市場經(jīng)濟環(huán)境下文物管理體制和機制的思考

陳啟慧

（哈爾濱市文物管理站 黑龍江 哈爾濱 150001）

改革開放30多年，中國經(jīng)濟發(fā)展如日中天，社會發(fā)展日新月異。GDP穩(wěn)步提高，經(jīng)濟總量大幅增長。人們在滿足物質(zhì)生活的情況下，更需要滿足精神文化生活。然而，在以經(jīng)濟建設(shè)為主，經(jīng)濟效益第一的市場經(jīng)濟環(huán)境下，文化建設(shè)特別是文物管理工作發(fā)展落后，文物管理體制嚴重滯后。墓葬被大量盜掘、不可移動文物大量流失、文物保護單位在高樓大廈的擠壓下奄奄一息。其原因是：文物保護意識淡薄，文物管理體制嚴重落后，這引起文物工作者的思考。體制是長期積累發(fā)展起來的，比較穩(wěn)定的；機制是靈活、機動的。我國文物管理工作存在著體制落后、機制不活的局面，主要表現(xiàn)有以下幾點：

一是文物行政體制不理順：我國文物行政管理體制一直采取屬地管理、分級負責(zé)的原則。長期以來，全國文物管理力量薄弱，機構(gòu)不健全，人員偏少，權(quán)利難以行使；文物管理權(quán)限與現(xiàn)行的文物事業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)；各個基層文物管理單位隸屬管理不理順。

二是文物管理體系不健全，管理缺位：管理體制是管理體系的制度化。不斷完善體系，才能推動體制的改善。現(xiàn)階段存在著文物管理體系中管理任務(wù)不明、管理責(zé)任不清、管理制度不全，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，管理水平低下，管理手段和方法落后的情況。有的管理主體多元化，主管部門多，誰都管、誰都不管，文物保護單位管理權(quán)、使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)三權(quán)分離，造成文物管理缺失、管理不到位的不利局面。

三是文物管理監(jiān)督體系沒有建立：雖然《文物保護法》規(guī)定了國家文物局全面負責(zé)監(jiān)督文物管理工作，但地方?jīng)]有設(shè)立監(jiān)督部門。而文物工作又是采取屬地化管理，分級負責(zé)制，客觀上存在著管理職責(zé)不清、監(jiān)督工作不明確，政策和措施在執(zhí)行過程中不到位情況。

四是法制體系不完善：文物管理工作依據(jù)的只有國家頒布的《文物保護法》，但可操作性不強，地方配套的文物法律法規(guī)、條例、辦法等不健全，制約文物執(zhí)法工作執(zhí)行，造成文物執(zhí)法的不嚴。

要改變這種局面，必須建立一套行之有效的管理機制、監(jiān)督機制、保障機制、協(xié)調(diào)機制，大膽進行機制創(chuàng)新，這才是保障文物工作可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

（一）建立管理機制

1、建立目標(biāo)管理機制：以目標(biāo)管理理論為指導(dǎo)，把文物管理工作的目的、任務(wù)逐一分解、量化成一個個子目標(biāo)，形成目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)體系，再把目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)逐一落實到部門、職工，最終實現(xiàn)文物管理工作的總目標(biāo)，避免人浮于事、管理缺位、責(zé)任不明、任務(wù)不清現(xiàn)象發(fā)生，做到能者上、庸者下、平者讓，實現(xiàn)管理科學(xué)化。

2、建立制度管理機制：全面建立聘用制度、崗位責(zé)任制度、獎懲制度、培訓(xùn)制度、考核制度以及文物管理和保護制度、文物執(zhí)法監(jiān)督制度，輔以競爭機制、激勵機制、崗位輪換機制等，形成制度體系，嚴格執(zhí)行。做到有法可依、有章可循、有制可遵。

