新疆集體林權(quán)制度改革的研究

張秋玲，劉維忠

(新疆農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，烏魯木齊 830052)

1 背景

自改革開放以來，新疆集體林權(quán)制度經(jīng)歷過幾次大的變革。20世紀80年代開展的林業(yè)“三定”，即穩(wěn)定林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責任制;20世紀90年代中期的宜林荒山荒地承包、租賃、拍賣和農(nóng)田防護林作價歸戶等;2003年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》以及《自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步加快林業(yè)發(fā)展的意見》頒布，推動了林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退耕還林林權(quán)落實到戶。

自治區(qū)黨委、政府十分重視集體林權(quán)制度的改革工作。2003年6月，自治區(qū)黨委書記王樂泉指出:要采取措施調(diào)整有關(guān)規(guī)定，把農(nóng)民種植用材林的積極性調(diào)動起來[1]。為推進集體林權(quán)制度改革，自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府還出臺了相應(yīng)的措施。在有關(guān)政策指導(dǎo)下，各地結(jié)合實際積極探索、大膽實踐，深入開展集體林權(quán)制度改革。采取集體林作價歸戶、退耕還林林權(quán)落實到戶和林地承包、租賃、拍賣等措施明晰產(chǎn)權(quán)，將絕大多數(shù)集體林林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實到了農(nóng)民和其他經(jīng)營主體。同時，取消了對林業(yè)經(jīng)營不合理的限制，保護了農(nóng)民的合法權(quán)益，調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性。

2007年以來，在國家林業(yè)局和自治區(qū)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，認真學習借鑒其他省區(qū)的經(jīng)驗，結(jié)合新疆實際，在伊犁州的新源縣、昌吉州的瑪納斯縣、塔城地區(qū)的沙灣縣、巴州的庫爾勒市、阿克蘇地區(qū)的溫宿縣開展了集體林權(quán)制度改革的試點工作。

2 集體林權(quán)制度改革的措施

新疆地區(qū)林業(yè)用地總面積為1 080.89萬hm2，其中集體林131.85萬hm2。集體林主要采取集體經(jīng)營管理、農(nóng)戶承包管護和作價歸戶等經(jīng)營管理方式。2007年以來，圍繞“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)”積極開展試點。這次納入改革試點范圍的伊犁州新源縣、塔城地區(qū)沙灣縣、昌吉州瑪納斯縣、巴州庫爾勒市、阿克蘇地區(qū)溫宿縣，共涉及77個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、673個村、9.5萬農(nóng)戶、34.23萬農(nóng)民，集體林地面積7.24萬hm2，已確權(quán)發(fā)證林地面積2.39萬hm2，發(fā)放林權(quán)證3.685萬本。

新疆地區(qū)集體林主要是經(jīng)濟林和農(nóng)田防護林。經(jīng)濟林有相當一部分在耕地上種植;農(nóng)田防護林呈條帶狀分布于農(nóng)田周邊和道路、渠道兩側(cè)，面積為耕地面積的6% ～10%，人均農(nóng)田防護林面積很少。因此在新疆無論是經(jīng)濟林還是農(nóng)田防護林其生態(tài)作用都是十分重要的。

林改試點中以明晰產(chǎn)權(quán)為核心，以增加農(nóng)民收入為重點，充分調(diào)動農(nóng)民生態(tài)保護和建設(shè)的積極性，堅持改革的基本原則，結(jié)合實際采取下列方式明晰產(chǎn)權(quán):一是家庭承包。經(jīng)濟林集中連片適于家庭承包，并且在耕地上種植的經(jīng)濟林和退耕還林種植的經(jīng)濟林，其土地已經(jīng)實行了家庭承包，這次集體林權(quán)制度改革中，經(jīng)濟林除少量由集體統(tǒng)一經(jīng)營外，全部實行家庭承包。二是林隨地走，確權(quán)到戶。根據(jù)農(nóng)村土地二輪承包情況，誰家承包的耕地，地頭上的農(nóng)田防護林就歸誰承包，林地無償使用，林地承包期與二輪土地承包期限一致。三是林帶整體拍賣，林權(quán)歸己。集體經(jīng)濟組織依法經(jīng)內(nèi)部成員同意，可以將農(nóng)田防護林帶進行評估后整體拍賣，本集體經(jīng)濟組織成員具有優(yōu)先權(quán)，拍賣收益用于集體公益事業(yè)和集體經(jīng)濟組織運轉(zhuǎn)。林帶可以在采伐后對林地使用權(quán)進行拍賣;也可以在采伐更新后對林木、林地一同拍賣。林地使用期限一般為一個輪伐期。四是大戶承包，專業(yè)經(jīng)營。由大戶或者企業(yè)承包農(nóng)田防護林或其他集體林地，一次或者分期繳納承包費，承包期雙方協(xié)商確定，這種方式承包有利于林地規(guī)模經(jīng)營，提高林地經(jīng)營效益。五是集體統(tǒng)一經(jīng)營。試點中集體經(jīng)濟組織根據(jù)自身情況，留有少量的集體林，短期承包給其他經(jīng)營主體，收取承包費，增加集體收入。

