小型水利工程經(jīng)營管理模式研究

王文威

(浙江省第一水電建設(shè)集團(tuán)有限公司第15分公司,浙江 杭州 310051)

0 引 言

全國已經(jīng)有許多地區(qū)的小型水利工程已經(jīng)在進(jìn)行管理體制改革,取得了一定的成效,為此本文通過調(diào)查浙江省杭州市余杭區(qū)小型水利工程的管理狀況,探討了小型水利工程管理體制改革的目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容和原則,提出了在產(chǎn)權(quán)制度改革、管理機(jī)制改革和投資渠道改革等方面的建議.

1 水利工程建設(shè)與管理現(xiàn)狀

建國以來,各級黨委和政府十分重視小型水利工程建設(shè),通過各種渠道增加小型水利工程資金投入,極大地改善了農(nóng)村牧區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件,促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展.

1.1 浙江省余杭區(qū)工程建設(shè)情況

據(jù)統(tǒng)計,截止到2009年底,浙江省余杭共建設(shè)各類小型水利工程62961處,其中以灌溉機(jī)電井為最多,達(dá)59181眼,占總數(shù)量的94%,人畜飲水井1448眼,塘壩1141座,機(jī)電排灌站770處,截潛流工程125處,小流域治理工程296處,治理面積27.08萬hm2.此外,興建水庫67座,總庫容 19549萬m3,建設(shè)灌溉草庫倫46821處,灌溉面積3.96萬hm2.特別是2000年以來,國家增加水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,并鼓勵集體、個人投資小型水利工程建設(shè),使小型水利工程建設(shè)特別是灌溉機(jī)電井的建設(shè)達(dá)到高峰.

1.2 工程管理現(xiàn)狀

現(xiàn)有工程的種類多、數(shù)量大,由于各地政策上的差異以及建設(shè)年代不同,投資結(jié)構(gòu)不同,因而管理方式也有所不同.在浙江省余杭區(qū)主要使用的管理方式有以下6種,即個人管理、聯(lián)戶管理、集體管理、租賃承包管理、拍賣和股份合作制管理.

2 小型水利工程管理問題剖析

通過調(diào)查研究,全國各地區(qū)小型水利工程存在一些共性問題.

2.1 產(chǎn)權(quán)不明晰,操作困難

計劃經(jīng)濟(jì)體制下,小型水利工程建設(shè)一直由國家投資、群眾無償使用.自從20世紀(jì)80年代以來,雖然群眾個人投資水利的積極性有了很大提高,投資數(shù)額不斷增加,但是國家投資修建的大部分工程一直由一部分群眾無償使用.群眾普遍認(rèn)為,國家投資的工程無法搬走,能無償使用就無償使用,不肯積極購買,一些工程實施拍賣后,購買者不積極按合同規(guī)定履行付款責(zé)任,使拍賣資金難以回收.多數(shù)工程拍賣、承包或租賃后國家不受益,造成國有資產(chǎn)流失.

20世紀(jì)80年代后期開始,小型水利工程建設(shè)投資除一些專項工程如“380人畜飲水工程”建設(shè)[1]資金由水利部門直接管理外,大部分小型水利工程建設(shè)均納入農(nóng)村牧區(qū)綜合建設(shè)項目中,如以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、商品糧基地建設(shè)、家庭草庫倫建設(shè)項目等.相當(dāng)一部分資金由財政切塊層層下?lián)苤拎l(xiāng)(鎮(zhèn)),由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))分配到具體工程上,工程完工后移交集體或個人管理,但由于未建立產(chǎn)權(quán)管理制度,大部分國家參與投資的工程產(chǎn)權(quán)不明晰,管理責(zé)任不明確,造成國家投資回收和滾動發(fā)展困難.水利部門每年都進(jìn)行小型水利工程建設(shè)統(tǒng)計,但對具體工程資金投入等并不完全掌握.水利部門要統(tǒng)一管理監(jiān)督國家投資的小型水利工程,缺乏政策依據(jù)和政府及其它部門的支持與配合.因此,要從建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要出發(fā),對廣大群眾進(jìn)行教育引導(dǎo)、打破多年來用“大鍋水”舊體制,樹立“商品水”的新意識,以此來推動小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革.

2.2 認(rèn)識不統(tǒng)一,政策依據(jù)不明

目前,由于國家和自治區(qū)還沒有制定與《水利產(chǎn)業(yè)政策》相配套的實施細(xì)則,在多頭治水、多頭管水的背景下,僅靠水利部門制定一些政策,很難得到推行.如余杭區(qū)水利局、臨平水利局在1994年、1995年分別以盟公署和旗政府名義發(fā)布了關(guān)于小型水利工程的投資管理辦法,但在實際操作中由水利部門單方進(jìn)行水利工程資產(chǎn)管理方式的改革受到來自各部門的阻力,收效甚微.水利行業(yè)難行其是,難盡其責(zé).這同時也制約了水利工程管理方式的改革.因此,政府應(yīng)該繼續(xù)探索適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的水利工程管理方式,盡快明確水利部門作為政府的水行政主管部門代表國家行使管理權(quán)的主體地位,出臺相關(guān)配套措施,使水利工程步入依法治水、依法管水的軌道.

