事業(yè)單位改革述評(píng)

楊蕓蕓

（陜西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 陜西 咸陽(yáng) 712000）

與國(guó)有企業(yè)的改革幾乎同一時(shí)間，事業(yè)單位也提出“市場(chǎng)化”的改革要求。使我國(guó)公益事業(yè)的供給在原有的政府供給模式基礎(chǔ)上又嫁接了市場(chǎng)供給模式。一些公益事業(yè)完全進(jìn)行市場(chǎng)化操作，與普通的私人物品相同，由市場(chǎng)生產(chǎn)，市場(chǎng)來(lái)提供。

二十幾年來(lái)事業(yè)單位的改革歷程就是政府減負(fù)，事業(yè)單位市場(chǎng)化不斷加大的過(guò)程。1992年，《全國(guó)縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作座談會(huì)文件》提出為減輕縣級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)，要加快事業(yè)單位改革步伐，按社會(huì)化方向改革事業(yè)單位，根據(jù)事業(yè)單位的不同特點(diǎn)，經(jīng)費(fèi)的不同來(lái)源改革事業(yè)單位的主張[1]。1993年，《全國(guó)機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議文件：宋德福同志關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案及實(shí)施意見(jiàn)的說(shuō)明》明確提出事業(yè)單位改革的原則與政策：政事分開(kāi)的原則，社會(huì)化的改革方向，分類(lèi)指導(dǎo)，按財(cái)政撥款情況進(jìn)一步壓縮事業(yè)單位編制[2]。1996年，中編委發(fā)布《關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》提出具體的實(shí)施辦法：建立事業(yè)單位等級(jí)規(guī)模，打破條塊分割，加強(qiáng)民辦非企業(yè)單位的管理，建立事業(yè)單位登記制度以及“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃”的改革思路等?？梢钥闯?，這些措施已觸及事業(yè)單位管理體制中的棘手問(wèn)題。1998年10月《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國(guó)務(wù)院令1998第252號(hào)）正式出臺(tái)。2000年3月到7月，中組部、人事部先后以文件形式出臺(tái)多項(xiàng)政策，進(jìn)一步深化和推進(jìn)教育、科研、文化、衛(wèi)生等行業(yè)性人事改革，提出“脫鉤、分類(lèi)、放權(quán)、搞活”人事改革的基本思路。2003年建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》明確提出開(kāi)放市政公用行業(yè)投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、作業(yè)市場(chǎng)，建立政府特許經(jīng)營(yíng)制度的政策，以加快城市市政公用事業(yè)“市場(chǎng)化”進(jìn)程。文化部也分別于2003年，2004年出臺(tái)政策，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)，2005年底人事部以第6號(hào)部長(zhǎng)令發(fā)布《事業(yè)單位公開(kāi)招聘人員暫行規(guī)定》。綜觀以往改革措施，可以看出過(guò)去改革主要集中于兩點(diǎn)：一是中央政府財(cái)政減負(fù)，二是事業(yè)單位內(nèi)部人事管理引入激勵(lì)機(jī)制。不可否認(rèn)，這些改革措施確實(shí)轉(zhuǎn)變了人員觀念，提高了事業(yè)單位的運(yùn)行效率，為更深一步的改革打下基礎(chǔ)，做好了精神準(zhǔn)備。

然而，目前政府與市場(chǎng)相互交叉重疊的供給模式出現(xiàn)了許多問(wèn)題，這種模式使計(jì)劃體制與市場(chǎng)體制的缺點(diǎn)在公益事業(yè)供給中盡顯，而使兩種制度的優(yōu)點(diǎn)都蕩然無(wú)存。它導(dǎo)致了事業(yè)單位的一些與公益目標(biāo)相反的行為：