3、建立垂直管理體系：學(xué)習(xí)世界上許多文明古國做法，成立國家文化遺產(chǎn)委員會，并在管理體制上實行垂直管理。加強中央政府對文物工作的協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控，審定全國文物事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，同時，地方各級政府也可根據(jù)需要成立地方的文化遺產(chǎn)委員會，以加強協(xié)調(diào)管理。

（二）建立監(jiān)督機制

1、建立督察制度、無為問責(zé)制度和過錯追究制度，由國家、省、市、縣文物行政管理部門的上級主管部門進行監(jiān)督執(zhí)行，定期進行裁決、考評，杜絕文物管理工作重大事件發(fā)生。

2、建立垂直監(jiān)督體系：《文物保護法》規(guī)定國家文物局對全國文物保護工作依法管理、監(jiān)督、指導(dǎo)，雖然地方政府也是管理、監(jiān)督文物保護工作的重要部門，但文物管理工作是屬地化管理，分級負責(zé)制，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管不到位，責(zé)任不清的局面。所以，建立國家地方，自上而下的垂直管理體系，層層簽訂責(zé)任狀，明確各自的任務(wù)、職責(zé)、權(quán)限，保證文物管理工作的順利進行。

3、建立社會監(jiān)督機制，搭建一個監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺，發(fā)揮社會各方力量，由人大、政協(xié)、民主黨派、媒體、百姓、行業(yè)協(xié)會等共同參與監(jiān)督，特別是發(fā)揮文物志愿者隊伍靈活、機動、及時的有利條件，對文物管理工作中的存在的問題，及時發(fā)現(xiàn)，及時解決。

（三）建立保障機制

1、加強文物執(zhí)法隊伍建設(shè)，加大文物執(zhí)法力度，規(guī)范文物執(zhí)法程序和行為；建立法律顧問制度，重大案件報告制度，違法案件訴訟制度，杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不糾的現(xiàn)象發(fā)生。

2、建立健全文物行業(yè)管理的規(guī)章制度，加緊制定“文物保護單位的管理條例、保護條例、使用條例”、“文物市場的管理辦法”、“文物征集辦法”、“收藏家行業(yè)管理辦法”等行業(yè)法規(guī)，對不可移動文物，可移動文物，文物收藏者、經(jīng)營者等文物從業(yè)者，加強管理，保障文物事業(yè)健康發(fā)展。

3、建立資金保障機制：各級財政部門嚴格執(zhí)行“五納入”措施，加大對文物保護的投入，強化財政支持力度；稅收部門對文物行業(yè)實行減免稅制；由國家、企業(yè)、個人出資籌集設(shè)立專項基金，以董事會制管理和使用專項基金；扶植文物產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展文物資金來源渠道，打破文物工作資金來源單一的局面。

（四）建立協(xié)調(diào)機制

1、建立文物部門前置機制：文物管理部門提前介入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，提前介入基建工程項目選址，并進行文物調(diào)查和勘探，其他部門要積極配合，相互協(xié)作。同時要增加文物管理部門的話語權(quán)，增強文物部門威信力。

2、文物管理和保護是一項綜合工作，涉及公安、工商、海關(guān)、城建、規(guī)劃等多個部門的橫向和縱向聯(lián)系，建立相關(guān)部門協(xié)調(diào)、配合機制，由各部門領(lǐng)導(dǎo)牽頭建立長期協(xié)調(diào)制度，創(chuàng)立合作模式，保障文物事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

體制是國家、企事業(yè)單位的組織制度，機制是工作系統(tǒng)組織相互作用的過程。體制的建立和發(fā)展是緩慢的，改革是穩(wěn)健的；機制的建立是快捷的，改變是靈活的。我國經(jīng)濟體制改革飛速發(fā)展，政治體制改革舉步維艱，而文物管理體制改革，道路漫長，制約文物工作全面發(fā)展。大膽創(chuàng)新機制，是我們唯一出路。而創(chuàng)新的根本是理念的創(chuàng)新。文物是不可再生的資源，文物管理工作在求生存的市場經(jīng)濟環(huán)境里，要保障文物的生存，就必須創(chuàng)新。