國外衛(wèi)星導航定位系統(tǒng)的應用管理體制及政策

20世紀90年代，美國的GPS和俄羅斯的GLONASS兩大衛(wèi)星導航定位系統(tǒng)先后投入運行，2002年，歐盟成員國也正式啟動伽利略衛(wèi)星導航系統(tǒng)。從目前發(fā)展來看，GPS系統(tǒng)不僅在戰(zhàn)爭中發(fā)揮著越來越重要的作用，還廣泛地拓展了應用領域，形成了新興的產業(yè)并滲透到國民經濟、科學、社會和人民生活的各個方面。而GLONASS系統(tǒng)建成之后由于種種原因不能及時進行補網發(fā)射，使得系統(tǒng)從1999年起處于癱瘓狀態(tài)，至今尚不能單獨提供全球衛(wèi)星導航應用服務。歐洲伽利略計劃初期采取的公私合伙經營（PPP）管理體制的失敗，導致計劃延后、經費大量超支等嚴重后果。美國GPS的成功，除了擁有強大的技術與經濟實力外，主要得益于有一個連貫的發(fā)展管理體制及相關國家政策。目前俄羅斯和歐盟都在吸取本國的教訓和美國的經驗，也制定了適合自己的管理體制和政策措施。

一、美國GPS系統(tǒng)的管理體制及政策

為了確保GPS系統(tǒng)在全球應用中占據絕對優(yōu)勢，美國對GPS的管理已從軍方單獨管理向軍民共同管理發(fā)展，制定了國家級天基定位導航政策，強化組織領導，明確職責，加強管理，鼓勵并促進GPS在全球的推廣應用。2004年12月8日，美國總統(tǒng)布什批準了《美國天基定位、導航和授時政策》（PNT政策），目的是確保美國天基定位、導航和授時服務，增強系統(tǒng)、后備支持及服務的拒絕與阻斷能力。根據政策要求成立永久性的國家天基定位、導航和授時執(zhí)行委員會，對美國的天基PNT系統(tǒng)進行管理。國防部和運輸部部長或由他們指定的代表擔任執(zhí)行委員會主席，成員由國務院、商業(yè)部、國土安全部、參謀長聯(lián)席會議、國家航空航天局（NASA）和其它相關部、局相同級別的代表組成?？偨y(tǒng)行政辦公室的成員為執(zhí)行委員會的觀察員，聯(lián)邦通信委員會主席為執(zhí)行委員會的聯(lián)絡員。國防部和運輸部部長將制訂執(zhí)行委員會的運作程序。執(zhí)行委員會下設國家天基定位、導航和授時協(xié)調辦公室，作為執(zhí)行委員會的參謀機構。各部門既有各自的職責，又相互協(xié)作。

GPS的軍事管理和運行在國家天基PNT委員會的統(tǒng)一部署下，主要由國防部負責。國防部長對GPS的發(fā)展、采購、運行、維持和現(xiàn)代化提供所需資源負主要責任，并委托空軍具體負責。民用GPS的管理、運行與服務是在運輸部領導下，由民間GPS服務聯(lián)絡委員會（CGSIC）組織具體負責管理實施。

二、俄羅斯GLONASS系統(tǒng)的管理體制與政策

GLONASS系統(tǒng)從1980年正式啟動，是俄羅斯以軍為主、兼顧民用的國家系統(tǒng)，俄羅斯政府批準執(zhí)行的“GLONASS系統(tǒng)2002～2011年的發(fā)展計劃”和《2006～2015年航天發(fā)展規(guī)劃》，主要目標就是成功地開發(fā)、有效地應用GLONASS系統(tǒng)，保證國家、社會和經濟的發(fā)展，保障國家安全，通過保證為俄羅斯和全球用戶提供高質量的服務，保持俄羅斯在衛(wèi)星導航領域的先進地位。俄政府對GLONASS的撥款也逐年快速增長，2008年增加到26億美元。在管理體制上，借鑒美國GPS的管理體制，成立GLONASS項目部際協(xié)調委員會。主要包括：國防部，負責GLONASS系統(tǒng)的開發(fā)、運行和供政府部門使用的GLONASS用戶設備的開發(fā)。航天局，協(xié)助GLONASS系統(tǒng)開發(fā)，負責民用用戶業(yè)務的應用與開發(fā)、增強系統(tǒng)開發(fā)及系統(tǒng)性能檢測與控制，同時負責導航定位領域的國際合作。工業(yè)與能源部和運輸部，主要負責GLONASS民用部分的管理，參與系統(tǒng)政策制定及部分用戶設備的開發(fā)。

1999年俄羅斯關于GLONASS系統(tǒng)的總統(tǒng)令與政府聲明構成了GLONASS以后發(fā)展的政策基礎。主要內容如下：①確定GLONASS系統(tǒng)為軍民兩用空間設施，應用于科學、社會經濟目的以及俄羅斯聯(lián)邦防務安全領域；②GLONASS是俄羅斯國家戰(zhàn)略的重要組成部分；③GLONASS系統(tǒng)提供免費接入服務；④在俄羅斯領土內鼓勵使用GPS/GLONASS組合接收設備；⑤必須保證GLONASS與GPS及伽利略系統(tǒng)的兼容性與互操作性；⑥進入全球市場是GLONASS系統(tǒng)的發(fā)展目標。另外，俄聯(lián)邦政府已宣布了GLONASS對民用開放的一系列政策，意味著俄羅斯已將GLONASS系統(tǒng)推向國際合作的新水平。

三、歐洲伽利略系統(tǒng)的管理體制與策略

2002年3月，歐盟成員國正式啟動歐洲獨立自主的全球衛(wèi)星導航定位系統(tǒng)——伽利略衛(wèi)星導航系統(tǒng)。系統(tǒng)計劃到2013年建成。伽利略計劃發(fā)展一直不夠順利，先是第一階段計劃超支，然后是參加國之間的利益分配問題及伽利略商業(yè)運作模式如何實現(xiàn)等問題，使得伽利略計劃滯后于計劃近6年，總投資從最初設想的30多億歐元增加到近50億歐元，投資方式由初期的公私合伙經營（PPP）方式改為目前由歐盟獨家投資。2008年4月，歐盟立法機構歐洲議會通過伽利略計劃的最終部署方案，為伽利略的發(fā)展鋪平道路，標志著為期6年的伽利略計劃基礎設施建設階段正式啟動。在管理和運作模式方面，伽利略系統(tǒng)采取由歐盟監(jiān)管方式，早期研發(fā)和在軌驗證費用由歐盟和歐空局均攤，部署階段南歐盟獨家承擔所需經費，未來系統(tǒng)運行管理由南歐盟委托的私營企業(yè)團隊進行，但不承擔風險。

四、啟示與建議

綜合分析國外衛(wèi)星導航定位系統(tǒng)的管理體制及政策，對我國正在發(fā)展的北斗導航衛(wèi)星系統(tǒng)工程，尤其對從北斗區(qū)域系統(tǒng)向全球系統(tǒng)的變以及我國衛(wèi)星導航產業(yè)的未來發(fā)展具有重要參考價值。1.制定我國頂層衛(wèi)星導航系統(tǒng)的長期發(fā)展規(guī)劃及相關國家政策，確保系統(tǒng)長期穩(wěn)定運行；2.要有一個軍民結合、分工明確和職責分明的組織管理體系，并整合民用衛(wèi)星導航產業(yè)的管理；3.要重視地面應用系統(tǒng)的同步開發(fā)。