1、單位行為自利化。事業(yè)單位設(shè)立的目的在于為社會(huì)提供公共服務(wù)和設(shè)施，最大限度化解社會(huì)不滿(mǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平這一價(jià)值目標(biāo)。由于中國(guó)的事業(yè)單位還沒(méi)有形成規(guī)范的為社會(huì)服務(wù)的約束機(jī)制，許多事業(yè)單位運(yùn)行的目的變成了自利而不是服務(wù)。尤其是面對(duì)國(guó)家減少財(cái)政支付、“市場(chǎng)化”改革的壓力下，這種自利行為迅速加劇。一些事業(yè)單位充分利用自己占有的公共資產(chǎn)或國(guó)家授予的壟斷地位，如通過(guò)辦證收費(fèi)，辦培訓(xùn)班，事業(yè)專(zhuān)營(yíng)權(quán)等為自己“創(chuàng)收”。有些事業(yè)單位一手拿政府津貼，一手向老百姓攤派。

2、行為方式兩棲化。事業(yè)單位的性質(zhì)既不同于政府類(lèi)行政主體，又不同于企業(yè)類(lèi)市場(chǎng)主體，具有自己獨(dú)特的行為方式。然而，長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃體制慣性，使事業(yè)單位類(lèi)同于黨政機(jī)關(guān)，在行為方式上帶有濃厚的官方性；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和改革的要求，又使事業(yè)單位程度不同地采用市場(chǎng)準(zhǔn)則，在行為方式上出現(xiàn)了普遍的交易性。這種體制的轉(zhuǎn)換過(guò)程，使事業(yè)單位成為“兩棲”組織。為了自身生存和發(fā)展，一方面，“背靠政府”要撥款、要投資、要維持特許和壟斷地位；另一方面基于國(guó)家“社會(huì)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化”的改革要求，利用自己的地位和資源，向社會(huì)提供交易式服務(wù)，追求自身經(jīng)濟(jì)效益的最大化。事業(yè)單位這種運(yùn)行方式的結(jié)果導(dǎo)致財(cái)政投入不斷加大的同時(shí)，各類(lèi)服務(wù)事業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高；公眾為此承擔(dān)的稅負(fù)不斷增加的同時(shí)，公共物品的直接消費(fèi)者也不堪重負(fù)。

3、運(yùn)作機(jī)制的低效化。穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保證使組織內(nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)機(jī)制，人人滿(mǎn)足于吃大鍋飯，安于現(xiàn)狀。許多事業(yè)單位的主要工作，往往側(cè)重于滿(mǎn)足上級(jí)單位的需要的安排，應(yīng)付會(huì)議，發(fā)放文件，人、財(cái)、物的各種資源主要消耗于單位內(nèi)部的管理，而沒(méi)有或很少轉(zhuǎn)化成為向社會(huì)提供的公共物品，致使中國(guó)事業(yè)型資源的投入/產(chǎn)出比率極低。目前，我國(guó)事業(yè)單位擁有全國(guó)人才總數(shù)的78%，但事業(yè)單位所取得的注冊(cè)專(zhuān)利僅占全國(guó)5萬(wàn)多件的30%，而僅占全國(guó)人才總數(shù)22%的企業(yè)所取得的注冊(cè)專(zhuān)利就占全國(guó)的70%，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部機(jī)制使得事業(yè)單位的創(chuàng)新能力十分低下[3]。

4、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)逆向化。事業(yè)單位的產(chǎn)品大都具有非物質(zhì)性，如基礎(chǔ)教育、科研成果、交通發(fā)展對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的作用難以在很短的時(shí)間里用數(shù)字來(lái)精確衡量、計(jì)算，也就是說(shuō)，大部分事業(yè)單位的工作業(yè)績(jī)都沒(méi)有精確的考量標(biāo)準(zhǔn)，它們的工作也都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性責(zé)任。正因這個(gè)原因，使得行政機(jī)關(guān)“預(yù)算最大化”的弊端在事業(yè)單位也有充分體現(xiàn)。用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來(lái)看，所謂“預(yù)算最大化”，就是不以“輸出”為評(píng)價(jià)依據(jù)，而以“輸入”為評(píng)價(jià)依據(jù)，不以產(chǎn)出為評(píng)價(jià)依據(jù)，而以投入為評(píng)價(jià)依據(jù)，舉例來(lái)說(shuō)就是：一個(gè)科研機(jī)構(gòu)，不是看其研究出多少新成果，而是看其爭(zhēng)取到多少經(jīng)費(fèi)；一個(gè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)構(gòu)，不是看其為社會(huì)提供了多少公共產(chǎn)品，而是看其上馬了多少項(xiàng)目；一個(gè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，不是看其向顧客提供了多少服務(wù)，而是看其舉辦了多少活動(dòng)……。

