非戰(zhàn)爭軍事行動組織指揮問題研究

■ 山西省軍區(qū)副參謀長 車瑞金

非戰(zhàn)爭軍事行動，是指在非戰(zhàn)爭狀態(tài)下運用軍事力量處置突發(fā)事件和各類危機的軍事行動。從部隊近期遂行非戰(zhàn)爭軍事任務的實踐看，組織指揮面臨的新情況新問題越來越多，難度越來越大，地位作用越來越重要。

一、準確把握非戰(zhàn)爭軍事行動組織指揮的特點要求

非戰(zhàn)爭軍事行動的組織指揮既有傳統(tǒng)作戰(zhàn)指揮的基本屬性，也有許多方面的特殊性。

（一）指揮準備時間短。部隊遂行非戰(zhàn)爭軍事行動，多數(shù)是在危機事件已經(jīng)發(fā)生并迅速蔓延的情況下受領任務，是在接到地方政府緊急支援請求的情況下組織行動，可供指揮準備的時間非常有限。部隊處置突發(fā)事件和各類危機，需要快速制訂行動方案、確定兵力部署、組織部隊行動和實施各項保障，如果不能快速進入指揮狀態(tài)，就會錯失救援、搶險等處置良機，事態(tài)也可能迅速擴散，甚至導致危機升級。

（二）指揮決策層次高。部隊處置突發(fā)性事件和各類危機，往往牽涉政府機關、軍隊、武警、公安和民兵預備役等多個部門、多個單位，需要軍地密切協(xié)同，如果沒有權威性極強的高層指揮機構，就難以實施協(xié)調一致的聯(lián)合行動。突發(fā)事件和各類危機的處置，具有非常強的政治性、政策性和策略性，在決策指揮上也需要有很高的權威性。從部隊近期參與的抗擊冰雪災害、地震救援等行動看，都是由黨和軍隊的最高層批準，由國家和軍隊的高層領導人親自指揮。

（三）指揮制約因素多。突發(fā)事件和各類危機的發(fā)生，涉及政治、經(jīng)濟、軍事、外交、文化、民族、宗教和社會等廣泛領域。部隊處置各類突發(fā)事件和危機，在組織指揮上，既要考慮與地方政府、武警、公安等相關單位和部門進行溝通協(xié)調，也要考慮適應事發(fā)地區(qū)人民群眾的需求和當?shù)匚幕曀?，還要考慮地理、氣象、水文等客觀條件。這不僅要求有健全的指揮機制、完善的行動預案、先進的通信手段，還要求有軍地的密切配合和有效的情報信息保障等。這些因素都會制約行動的組織指揮。

（四）指揮協(xié)調難度大。部隊處置突發(fā)事件和各類危機，既涉及軍內上下級和友鄰關系，也涉及地方多個部門和單位間的關系。在不同的處置階段，指揮員和指揮對象的關系也會發(fā)生變化。有的指揮機構往往要與不同的上下級指揮機構形成多種不同的指揮關系；有的部隊在遂行任務過程中，既要接受上級指揮，還要接受地方政府指揮。特別是遂行較大規(guī)模的行動時，軍地參與力量多元，支援、配屬和協(xié)同等關系復雜，指揮協(xié)調更加困難。

二、科學構建非戰(zhàn)爭軍事行動組織指揮的體制機制

非戰(zhàn)爭軍事行動指揮體制機制建設，是組織指揮部隊遂行非戰(zhàn)爭軍事任務的關鍵。只有構建適應非戰(zhàn)爭軍事行動需要的指揮體制機制，才能確保組織指揮的靈敏、順暢、高效。

（一）構建“三級一體”的指揮體系。所謂“三級一體”，主要指“任務地區(qū)聯(lián)合指揮機構、責任分區(qū)指揮機構、現(xiàn)場指揮機構”三個層級。任務地區(qū)聯(lián)合指揮機構，以事發(fā)地戰(zhàn)區(qū)為主組建，是任務地區(qū)的最高層級指揮控制機構，對上受命于統(tǒng)帥部，對下指揮各責任分區(qū)指揮機構，主要負責全面籌劃、決策和指揮協(xié)調整個非戰(zhàn)爭軍事行動。責任分區(qū)指揮機構，以責任分區(qū)內遂行任務的戰(zhàn)區(qū)和軍兵種最高級別指揮機構為主組建，對上受命于任務地區(qū)聯(lián)合指揮機構，對下指揮本責任分區(qū)內各任務部隊，主要負責籌劃、決策和指揮協(xié)調本責任分區(qū)部隊的具體行動，以及加強與其他責任分區(qū)間的協(xié)同?，F(xiàn)場指揮機構，以執(zhí)行主要任務的部隊為主組建，主要負責本次行動的指揮協(xié)調。這種“三級一體”的指揮體系，在非戰(zhàn)爭軍事行動中，既可保證部隊按建制指揮、成建制使用，又能促成軍地指揮體系的有效融合。

