美國突發(fā)動物疫情的應(yīng)急管理

吳佳俊,曹翠萍,趙 婷,付 雯,王 赫

(1.中國動物疫病預(yù)防控制中心,北京朝陽100125;2.農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局)

2009年3月,由我國農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局組織的學(xué)習(xí)培訓(xùn)團,赴美開展“突發(fā)動物疫情應(yīng)急管理”培訓(xùn)活動。在美學(xué)習(xí)期間, 培訓(xùn)團在二個聯(lián)邦政府機構(gòu)——美國農(nóng)業(yè)部動物衛(wèi)生與流行病中心和國家野生動物研究中心及相關(guān)州、縣政府、高校及實驗室、獸醫(yī)診療機構(gòu)進行了考察和觀摩。通過學(xué)習(xí)、座談與參觀,對美國獸醫(yī)體系及突發(fā)動物疫情的應(yīng)急管理、運行方式等有了進一步的了解。

1 美國畜牧業(yè)、寵物業(yè)的發(fā)展及動物疫病防控體系

美國是畜牧業(yè)生產(chǎn)大國,牛肉產(chǎn)量占世界首位,豬肉產(chǎn)量居世界第2位,也是世界第2大禽肉生產(chǎn)國,其雞蛋產(chǎn)量僅次于中國;寵物數(shù)量名列世界前茅。據(jù)報道, 2007年美國寵物貓、狗、鳥和馬的數(shù)量分別為8000萬只、7000萬只、1000萬羽和700萬匹左右,大約30%～40%美國家庭飼養(yǎng)1.7 只狗或2.2只貓。

美國對外來重大動物疫病的防控措施主要實行以聯(lián)邦政府監(jiān)管為主的垂直管理制度,美國農(nóng)業(yè)部動物與植物檢疫署(APHIS)下屬的獸醫(yī)服務(wù)部門(VS)具體負責(zé)相關(guān)獸醫(yī)事務(wù), VS管轄國家獸醫(yī)診療實驗室(NVSL)、獸醫(yī)生物制品中心(CVB)、動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心(CEAH)、國家動物健康應(yīng)急管理中心、國家動物健康項目中心(NCAHP)和國家進出口檢疫中心(NCIE), APHIS在東西部分別設(shè)立了地區(qū)辦公室,并在每個州派駐工作人員,主要負責(zé)機場和港口的出入境檢疫、國內(nèi)屠宰檢疫及列入聯(lián)邦防控計劃的疫病監(jiān)督和處置工作。各州、縣、市政府根據(jù)本地畜牧業(yè)和寵物業(yè)的發(fā)展情況成立相應(yīng)的管理部門,負責(zé)轄區(qū)內(nèi)動物疫情監(jiān)測預(yù)警、處置和食品安全監(jiān)管。

1.1 獸醫(yī)體制 聯(lián)邦和地方政府雇用的獸醫(yī)人員占全美獸醫(yī)總數(shù)的很小一部分,多數(shù)為私人持照獸醫(yī),是美國獸醫(yī)的主體。持照獸醫(yī)師和獸醫(yī)技師在保護動物健康,減少疫病發(fā)生,防控動物疫病過程中發(fā)揮著重要作用。持照獸醫(yī)主要從事牲畜和寵物疾病的診療工作,私人獸醫(yī)通過國家考核認證后可以參與政府組織的疫病突發(fā)處理和檢疫活動。美國持照獸醫(yī)從業(yè)門檻高、地位高、收入高。獸醫(yī)行業(yè)是美國十大熱門行業(yè)之一,平均收入在8萬美元以上,尤其是寵物獸醫(yī),在美國非常熱門。獸醫(yī)教育水平高,入學(xué)難度大。

1.2 獸醫(yī)協(xié)會 獸醫(yī)協(xié)會對獸醫(yī)行業(yè)發(fā)展和重大動物疫病的控制功不可沒,獸醫(yī)協(xié)會和獸醫(yī)技師協(xié)會的影響力非常大。美國獸醫(yī)協(xié)會有全國總會、各州分會、各縣分會、縣內(nèi)區(qū)分會。根據(jù)人數(shù)多少,選出州立分會和全國總會代表,成立董事會。獸醫(yī)協(xié)會有兩大主要目標(biāo),一是代表獸醫(yī)的利益,通過收集政府和議會的動態(tài)信息,游說政府和議會通過有利于獸醫(yī)行業(yè)的法律和規(guī)定;組織獸醫(yī)的繼續(xù)教育,更新知識,適應(yīng)市場需求;二是為公眾和消費者提供信息服務(wù),及時通知消費者當(dāng)?shù)匾卟⌒畔?積極推進獸醫(yī)公共衛(wèi)生教育。

