《國際開發(fā)法案》與美國第四點計劃的制度化

謝 華

（山西省委黨校理研室，山西 太原 030006）

1949年1月20日,杜魯門在就職演說中提出了后世所稱謂的“第四點計劃”。由于美國對外經濟活動的決策權是由總統(tǒng)與國會共享的。有著深刻根源的第四點計劃被包裹著濃重的個人色彩提交給國會后，遇到的阻力之多超出了行政部門的預料。國會因素尤其是《國際開發(fā)法案》對第四點計劃的發(fā)展演變產生了十分重要的影響。

1 國際開發(fā)法案的出臺背景

由于各種主客觀原因，第四點計劃在1949年只是在國會提出了法案草案，得到國會授權的具體法案卻未能出臺。在國會休會期間，美國政府部門進行了積極的游說，認為如果沒有通過法案，“會造成嚴重的、無法彌補的損害”。通過法案則會“使努力實現(xiàn)經濟獨立和政治自由的人們重新燃起希望，增強受到恐嚇、顛覆或直接入侵威脅的國家的力量”。其他努力還包括國務院希望馬歇爾將軍、艾森豪威爾將軍發(fā)表公開聲明，并聯(lián)系總統(tǒng)志愿對外援助委員會等組織，要求它們全力支持恢復對第四點計劃的全額撥款；要求瓦倫·奧斯?。╓arren Austin）大使在聯(lián)合國發(fā)表聲明，努力使聯(lián)合國支持第四點計劃；助理國務卿愛德華·巴雷特（Edward W.Barrett）負責報紙和大眾媒體；要求自由派共和黨人約翰·庫柏（John S.Cooper）同共和黨參議員討論第四點計劃，催促他們支持擴大撥款，由于約翰·杜勒斯(John Dulles)對計劃十分冷淡，政府也沒有做出努力獲得他的支持，等等。對于眾議院合并所有外援法案提案如《延長經濟合作法案》、《韓國援助法案》、《聯(lián)合國巴勒斯坦難民援助法案》和《第四點計劃》（《技術援助法案》）的打算，政府也做好了心理準備。

也許是政府游說活動起了作用，或者是民主黨議員如約翰·謝利（John Shelley）發(fā)出的宗教式號召得到了認可，如他認為第四點計劃是“光明”、“經驗”和“知識”的武器，用之美國就“能夠贏得反對黑暗的戰(zhàn)爭”。[1]第二階段辯論于1950年1月12日開始6天后（1月18日），眾議員金·赫脫即把同一份委員會討論稿分別以H.R 6834（《1950年國際經濟開發(fā)法案》）、H.R 6835提交給眾議院表決。1950年1月25日，眾議院對外事務委員會執(zhí)行會議出臺了一部妥協(xié)性法案——H.R 7346。眾議院對外事務委員會就這一“妥協(xié)性”法案舉行了進一步的聽政，經過一些修改后，該法案被順利推薦成為《1950年對外經濟援助法案》的組成部分。眾議院在做出2～3個小修正，以及1個把第一年技術援助授權金額從4500萬美元削減至2500萬美元的修正后，通過了該法案（H.R.7797）。