（二）編組“四個中心”的指揮機構。所謂“四個中心”，主要是借鑒部隊遂行作戰(zhàn)任務的編組，建立情報信息中心、指揮決策中心、執(zhí)行協(xié)調中心和系統(tǒng)保障中心。各中心按照職能分工實施指揮協(xié)調，對聯(lián)合指揮部負責。鑒于部隊遂行非戰(zhàn)爭軍事行動時，手段運用大都呈現(xiàn)出“低強度”、“亞暴力”或“非暴力”的特征，各中心編組時可弱化信息對抗、火力打擊、聯(lián)合防空和特種作戰(zhàn)等對抗性要素，加強通信保障、物資保障、機動和軍地協(xié)調等要素。對部隊無編制或編制很少的指揮力量，如反恐、抗震、防汛、防疫、消防、環(huán)境、交通等專業(yè)指揮力量，由軍地聯(lián)合編組，納入相關中心。以“四個中心”為基礎的指揮機構編組模式，既能實現(xiàn)在一個指揮機構中各軍兵種指揮要素聯(lián)合編組，又可方便吸收武警、地方相關部門的指揮要素，還可根據(jù)指揮任務確定指揮功能，根據(jù)指揮功能確定指揮要素，避免發(fā)生機構重疊、指揮交叉和職能混淆問題。

（三）建立“剛柔相濟”的指揮關系。與作戰(zhàn)行動“剛性”命令式組織指揮不同，非戰(zhàn)爭軍事行動的組織指揮更多是建立在與任務部隊或其他參與力量非隸屬關系基礎上的“柔性”協(xié)調關系。因此，在組織指揮非戰(zhàn)爭軍事行動中，各部隊和其他參與力量構成隸屬關系的，按建制、按系統(tǒng)實施指揮；不構成隸屬關系的，要依據(jù)上級指令，按照“劃分區(qū)域負責、任務屬地指揮”的原則，明確各部隊和其他參與力量指揮機構的職責，圍繞共同的任務目標，相互協(xié)調、主動配合實施指揮。針對非戰(zhàn)爭軍事行動多由地方黨委政府主導的實際，要自覺服從地方黨政領導，實現(xiàn)軍地統(tǒng)一指揮、協(xié)調行動。

三、靈活運用非戰(zhàn)爭軍事行動組織指揮的方式方法

非戰(zhàn)爭軍事行動情況多變、轉換頻繁，指揮方式要因敵、因地、因勢、因情而變，統(tǒng)分結合、靈活運用。

（一）聯(lián)合指揮與獨立指揮相結合。聯(lián)合指揮是聯(lián)合指揮機構組織相關力量實施處置突發(fā)事件和應對危機行動的指揮。獨立指揮是部隊指揮員獨立對遂行任務的部隊實施的指揮。在處置較大規(guī)模突發(fā)事件且涉及地方多個部門時，通常以事發(fā)地政府為主，建立軍隊、武警和公安參加的聯(lián)合指揮部，對部隊和其他參與力量實施聯(lián)合指揮。在應對某些突發(fā)事件和危機時，部隊常常在不牽涉其他力量的情況下獨立完成相關任務，這時應通過自身的指揮系統(tǒng)，獨立實施組織指揮。

（二）集中指揮與分散指揮相結合。集中指揮是指揮員對所屬力量實施集中控制、統(tǒng)一協(xié)調的指揮。分散指揮是上級指揮員只明確任務、下達原則性指示，由下級自主實施指揮。在主要時節(jié)、重點區(qū)域、重大任務上，統(tǒng)一區(qū)分任務，統(tǒng)一使用力量，統(tǒng)一協(xié)調行動，實行集中指揮；對任務點高度分散、各自為戰(zhàn)的部隊，可派出前進指揮機構實施分散指揮。非戰(zhàn)爭軍事行動不僅具有整體性，有時也以分散形式實施，在實際行動中，要把握好集中與分散的尺度，靈活運用兩種指揮方式。

（三）按級指揮與越級指揮相結合。按級指揮是依照隸屬關系自上而下逐級實施的指揮。越級指揮是對部隊超越一級或數(shù)級實施的指揮。在完成一般任務時，按照建制單位隸屬關系，實施逐級指揮，保證指揮正規(guī)有序。一些突發(fā)事件由于性質特殊、處置時間緊迫，往往要打破指揮程序的常規(guī)，減少中間指揮環(huán)節(jié)，實施越級點對點指揮，保證指揮及時高效。遂行非戰(zhàn)爭軍事行動事發(fā)突然、協(xié)同困難，在實施按級指揮的同時，根據(jù)情勢的需要，適時采取越級指揮方式，有利于提高突發(fā)事件的處置效益。

（四）定點指揮與機動指揮相結合。定點指揮是指揮員及指揮機關在行動區(qū)域或部隊行動路線上相對固定的地點對部隊實施的指揮。機動指揮是指揮員和指揮機關在運動中對一定空間范圍內的部隊行動實施的指揮。遂行非戰(zhàn)爭軍事行動任務，要根據(jù)任務性質、突發(fā)事件類型、行動區(qū)域情況、指揮員素質、指揮手段等情況確定指揮方式，很多情況下，可能是兩種或多種指揮方式交替或同時運用。