2 突發(fā)動物疫情的應(yīng)急管理情況

2.1 組織構(gòu)架 美國農(nóng)業(yè)部APHIS下設(shè)應(yīng)急預(yù)備和響應(yīng)部門,具體負責(zé)美國動植物的突發(fā)事件,其中動物突發(fā)事件由國家突發(fā)動物健康管理中心(NCAHEM)負責(zé)。NCAHEM主要有三大常設(shè)處室:準(zhǔn)備和突發(fā)協(xié)調(diào)室、國家獸醫(yī)物質(zhì)儲備室和機構(gòu)協(xié)調(diào)室。由于政府獸醫(yī)力量不能滿足應(yīng)急反應(yīng)的需要,又發(fā)展了兩個輔助機構(gòu),以協(xié)助政府獸醫(yī),一是建立國家動物健康應(yīng)急響應(yīng)團體,主要由經(jīng)認證的持照獸醫(yī)、動物健康技術(shù)員(AHT)、獸醫(yī)技術(shù)員、有一定學(xué)歷或符合相應(yīng)要求的大學(xué)生等志愿者所組成;二是建立突發(fā)應(yīng)急管理系統(tǒng)(EMRS),主要用于2002年弗吉尼亞爆發(fā)的低致病性禽流感疫情和2003年加州爆發(fā)的新城疫疫情及2007～2008年新墨西哥州和加州爆發(fā)的牛結(jié)核病。

疫情發(fā)生時一般會設(shè)置或啟動現(xiàn)場突發(fā)事件指揮系統(tǒng),包括四個基礎(chǔ)部門、3 名官員和1名負責(zé)人。四個基礎(chǔ)部門包括行動組、計劃組、聯(lián)絡(luò)組和財務(wù)組,分別負責(zé)執(zhí)行計劃、制定計劃、聯(lián)絡(luò)活動、財務(wù)活動。新聞發(fā)布官員、安全監(jiān)督官員和聯(lián)絡(luò)官員分別負責(zé)信息的發(fā)布、工作環(huán)境的安全監(jiān)督和聯(lián)系應(yīng)急相關(guān)部門。

2.2 突發(fā)動物疫情應(yīng)急管理體系的基本特點

第一,指令鏈順暢,名稱固定統(tǒng)一。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是美國應(yīng)急管理體系的重要特征。不僅架構(gòu)統(tǒng)一,而且名詞或術(shù)語的定義也基本一致。這種標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和定義對時間急迫的應(yīng)急反應(yīng)是非常必要的,促進了部門內(nèi)、部門間的交流,避免歧義。

第二,目標(biāo)明確,步驟清晰。應(yīng)急指揮部在啟動預(yù)案前,首先討論本次應(yīng)急活動的大小目標(biāo),按照目標(biāo)制定預(yù)案,討論哪些目標(biāo)是最優(yōu)先的,需要集中力量進行處理,哪些目標(biāo)是可以暫緩的,目標(biāo)的分級有助于解決主要問題,也為后續(xù)救援力量的分配提供依據(jù)。步驟清晰首先體現(xiàn)在部門設(shè)置方面,應(yīng)急管理系統(tǒng)不僅設(shè)有執(zhí)行組,還設(shè)有計劃組,執(zhí)行計劃不僅包括行動地點、人數(shù)和內(nèi)容,還包括其他有用信息,如當(dāng)?shù)貧庀?、氣溫、?lián)絡(luò)人員和地形圖等,具有很強的操作性。

第三,考慮周全,保障全面。應(yīng)急管理體系覆蓋面廣,參與目標(biāo)制定的單位不僅包括主管單位,還有動物、環(huán)保、旅游、漁業(yè)等多家相關(guān)部門參加,不留缺口。保障全面是美國應(yīng)急管理的特點之一,在3名官員中就有1名安全監(jiān)督員,主要負責(zé)應(yīng)急響應(yīng)時作業(yè)現(xiàn)場的安全問題,以免在行動過程中造成不必要的人員傷害和損失。