1950年3月30日，參議院外交關系委員會開始舉行聽證會。在這之前，外交關系委員會針對人們的誤解就明確指出，第四點計劃提供的技術援助不會是世界性的馬歇爾計劃，無論如何也不是資本投資計劃。它的態(tài)度是不準備涉及計劃的投資部分，因此在技術合作計劃方面提交了一個實際上與眾議院一樣十分簡練的法案。法案（S.3304）授權給予政府要求的全額撥款，但沒有提及資本投資；把計劃執(zhí)行期限定為5年；任命單一獨立的署長負責計劃。經過激烈辯論后，1950年5月5日法案在參議院以37票對36票的微弱優(yōu)勢獲得通過。反對意見主要來自兩方面，一是明顯不想參與技術合作計劃的人，二是認為計劃應擴展并重視投資因素的人。1950年5月15日，經過眾參兩院開會長時間討論后，除撥款授權被提高到3500萬美元外，參議院與會者實際上接受了眾議院法案，盡管投票之前參議員米利肯和塔夫脫等一些共和黨參議員對法案進行了嚴厲指責。這樣，第四點計劃以《國際開發(fā)法案》的名稱，列為《1950年對外經濟援助法案》（即第535號公法，共5章）的第四章。1950年5月23日和25日，眾參兩院分別以247票對88票、47票對27票通過了整套法案。1950年6月5日，杜魯門簽署了法案。1950年9月8日，總統(tǒng)簽署第10159號行政命令，授權國務卿管理第四點計劃，并建立由參與機構或部門主管或代表組成的技術合作部即顧問委員會。該委員會是國務卿的咨詢機構,它的前身是1949年成立的技術援助部即顧問委員會成立。[2]其成員包括技術合作署署長（同時任委員會主席）以及來自農業(yè)部、商業(yè)部、內政部、勞工部、財政部等11個部、署的代表組成。1950年10月27日，國務卿在《國務院212號公告》中宣布在國務院建立技術合作署，取代了1950年2月21日《國務院第41號公告》成立的技術合作與開發(fā)過渡辦公室。1950年11月14日，杜魯門在備忘錄中宣布按照第535號公法第413節(jié)（a）的規(guī)定，任命俄克拉何馬州農機學院院長亨利·加蘭德·貝內特（Henry Garland Bennett）為技術合作署署長。參議院于1950年12月7日批準了該項任命。[3]

2《國際開發(fā)法案》的主要內容

《國際開發(fā)法案》實際上在重要方面保持了眾議院法案（H.R.7797）的規(guī)定，它共有18款內容。主要內容包括“通過鼓勵技術知識和技能的交流以及資本投資，來幫助經濟落后地區(qū)的人民努力開發(fā)他們的資源，改善他們的工作和生活條件；授權總統(tǒng)管理和實施所有由美國政府機構執(zhí)行的雙邊技術合作計劃；要盡可能尋求私人機構和人員的參與；努力推動殖民地、屬地、領地和非自治領土的開發(fā)，條件是受援國要承擔相當費用、提供所需信息并進行公開、有效利用計劃的各項成果，以及與他國合作共享技術知識與技能等；總統(tǒng)要建立一個顧問委員會，由總統(tǒng)任命其成員，但不能多于13人，并要得到參議院的同意；應他國要求建立共同委員會，負責審查申請國技術援助申請和申請國資源潛力并提交研究報告；如果總統(tǒng)認為計劃已“沒有必要和不適宜”的話，可以終止計劃，眾參兩院共同決議認為“適宜”，總統(tǒng)可以終止計劃。[4]