2.3 水利行業(yè)行為,缺乏其他部門的積極配合

由于小型水利工程的建設(shè)投資結(jié)構(gòu)主要是國家、集體與個人,或國家與個人,而國家投資涉及多項目、多部門,直接由水利部門下?lián)艿捻椖拷?jīng)費很少.因此要進(jìn)行小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革,盤活國有資產(chǎn),必然涉及到一些地方利益或部門利益,一些地方基層政府或部門出于地方利益的考慮,不積極支持與配合水利部門的改革,使工程管理方式改革遇到困難.目前各地缺乏統(tǒng)一的回收資金管理體系和監(jiān)督機(jī)制,形成了各自為政的局面.長此以往,必然阻礙小型水利工程資產(chǎn)管理方式的改革和水利事業(yè)的健康發(fā)展.

3 余杭區(qū)水利工程經(jīng)營管理改革建議

3.1 制定和完善有關(guān)政策法規(guī)

1997年9月4日國務(wù)院頒布了《水利產(chǎn)業(yè)政策》,1999年5月15日水利部發(fā)布《水利產(chǎn)業(yè)政策實施細(xì)則》[2],為我國的水利產(chǎn)業(yè)的發(fā)展指明了方向,提供了依據(jù).這些規(guī)定明確了水行政主管部門是代表國家行使水利工程經(jīng)營管理的主體,使水利工程投資、取水、用水、工程管理走向法制軌道.余杭區(qū)小型水利工程資產(chǎn)管理方式調(diào)查結(jié)果表明,小型水利工程資產(chǎn)管理方式改革迫切需要強有力的政策支持.鑒于《水利產(chǎn)業(yè)政策》到2010年將要廢止,同時有些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,建議政府應(yīng)盡快出臺水利工程建設(shè)與運營管理辦法,以及小型水利工程資產(chǎn)管理方式改革的相關(guān)政策和措施,為水利部門代表政府管理水利工程國有資產(chǎn)提供政策和法律依據(jù).

3.2 加強組織領(lǐng)導(dǎo)、理順六個關(guān)系[3]

小型水利工程管理體制改革是一項政策性強、涉及面廣的新事、實事,也是深化農(nóng)村改革的一項重要內(nèi)容.涉及到各級政府和各個部門,因此必須要高度重視,加強領(lǐng)導(dǎo),大膽探索,勇于實踐;加強工作的組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào),并組織精干力量在調(diào)查研究、制定規(guī)劃和實施方案的基礎(chǔ)上,積極試點,穩(wěn)步推進(jìn).要注意理順6個方面的關(guān)系:

(1)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)的關(guān)系

對小型水利工程可以采取一次性拍賣工程所有權(quán)的辦法,使購買人擁有資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán),實現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一.對于不宜變更所有權(quán)的工程設(shè)施,可以只拍賣工程設(shè)施的經(jīng)營管理使用權(quán),也可以采取承包、租賃的辦法,實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離.

(2)國家、集體、個人的關(guān)系

三者利益兼顧,各得其所.

(3)利改革與農(nóng)村改革的關(guān)系

小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革要與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制等各項改革相協(xié)調(diào),以水利改革促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革,通過深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以及其也方面的改革來推動水利改革.

(4)保值增值與滾動發(fā)展的關(guān)系

對購買、承包、租賃小型水利工程設(shè)施的經(jīng)營者,在保證工程設(shè)施完好無損的基礎(chǔ)上,鼓勵增加經(jīng)營投入,對水利設(shè)施進(jìn)行更新、改造、配套,提高擴(kuò)大再生產(chǎn)能力.

(5)改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系

小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革是一場革命,政策性強、涉及面廣、難度較大,必須以穩(wěn)定為前提,以發(fā)展為目的,堅持群眾路線,尊重群眾意愿,既要大膽探索,積極推進(jìn),又要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地處理好農(nóng)村水利改革與穩(wěn)定農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的關(guān)系,實現(xiàn)改革、發(fā)展與穩(wěn)定的統(tǒng)一.

(6)當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系

小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革既要立足當(dāng)前,又要著眼長遠(yuǎn);既要注重經(jīng)濟(jì)效益,又要兼顧社會效益和生態(tài)效益,切忌短期行為.