3 幾點體會

3.1 應(yīng)急體系長效化是美國疫病防控的基本形式

近50年來,美國很少發(fā)生大規(guī)模的重大動物疫情,這與美國應(yīng)急體系的常態(tài)化、長效化有很大關(guān)系,有助于疫情的早發(fā)現(xiàn)和早處理,將損失控制在萌芽階段。

3.1.1 有效的疫情報告制度 美國聯(lián)邦法律和各州法律對動物疫情的報告制度有嚴格規(guī)定,如加州法律規(guī)定,任何人只要懷疑動物患有疫病,都有責(zé)任向相關(guān)政府管理機構(gòu)報告。高額的違法成本和嚴格的執(zhí)法制度確保農(nóng)場主和獸醫(yī)們不敢越雷池一步;另一方面,美國政府和非政府組織的大力宣傳,使民眾越來越認識到動物疫情的及時報告對自己和周圍動物的健康非常必要。 1999年以后流行的西尼羅河熱、高致病性禽流感及猴痘病毒,進一步加深民眾認識到及時報告動物疫情的重要性。

3.1.2 及時的疫情處理制度 一旦接到疫情報告,當(dāng)?shù)卣墓俜将F醫(yī)會立刻將疫情匯報給州政府和美國農(nóng)業(yè)部,同時根據(jù)規(guī)定及時對疫情進行相關(guān)處理。如果出現(xiàn)重大的動物疫情,美國農(nóng)業(yè)部會派人員(12 h內(nèi)抵達現(xiàn)場)和當(dāng)?shù)卣黄鸩⒓缱鲬?zhàn)。當(dāng)州政府無力處理疫情時,可以求助于美國聯(lián)邦政府,由聯(lián)邦政府協(xié)調(diào),提供人力、物力和財力。此外,如聯(lián)邦政府認為州政府無法完成疫情處理任務(wù)時,可以依據(jù)聯(lián)邦法律接管此次行動。例如, 2003年在美國加州爆發(fā)了新城疫,美國農(nóng)業(yè)部與加州政府合作,順利完成了此次突發(fā)動物疫情的處置行動。

3.1.3 定期培訓(xùn)和演習(xí)制度 這是美國應(yīng)急體系中的重要組成部分,科技的進步和疫病的發(fā)展要求美國官方獸醫(yī)及時了解國內(nèi)外動物疫病和控制措施的變化發(fā)展。一是高質(zhì)量的培訓(xùn),為了保證培訓(xùn)質(zhì)量,師資人員必需獲得相應(yīng)認證;二是培訓(xùn)內(nèi)容實用性,培訓(xùn)不僅含有理論知識,更多的是對過去發(fā)生疫情處置情況的總結(jié)和反思,為下一次疫情做好準(zhǔn)備。定期演習(xí)制度有助于促進相關(guān)部門之間的熟悉與溝通和加強疫情處置人員的操作熟練程度。

3.2 獸醫(yī)體系產(chǎn)業(yè)化是美國疫病防控的堅實基礎(chǔ) 二次世界大戰(zhàn)后,美國畜牧業(yè)規(guī)?；l(fā)展迅速,寵物市場蓬勃發(fā)展,為美國獸醫(yī)的發(fā)展帶來了很大機遇,為突發(fā)動物疫情的處置奠定了堅實基礎(chǔ)。

3.2.1 嚴格的獸醫(yī)行業(yè)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度 美國大約有7萬名持照獸醫(yī),嚴格的行業(yè)準(zhǔn)入制度不但保護了消費者利益,而且確保了獸醫(yī)隊伍的高水平。主要體現(xiàn)在下列幾方面:一是獸醫(yī)學(xué)院的DVM學(xué)位(或VMD)不對外國留學(xué)生開放;二是國內(nèi)學(xué)生申請讀獸醫(yī)專業(yè)的資格十分困難,錄取比率約為1/15～1/20,取得生物學(xué)等相關(guān)學(xué)科的本科學(xué)位人員,需要通過GRE考試后才能報考獸醫(yī)學(xué)院,最終畢業(yè)取得獸醫(yī)專業(yè)資格一般需要8 -10年;三是嚴格的獸醫(yī)資格認證考試,一些州的法律只要求通過北美獸醫(yī)資格認證考試即可在該州取得從業(yè)執(zhí)照,但也有一些州(如加州)規(guī)定還需通過該州舉行的培訓(xùn)和州考。此外,如果要成為獸醫(yī)專家,則還需具備1年見習(xí)獸醫(yī)經(jīng)歷和3年臨床經(jīng)驗。同時美國獸醫(yī)的監(jiān)管制度也十分嚴格,對于違反聯(lián)邦或者州法律的獸醫(yī),將依法進行處理,嚴重者將被吊銷執(zhí)照。嚴格的行業(yè)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度在確保獸醫(yī)隊伍的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德水平的基礎(chǔ)上,對保障動物疫情的及時報告和控制,并將大多數(shù)疫情嚴格控制在發(fā)生地發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

