，部分電站單位千瓦投資達(dá)萬(wàn)元以上。從全國(guó)來(lái)看，“十五”小水電單位千瓦平均投資為6500元左右，“十一五”上升到7400元，預(yù)計(jì)“十二五”期間將超過(guò)8300元。前幾年小水電快速發(fā)展很大程度上是依靠民營(yíng)資本投資。成本增加之后，民營(yíng)資本投入小水電開(kāi)發(fā)建設(shè)的積極性必然受到影響。

（三）國(guó)家投入支持力度太小。調(diào)研所到的州、縣普遍反映，目前國(guó)家對(duì)小水電的投入支持力度太小，與其發(fā)揮的作用及清潔可再生能源的地位不相稱(chēng)?！笆晃濉币詠?lái)，國(guó)家對(duì)恩施州6個(gè)水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)的補(bǔ)助投資只有1368萬(wàn)元，平均每個(gè)縣每年還不到60萬(wàn)元！從全國(guó)來(lái)看，“十一五”期間中央用于水電農(nóng)村電氣化建設(shè)的補(bǔ)助投資只占項(xiàng)目建設(shè)總投資的3.7%，比重實(shí)在太低。地方同志反映，這些補(bǔ)助資金只是對(duì)引導(dǎo)民間資本投入起到一個(gè)“定心丸”的作用，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際作用微乎其微。小水電資源富集的地方大都是貧困地區(qū)，地方財(cái)力弱，省級(jí)配套也很少，現(xiàn)有國(guó)家投入資金與農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)際需求有較大差距，難以真正發(fā)揮拉動(dòng)和引導(dǎo)作用。

四、關(guān)于“十二五”期間我國(guó)農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)的幾點(diǎn)建議

（一）繼續(xù)大力推進(jìn)農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)和建設(shè)。小水電是清潔可再生能源，是我國(guó)能源戰(zhàn)略的重要組成部分。據(jù)最新普查成果，我國(guó)農(nóng)村水能資源技術(shù)可開(kāi)發(fā)量為1.28億千瓦，截至2009年底已經(jīng)開(kāi)發(fā)5512萬(wàn)千瓦，開(kāi)發(fā)率為43%，仍有較大潛力。另?yè)?jù)國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，2020年全國(guó)小水電裝機(jī)要達(dá)到7500萬(wàn)千瓦，目標(biāo)任務(wù)十分明確。因此，開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村水電，不僅對(duì)解決邊遠(yuǎn)山區(qū)缺電人口供電問(wèn)題、提高農(nóng)村用電水平、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有不可替代的重要作用，而且對(duì)保障國(guó)家能源安全、促進(jìn)節(jié)能減排、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展意義重大。要從國(guó)家戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)農(nóng)村水電的重要性，“十二五”期間要繼續(xù)大力推進(jìn)小水電開(kāi)發(fā)和建設(shè)。

（二）堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，突出建設(shè)重點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)村水能資源的84.3%分布在中西部地區(qū)?！笆濉鞭r(nóng)村水電開(kāi)發(fā)建設(shè)，應(yīng)以中西部地區(qū)為布局重點(diǎn)。水能資源開(kāi)發(fā)程度較低的地區(qū)，重點(diǎn)是加快農(nóng)村水能資源開(kāi)發(fā)，提高農(nóng)村用電水平。水能資源開(kāi)發(fā)程度較高的地區(qū)，重點(diǎn)是優(yōu)化配置農(nóng)村水能資源，進(jìn)行挖潛改造，提高水能資源利用效率和效益。要在此前工作的基礎(chǔ)上，抓緊組織編制《“十二五”水電新農(nóng)村電氣化建設(shè)規(guī)劃》，加大力度實(shí)施《2009～2015年全國(guó)小水電代燃料工程規(guī)劃》。各地要進(jìn)一步加強(qiáng)前期工作，及時(shí)修訂完善農(nóng)村水能資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，加強(qiáng)管理，規(guī)范農(nóng)村水能資源開(kāi)發(fā)秩序，制止無(wú)序開(kāi)發(fā)。

（三）加大中央投資支持力度。目前每年中央用于農(nóng)村水電建設(shè)的資金只有6億元，其中水電農(nóng)村電氣化和小水電代燃料各3億元，與實(shí)際需求差距很大。建議“十二五”期間進(jìn)一步加大對(duì)小水電開(kāi)發(fā)建設(shè)的支持力度，擴(kuò)大小水電代燃料建設(shè)規(guī)模，在水電新農(nóng)村電氣化建設(shè)中爭(zhēng)取把中央投資占項(xiàng)目投資的比例提高到10～20%。在小水電開(kāi)發(fā)成本越來(lái)越高、開(kāi)發(fā)難度越來(lái)越大的情況下，中央加大支持力度，可以更好地引導(dǎo)社會(huì)投資開(kāi)發(fā)農(nóng)村水電，同時(shí)能夠降低農(nóng)民入股或利用土地使用權(quán)合作經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)民入股開(kāi)發(fā)小水電的積極性。

（四）落實(shí)和完善國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的優(yōu)惠政策。加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)、電網(wǎng)公司的溝通協(xié)商，完善國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于小水電企業(yè)增值稅執(zhí)行6%稅率的規(guī)定，增強(qiáng)政策可操作性。落實(shí)《可再生能源法》相關(guān)規(guī)定，全額收購(gòu)農(nóng)村水電上網(wǎng)電量，上網(wǎng)電價(jià)按可再生能源法合理定價(jià)，或與火電實(shí)行同網(wǎng)同價(jià)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村水電建設(shè)提供信貸支持，安排政策性專(zhuān)項(xiàng)貸款支持小水電開(kāi)發(fā)，實(shí)行低息或貼息優(yōu)惠，適當(dāng)延長(zhǎng)償還年限。

（五）積極探索建立農(nóng)民受益的長(zhǎng)效機(jī)制。鼓勵(lì)項(xiàng)目所在地農(nóng)民參與農(nóng)村水電工程建設(shè)，通過(guò)提供勞務(wù)、增加就業(yè)和提供原材料等方式增加收入。嚴(yán)格按照有關(guān)政策規(guī)定對(duì)水庫(kù)移民進(jìn)行一次性安置和補(bǔ)償，鼓勵(lì)農(nóng)民利用征地補(bǔ)償金入股或利用土地使用權(quán)合作經(jīng)營(yíng)，參與電站建設(shè)和運(yùn)行管理，直接享受收益分紅，形成農(nóng)民穩(wěn)定增收的渠道。積極探索通過(guò)水能資源入股、收益向農(nóng)民返還等方式，建立農(nóng)民從小水電建設(shè)中受益的長(zhǎng)效機(jī)制。