論土地管理中的價值標準

王東梅,申 菲

遼寧省礦業(yè)權(quán)交易中心，遼寧 沈陽 110011

土地用益物權(quán)，是指在土地所有權(quán)人所有的土地上設(shè)立的、旨在對土地進行使用和獲取收益的權(quán)利。按照我國現(xiàn)行法律，土地用益物權(quán)主要包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。土地權(quán)利配置分為土地所有權(quán)配置與土地用益物權(quán)配置兩個層面。其中，土地用益物權(quán)配置是指在一定的所有制條件下，土地用益物權(quán)在不同的主體之間的初始分配和再分配。土地立法是土地初始配置的重要形式，是確立土地制度的法律手段。在我國物權(quán)制度建立過程中，科學地評價土地用益物權(quán)制度對于完善土地立法具有重要的現(xiàn)實意義。

1 土地資源配置與土地權(quán)利配置的關(guān)系

土地的利用可以通過兩種形式的土地配置表現(xiàn)出來：一種是從技術(shù)的角度，考察土地資源如何在不同的用途上實現(xiàn)最優(yōu)配置，即土地資源配置；另一種是從權(quán)利的角度，考察土地權(quán)利如何在不同的權(quán)利主體之間實現(xiàn)最優(yōu)分配，即土地權(quán)利配置。土地的配置過程，一方面表現(xiàn)為土地資源配置的過程；另一方面表現(xiàn)為土地權(quán)利配置的過程。實現(xiàn)土地合理配置可以從這兩個方面分別進行考察。

土地資源配置的目標有兩個方面：一是在各種競爭性用途之間合理地分配土地資源；二是在此基礎(chǔ)上提高土地資源的利用效率。由于土地數(shù)量有限，各種需求之間存在差距，客觀上要求土地在不同部門之間以及不同用途之間合理配置，這是土地資源配置宏觀目標。土地的合理配置標準有2個方面：一是衡量土地在各種用途之間通過不同的土地權(quán)利主體(包括土地所有權(quán)主體和土地使用權(quán)主體)之間表現(xiàn)出來的土地狀態(tài)，是否符合社會公平、機會均等、利益平衡的目標，即土地資源配置的公平價值標準；二是衡量土地利用過程中土地投入與土地產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，即土地利用效率，包括新古典主義意義上的土地效率(我們稱之為土地生產(chǎn)效率)和新制度主義意義上的土地效率(我們稱之為土地制度效率)。新古典主義意義上的土地效率，是指假定制度是外生變量即制度不變的前提下，衡量單位土地面積投入所引起的產(chǎn)出量的增加；新制度主義意義上的土地效率，是指假定制度是內(nèi)生變量即制度是可變的前提下，比較和衡量制度變動的條件下，單位土地投入引起的產(chǎn)量變動量。上述兩個標準的實質(zhì)就是如何將公平與效率標準結(jié)合起來，完成對土地資源配置的科學評價。

土地資源配置與土地權(quán)利配置相互聯(lián)系、相互影響。首先，土地權(quán)利配置是土地資源配置的前提條件，土地權(quán)利配置的效果對土地資源配置有重要的影響。因為土地權(quán)利配置能夠產(chǎn)生一種激勵機制，促進土地資源配置的優(yōu)化；其次，土地資源配置的過程伴隨著土地權(quán)利配置，土地資源的合理流動，必然會引起土地所有權(quán)或者土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，從而彌補權(quán)利初次配置之不足，促使土地資源配置由效率較低的地方向效率較高的地方流動；第三，土地資源配置決定土地權(quán)利配置的方向。土地資源配置遵循市場經(jīng)濟運行的客觀規(guī)律，決定土地資源向效率最大化的方向配置。最后，土地權(quán)利配置對土地資源配置具有反作用，土地權(quán)利配置的目的是確保土地資源配置利益和目標的實現(xiàn)，從這個意義上說，土地權(quán)利配置是為土地資源配置服務的。

2 公平是土地用益物權(quán)配置追求的目標

無論哪種配置方式，均存在著土地配置的公平與效率的考量。就我國土地制度而言，公平是土地用益物權(quán)制度追求的目標。

第一，在宏觀上，必須考慮土地在不同用途之間的分配公平。衡量宏觀上分配公平應當考慮的重要因素就是人與地之間的比例。依據(jù)《土地管理法》對土地的分類，土地可分為3類，即農(nóng)用地、建設(shè)用地、未使用地。土地的配置首先在農(nóng)用地與建設(shè)地之間的合理、公平的配置。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，人多地少決定了土地制度的特點必須將保護土地資源，特別是保護耕地放在首位。對此，憲法、土地管理法等法律均做出了規(guī)定。土地在農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的合理配置的標準，就是人均耕地、人均農(nóng)地指標是否符合生產(chǎn)力發(fā)展對土地的要求，建設(shè)用地的規(guī)模是否與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模相協(xié)調(diào)，如果滿足了這些要求，土地的宏觀配置就實現(xiàn)了公平。由于我國地大物博，地區(qū)差異較大，因此土地的宏觀配置還包括土地在不同地區(qū)之間的配置，實際上就是不同地區(qū)農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的配置。

第二，在農(nóng)用地內(nèi)部，如何實現(xiàn)耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面之間的合理、公平配置，考慮的主要因素是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其變動對土地的要求。如果符合農(nóng)村可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的要求，土地資源的配置就實現(xiàn)了農(nóng)村社會土地資源配置的公平，同時也實現(xiàn)了土地利用的效率。在建設(shè)用地方面，依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要，土地在城鄉(xiāng)住宅、公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等之間進行合理分配和平衡。只要土地的分配符合經(jīng)濟發(fā)展的要求，土地在不同用途上的邊際收益相等時，就可認為土地實現(xiàn)了有效的配置。

第三，在每種用途的土地上，存在著土地權(quán)利分配和土地利用效率的問題。如我國農(nóng)地實行土地承包經(jīng)營制，賦予農(nóng)民利用土地的權(quán)利，這就存在著農(nóng)地資源和農(nóng)地權(quán)利如何在不同的農(nóng)戶或農(nóng)民之間合理配置的問題。我國自古以來，“不患寡而患不均” 的思想一直占主導地位，因此，自古以來的農(nóng)地制度的分配遵循“絕對公平”的原則，效率原則往往被忽視。農(nóng)地的配置遵循公平原則的另外一個重要原因是對于農(nóng)民來說，土地承擔著兩種特殊功能，即土地的社會保障功能和土地的社會穩(wěn)定器的功能。農(nóng)民的基本生活問題是關(guān)系到社會經(jīng)濟穩(wěn)定的大問題，土地配置不遵循公平分配的原則，就會引起社會動蕩，因此，在這樣的背景下，土地的配置始終遵循著“絕對公平”的原則。

總之，無論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，不管是土地資源配置還是土地權(quán)利配置公平是土地用益物權(quán)配置的目標。

[1][美]克雷?帳利普,維克多?伯納德,保羅?希利著.經(jīng)營透視:企業(yè)分析與評價.中文1版.李延鈺,等譯.大連:東北財經(jīng)大學出版社,1998.

[2]郭德貴.我對現(xiàn)金流量表的幾點認識[J].財會通訊,1998(7).