從根本上說，國會關于第四點計劃的兩次辯論的焦點都集中在要花多少美元及要實施多長時間的問題上?！霸谑沟谒狞c計劃陷入（國會）爭論的諸多難題中，最突出最令人頭疼的問題是費用問題。”計劃時間長短(幾年還是幾十年)與項目類型（貸款還是贈款）實際上也與此相關。按照《國際開發(fā)法案》，參議院撥款委員會于1951年6月14日至19日舉行了聽證會，并于1951年9月6日批準撥款3450萬美元（截止到1951年6月），比1950年杜魯門政府要求撥款額減少了1050萬美元，后來實際撥款為3900萬美元。具體來說，9月6日是1951年《一般撥款法案》（即第81屆國會通過的第759號公法）的批準日，該法案第11章第1節(jié)規(guī)定向技術合作計劃提供資金。隨后幾年撥款逐年得到增加，但年度撥款從未超過1.5億美元。根據參議院的建議，《一般撥款法案》還對提供援助增添了4個條件：一是相關援助從1951財政年度開始不得超過3年（《國際開發(fā)法案》沒有規(guī)定截止日期）；二是任何資金都不得用在美國已是主要捐款國的項目；三是任何資金都不得用于演示或指導目的之外的工程項目；四是項目調查或準備過程中對援助資金的使用，并不進一步表明美國有提供貸款或信用貸款的義務。[5]這些條件使國會相信，技術援助計劃并不需要大規(guī)模支出。另外，對于第四點計劃真正使用國會撥款的開始日，作為計劃的重要親歷者之一的賓厄姆認為是在1951年10月31日，當時國會在《1951年共同安全法案》下首次向計劃撥付了實際款項。在這之前，已成立的技術合作署實際上處于癱瘓狀態(tài)。[6]同時，盡管理論上把第四點計劃項目分為技術援助和資本投資兩大類，但在實際操作中，由于1945-1948年美國私人公司對內、對外投資稅后收益平均比率分別是10.65%、13.43%，差距并不大，加上考慮到國外投資尤其是投資于第三世界國家要承擔很多風險，因此它們并不愿意把投資移往第三世界國家。當然，在某些地區(qū)的某些工業(yè)領域情況會不同，如中東的石油業(yè)。另外，美國大公司、小公司對由進出口銀行進行擔保的態(tài)度也完全不同，前者認為政府干預公司自由經營權從根本上就是錯誤的，后者則希望獲得政府保護進入國外新興市場。由于主客觀因素，第四點計劃使用的資金實際上大多數(shù)是美國國會的相關撥款，私人公司的資本投資比例很小，換句話說，《國際開發(fā)法案》資本投資的規(guī)定最后并沒有真正得到貫徹落實。

3 結束語

到1950年底，第四點計劃的法律基礎和管理機制框架建立了起來，這離杜魯門就職演說已過去18個月；但國會立法最終使得第四點計劃完成了“蛻變”和“飛躍”，從很多人認為的“偶然性”因素最終上升為“國家意志”，從表面看來沒有任何實質含義，完全無法給人留下深刻印象的普通名詞變成了“內容充實”的美國政治和國際關系術語。第四點計劃的制度化經歷了如此漫長時期，主要是兩方面原因造成的，一是就外交層面來說，1949年美國外交戰(zhàn)略還尚未明確，當時美國國務院在醞釀出臺一個在全球遏制蘇聯(lián)的大戰(zhàn)略，第四點計劃作為外交政策工具必須最終服從該戰(zhàn)略的需要，因此國務院對在第一階段法案能否通過并不顯得很急迫。二是從國內政治形勢來看，國會中的黨派斗爭、行政部門協(xié)調關系的缺乏，各種利益集團對法案條款的分歧，以及朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后國會對外援類型側重點的變化，也是導致第四點計劃在國會久拖不決的重要原因。同時，《國際開發(fā)法案》能在國會獲得通過，只能說參與爭論的各個派別此時達成了妥協(xié)，并不意味著政府內部尤其是國會中某些重要人士放棄了自己的反對立場。一旦時機出現(xiàn)，這些人的態(tài)度或多或少在影響著第四點計劃的未來發(fā)展軌跡。

[1]Remarks by Repersentive John Shelley，March 31，1950，in Congressinal Digest，May 1950，Vol.29，p.142.

[2]Department of State,American Foreign Policy1950-1955，Basic Documents.Vol.II（Washington:Government Printing Office,1957）,p.3055；Walter，InternationalTechnicalAssistance:Programs and Organization（Chicago,Illinois:Public Administrative Service，1952），p.30.

[3]Memorandum，November 14，1950，Document56，in DHTP，Vol.27，p.432；Document76，in DHTP，Vol.27，p.594.

[4]“Act for International Development（Title IV，F(xiàn)oreign E-conomic Assistance Act of 1950）:Public Law 535（81st Congress，2d Session），June 5，1950，”in American Foreign Policy1950-1955，Basic Documents,Vol.II,pp.3047-3054.

[5]Senate Report on Technical Assistance(Final Report),No.139，March 12，1957，p.84.;Senate Report on General Appropriation Act，1951，No.1941，July 6，1950，pp.295-296.

[6]Jonathan B.Bingham，Shirt-Sleeve Diplomacy:Point 4 in Action（New York:Freeport，1970），p.24.