3 集體林權(quán)制度改革取得的成效

通過以上措施進行明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革，經(jīng)調(diào)查取得了一定的成效。一是維護了農(nóng)民的合法權(quán)益，提高了農(nóng)民造林護林的積極性。集體林權(quán)制度改革前，由集體統(tǒng)一組織造林和管護林木，林木歸集體所有，收益也歸集體，林權(quán)不落實，農(nóng)民缺乏造林護林的積極性和主動性。通過林權(quán)制度改革，明晰了產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民和其他經(jīng)營主體實實在在地擁有了林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，投資造林的積極性大大提高。沙灣縣四道河子鎮(zhèn)農(nóng)民竇世斌自己投資打井，搞節(jié)水灌溉，種植楊樹6.67 hm2，每公頃均投資6 000～7 500元?，敿{斯縣出現(xiàn)了林業(yè)經(jīng)營中把林木當莊稼種、給防護用材林施肥的現(xiàn)象。二是增加了農(nóng)民收入，壯大了集體經(jīng)濟。集體林權(quán)制度改革使農(nóng)民林業(yè)方面的收入顯著提高，2008年瑪納斯縣農(nóng)牧民林業(yè)收入人均達1 150元，占農(nóng)牧民人均收入的13%。另外，林地承包中，一方面集體經(jīng)濟組織可以收取林地使用費，另一方面林地承包后集體經(jīng)濟組織不再承擔造林和林木管護費用，從而減少了支出。集體林權(quán)制度改革前沙灣縣商戶地鄉(xiāng)各村每年平均在林業(yè)方面的投入就達3.5萬元，卻不能產(chǎn)生效益，造成部分村集體不堪重負。林改后，該鄉(xiāng)15個村與農(nóng)民簽訂了總面積140 hm2的林地經(jīng)營合同，林木由個人經(jīng)營管護，村集體每年節(jié)約造林管護支出30萬元，增收20萬元。三是吸引社會資金投入林業(yè)，提高了林木栽植質(zhì)量。集體林權(quán)制度改革穩(wěn)定了林權(quán)，增強了人們投資林業(yè)的信心，吸引社會資金參與造林，沙灣四道河子鎮(zhèn)引資營造防護林帶4 km，面積2.4 hm2，金溝河鎮(zhèn)合作造林2 hm2。集體林權(quán)制度改革促進了造林質(zhì)量的普遍提高，逐漸改變了以前“年年栽樹年年補、年年還是老地方”的現(xiàn)象，商戶地鄉(xiāng)商東村林改后栽植的楊樹成活率達到90%以上。四是促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，催生林權(quán)抵押貸款。沙灣縣結(jié)合林改，建立棗樹矮化密植栽培示范基地，推廣棗棉間作，建設(shè)了64座林果大棚，使傳統(tǒng)林業(yè)逐步擺脫自然束縛，提高了土地使用效益，大大促進了林業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。隨著林改推進，農(nóng)民造林積極性大大提高，造林面積的不斷擴大，出現(xiàn)資金不足問題。為此，林改試點地區(qū)依據(jù)國家有關(guān)政策，研究建立林權(quán)抵押貸款制度，沙灣縣、瑪納斯縣、新源縣等都有農(nóng)民通過林權(quán)抵押獲得了貸款。

4 集體林權(quán)制度改革面臨的困難

新疆集體林主要是生態(tài)型、灌溉型的。而新疆又地處亞歐大陸腹地，氣候干旱，水資源受季節(jié)因素影響，地表水蒸發(fā)量大。由于特殊的自然條件和社情林情，使得當前推行的集體林權(quán)制度改革面臨一些困難。一是經(jīng)營條件限制。新疆集體林較少并且主要是生態(tài)林，受干旱地區(qū)自然條件制約，造林成本、管護成本和經(jīng)營成本較高，經(jīng)濟效益較低，加上農(nóng)村人均林地占有量少等原因，使農(nóng)民對集體林權(quán)制度改革的要求不是很迫切。完全以家庭承包的方式均林均地，存在實際困難，需要結(jié)合試點，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，進一步研究林權(quán)改革的創(chuàng)新模式。因此，新疆的集體林權(quán)改革推進較慢[2]。二是認識不到位。一些地方政府對集體林權(quán)制度改革的重要意義認識不夠充分，工作不是積極謀劃，而是觀望等待。還有的地方政府擔心集體林權(quán)制度改革以后，農(nóng)民只顧追求經(jīng)濟效益，會影響到防護林的建設(shè)，降低防護效益。農(nóng)民參與林改的積極性還需進一步調(diào)動。三是政策制約。新疆林業(yè)屬于灌溉型林業(yè)，林木存活生長依賴于灌溉，由于干旱缺水，因此林業(yè)用水保障和水價的問題，就成了制約集體林業(yè)發(fā)展的重要因素。承包林地后用水是否有保障，水價是否合理，這是農(nóng)民對集體林權(quán)制度改革普遍擔心的問題。另外，按照現(xiàn)行法律、法規(guī)，采伐林木實行采伐限額制度和采伐許可證制度，林木進入更新期或者根據(jù)市場行情需要采伐時，能否得到許可，種植的林木能否按市場需要進行采伐，也是農(nóng)民關(guān)心的主要問題。四是經(jīng)費缺乏。新疆面積大，集體林零星分布，需要一定的經(jīng)費支持。目前，中央的林改經(jīng)費補助雖已到位，但新疆地區(qū)地方上還沒有落實好經(jīng)費安排，缺乏經(jīng)費保障，工作推動的難度較大。另外，從事集體林權(quán)制度改革的工作人員的業(yè)務(wù)能力和政策水平還不能適應(yīng)工作的要求，對集體林權(quán)制度改革的宣傳特別是針對廣大農(nóng)民的宣傳工作力度不夠。