3.3 做好資產(chǎn)評估、建立小型水利工程產(chǎn)權(quán)管理體系

余杭區(qū)水利工程資產(chǎn)調(diào)查結(jié)果顯示,全區(qū)小型水利工程現(xiàn)值5.28億元,其中國有現(xiàn)值1.51億元,數(shù)額比較可觀.然而由于長期以來小型水利工程建設(shè)重建設(shè)輕管理,沒有建立產(chǎn)權(quán)管理制度,致使國有資產(chǎn)缺乏統(tǒng)一管理,甚至造成國有資產(chǎn)流失.要發(fā)展水利產(chǎn)業(yè),盤活國有資產(chǎn),確保國有資產(chǎn)保值、增值,一要建立一支高素質(zhì)的穩(wěn)定的管理隊伍,明確管理范圍和責(zé)任,二要建立一套科學(xué)的資產(chǎn)管理機(jī)制,對項目的投資、回收資金等進(jìn)行嚴(yán)格管理,制定工程回收資金使用范圍、主要投向、審計監(jiān)督管理辦法等.

3.4 要抓大放小、理好水價關(guān)系

現(xiàn)有小型水利工程國有資產(chǎn)的管理改革應(yīng)實行“抓大放小”[4],即對工程規(guī)模較大、社會效益可觀、改稅后經(jīng)濟(jì)效益可望明顯好轉(zhuǎn)的工程,應(yīng)由政府有關(guān)部門或公共團(tuán)體主管,或?qū)匈Y產(chǎn)部分轉(zhuǎn)化為股份,由經(jīng)營法人管理,通過企業(yè)化管理回收投資.對工程規(guī)模小,效益低的工程,以拍賣為主,以存量換增量,賣舊建新,實行滾動發(fā)展.難以拍賣的要實行租賃、承包或其他經(jīng)營方式.新建項目要充分考慮工程規(guī)模和效益,應(yīng)嚴(yán)格審批制度,將國家有限的投資投入到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益顯著、規(guī)模較大的工程.新建工程的供水價格,要按照滿足運行成本費用、繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則確定.建立科學(xué)的水價政策和水費計收體系可對提高節(jié)水意識、加強用水管理、提高水的利用效率起到經(jīng)濟(jì)杠桿作用.

3.5 建立改革試點、嘗試新的投入運行機(jī)制

新建小型水利工程項目的運行管理必須在新的投入運行機(jī)制下進(jìn)行.新的投入運行機(jī)制要求在項目實施前即明確項目分類,明確投入主體.甲類項目要明確具體的政府部門或公共團(tuán)體作為項目責(zé)任主體,對項目建設(shè)和運行全過程負(fù)責(zé)并承擔(dān)風(fēng)險.乙類項目[5]必須實行項目法人責(zé)任制和資本金制度.對于國家投入部分必須明確投入方式,是有償投入還是人股投入或其它形式,明確資金回收方式,并按企業(yè)化方式運行.小型水利國有資產(chǎn)管理方式改革涉及政策面廣,部門多,操作難度大,可以在一些縣、市先進(jìn)行試點工作,探索改革模式,積累經(jīng)驗,然后全面推廣.根據(jù)本次調(diào)查,余杭區(qū)在小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革方面已進(jìn)行了一些探索,區(qū)水利局對小型水利國有資產(chǎn)管理方式改革持積極態(tài)度,要求為區(qū)建立改革試點,并表示如果選在余杭區(qū),區(qū)政府水利部門將積極配合.

4 結(jié) 論

通過調(diào)查分析,小型水利工程管理存在產(chǎn)權(quán)不明晰,操作困難,認(rèn)識不統(tǒng)一,政策依據(jù)不明,水利行業(yè)行為,缺乏其他部門的積極配合等問題,本文對余杭區(qū)提出了相應(yīng)的建議,經(jīng)有關(guān)部門在采納后,取得了一定的成效,但仍有一些問題有待解決.

[1]馮廣志.小型農(nóng)村水利改革思路[J].中國水利報,2006,6(12):1-4.

[2]中國水利報評論員.積極推進(jìn)農(nóng)村水利股份制[N].中國水利報,2004(2):14.

[3]尹艷青,王 立.水利工程建設(shè)與運行管理有機(jī)結(jié)合研究[J].水利經(jīng)濟(jì),2006(1):50-53.

[4]河南省水利廳.加快小型水利工程管理制度改革促進(jìn)農(nóng)田水利基本建設(shè)邁上新臺階[EB/OL].2005-01-10[2009-12-12].中國農(nóng)村水利網(wǎng).

[5]馮廣志,陳 菁.用水戶協(xié)會建設(shè)后評估案例[J].中國農(nóng)村水利水電,2004(9):1-3.