3.2.2 開放和細分的市場 這是美國獸醫(yī)產(chǎn)業(yè)的顯著特征。除了屠宰檢疫、進出口檢疫、發(fā)證和疫情處理,政府對獸醫(yī)與其開辦的診所和實驗室所從事的領(lǐng)域沒有過多的限制。例如,私人實驗室開具的診斷報告具有法律效力;取得政府認證的私人獸醫(yī)可以簽發(fā)州與州之間的動物調(diào)運健康證明,也可協(xié)助屠宰檢疫和疫情處理工作。在寬松的環(huán)境下,加上獸醫(yī)協(xié)會的推動,美國獸醫(yī)事業(yè)蒸蒸日上。開放的市場競爭激烈,加速了大型獸醫(yī)服務(wù)公司的出現(xiàn)。Antech公司便是典型之一,公司下屬近400家獸醫(yī)院和31個檢測實驗室,年營業(yè)額為10億美元左右,其中實驗室的營業(yè)額約為4億美元。市場成熟的另一個標(biāo)志便是市場的細分程度,美國畜牧業(yè)的不斷發(fā)展,尤其是寵物市場和賽馬行業(yè)的蓬勃發(fā)展,極大推動了美國獸醫(yī)行業(yè)的細分。除了普通小型的私人診所,美國獸醫(yī)行業(yè)還有以加州大學(xué)戴維斯分校和科羅拉多州州立大學(xué)獸醫(yī)院為代表的綜合性大型醫(yī)院,分別設(shè)有小動物和大動物門診,又進一步分設(shè)不同的醫(yī)療處室,設(shè)有住院部和營養(yǎng)配置等部門,擁有CT、核磁共振等大型設(shè)備。以洛杉磯獸醫(yī)特別護理中心為代表的?？菩宰o理醫(yī)院和科羅拉多州獸醫(yī)院的動物腫瘤醫(yī)院,前者以心血管疾病見長,后者主要針對動物腫瘤疾病,可視為美國獸醫(yī)行業(yè)分工細化的典型。此外,美國的獸醫(yī)技術(shù)輔助人員,即注冊獸醫(yī)技師(其協(xié)會負責(zé)人自稱獸醫(yī)護士),在動物健康保障行業(yè)也發(fā)揮著非常重要的作用。

3.3 獸醫(yī)體系信息化是美國疫病防控的有效手段 美國獸醫(yī)體系的信息化程度較高,這與硬件設(shè)施和軟件水平密切相關(guān),后者主要體現(xiàn)在資源的共享機制。

典型事例一:美國從1989年開始,每5年公布一次全國養(yǎng)豬業(yè)的調(diào)查報告,覆蓋了全美95%豬群信息,涉及到養(yǎng)豬條件、疾病防控措施與出欄數(shù)等各方面信息。最新版(2006～2007)報告除包括養(yǎng)豬業(yè)內(nèi)容外,還增加養(yǎng)牛業(yè)和乳業(yè)等內(nèi)容。

典型事例二:美國野生動物研究中心每年在阿拉斯加和加拿大的候鳥遷徙地給候鳥戴上數(shù)百萬個腳環(huán),然后從美國管理狩獵的政府部門收集由獵人和民眾上交的候鳥腳環(huán)并進行數(shù)理統(tǒng)計,大約每年回收數(shù)十萬個腳環(huán),從而分析禽流感和候鳥遷徙路線的關(guān)系。

以上事例分別代表了養(yǎng)殖業(yè)者和政府、普通民眾和政府的合作。