5 集體林權(quán)制度改革的配套措施研究

配套改革是集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，是鞏固林權(quán)改革成果的重要保證。在已經(jīng)完成主體改革的地方，要調(diào)整和完善采伐管理、減輕稅費、生態(tài)補償?shù)日?，建立健全評估流轉(zhuǎn)、抵押貸款、森林保險、專業(yè)合作等制度，鞏固擴大成果，真正建立起生態(tài)受保護、農(nóng)民得實惠的長效機制[3]。本文主要從資源資產(chǎn)評估、林權(quán)抵押貸款、林木采伐管理、林業(yè)用水保障四個方面進行研究。

一是林業(yè)用水保障的問題。由于新疆氣候干旱，新疆集體林與內(nèi)地省區(qū)區(qū)別較大，主要是生態(tài)型、灌溉型的，因此林業(yè)用水是否有保障以及水價是否合理就成了至關(guān)重要的問題。自治區(qū)雖然出臺了一系列林業(yè)用水方面的保障措施和優(yōu)惠政策，但落實情況不盡人意。因此，自治區(qū)人民政府要進一步研究林業(yè)用水保障的問題，并將有關(guān)政策落實到位，這樣農(nóng)民對用水問題就無后顧之憂了，將極大地推動集體林權(quán)改革的進程。二是要完善林木采伐管理制度。這也是農(nóng)民普遍關(guān)心的問題。按照現(xiàn)行法律，采伐林木實行采伐限額制度和采伐許可證制度，那么林改后農(nóng)民是否可以根據(jù)市場行情或?qū)嶋H需要進行采伐，哪些林木可以自由采伐，哪些林木限額采伐，這些都應(yīng)有政策支持[4]。比如對農(nóng)村集體、農(nóng)民個人、非公有制企業(yè)在非林地投資營造用材林的，采伐權(quán)完全放開，農(nóng)民在房前屋后和承包耕地上種植的用材林，其采伐、運輸、銷售不需要辦理批準手續(xù)。而農(nóng)田防護林，要有計劃有步驟地進行采伐，由縣級林業(yè)主管部門專門負責，保證其采伐限額。積極進行林木采伐管理的試點工作，探索管而不死、活而不亂的管理模式。三是做好林權(quán)抵押貸款工作。集體林權(quán)制度改革的實質(zhì)就是林權(quán)的確定和流轉(zhuǎn)，通過確定林權(quán)明晰產(chǎn)權(quán)，通過林權(quán)流轉(zhuǎn)盤活資產(chǎn)，使森林資源在林業(yè)資產(chǎn)增長過程中得到增加和優(yōu)化，林農(nóng)得到增收[5]。而林權(quán)抵押就是實現(xiàn)林權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一，因此要盡快制定林權(quán)抵押貸款的操作辦法并落實，這是解決林業(yè)發(fā)展乃至農(nóng)村發(fā)展融資難的關(guān)鍵。農(nóng)民可以憑借林權(quán)證向銀行抵押貸款，不僅緩解了農(nóng)村貸款擔保難的局面，而且通過把林地當作資產(chǎn)來經(jīng)營大大提高了林農(nóng)的積極性。建議建立銀林合作機制，為林權(quán)抵押貸款提供組織保證。四是成立專門的森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)。森林資源資產(chǎn)評估工作是集體林權(quán)制度改革中的重要配套改革，是伴隨著森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易行為的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。集體林權(quán)制度改革的核心之一就是放活經(jīng)營權(quán)，而森林資源資產(chǎn)評估就是為流轉(zhuǎn)市場提供價值分析和估算服務(wù)的，因此要成立專門的森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)，目前，森林資源資產(chǎn)的評估工作剛剛起步，要逐步完善和健全，為林權(quán)交易及林木資產(chǎn)交易服務(wù)。

[1]王懷燕.對新疆集體林權(quán)制度改革的若干思考[J].新疆財經(jīng)大學學報，2009(1):10-14.

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