5、資源配置部門(mén)化。任何社會(huì)，行政機(jī)關(guān)都有不斷擴(kuò)大自己權(quán)力強(qiáng)度和權(quán)力范圍的欲望。在中國(guó)的現(xiàn)有體制下，這種欲望可以用增設(shè)事業(yè)單位的方法得以實(shí)現(xiàn)。由于事業(yè)單位直接受主管機(jī)關(guān)支配，處于主管機(jī)關(guān)的有效權(quán)力范圍內(nèi)，且可以合法規(guī)避法律和政策對(duì)行政機(jī)關(guān)的諸多限制，加之事業(yè)單位都有公益、服務(wù)、科學(xué)、教育等合理名義，所以就成為行政機(jī)關(guān)樂(lè)于不斷擴(kuò)充的后花園。許多地區(qū)和部門(mén)在事業(yè)單位的設(shè)置上重復(fù)建設(shè)，唯我所用，對(duì)外封閉等等現(xiàn)象，都是由此產(chǎn)生的。例如，各部門(mén)的形形色色的培訓(xùn)中心甚至學(xué)校學(xué)院，各地區(qū)的各種研究院所，各系統(tǒng)的同類(lèi)型事業(yè)單位的疊床架屋，等等。這些，導(dǎo)致本來(lái)屬于社會(huì)公有公用的事業(yè)資源變成主管部門(mén)的“私產(chǎn)”或“領(lǐng)地”，難以實(shí)現(xiàn)其公共職能。

6、機(jī)構(gòu)人員膨脹化。黨政機(jī)關(guān)改革過(guò)程中，大量的人員被充實(shí)到事業(yè)單位，為保證既得利益，一些行政機(jī)關(guān)紛紛建立行政權(quán)力轉(zhuǎn)移型事業(yè)單位，掙人員編制，要事業(yè)經(jīng)費(fèi)，再加上事業(yè)單位“旱澇保收”的“優(yōu)點(diǎn)”，事業(yè)單位就成了“養(yǎng)人”的地盤(pán)，其人員膨脹、機(jī)構(gòu)擴(kuò)張就有了某種必然性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)事業(yè)單位職工的人數(shù)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于全國(guó)職工的增速，國(guó)家每年用于事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)已占到財(cái)政支出總額的1/4，其中人頭費(fèi)占到70%，增加的經(jīng)費(fèi)只能用于養(yǎng)人，公共事業(yè)并未因此而發(fā)達(dá)。據(jù)《半月談》載文，海南陵水黎族自治縣只有30萬(wàn)人口，從1988年到1996年8年時(shí)間中，全縣納入地方財(cái)政預(yù)算的事業(yè)單位由153個(gè)猛增到265個(gè)，平均每月增長(zhǎng)1個(gè)以上。吃財(cái)政飯的人員由3000余人增加到10000人左右，事業(yè)單位人頭費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快，壓得財(cái)政喘不過(guò)氣來(lái)，正常的工作經(jīng)費(fèi)沒(méi)法保證，工作無(wú)法展開(kāi)[4]。

造成這種現(xiàn)象的原因在于：

首先，改革出發(fā)點(diǎn)是“財(cái)政減負(fù)”，使政府的改革行為帶有很強(qiáng)的功利性目的。翻閱歷次改革文件，不乏這樣的字眼，“開(kāi)展有償服務(wù)，積極推進(jìn)有條件的全額撥款的事業(yè)單位改為差額補(bǔ)貼以至經(jīng)費(fèi)自理的事業(yè)單位；一些差額補(bǔ)貼的事業(yè)單位，改為自收自支或企業(yè)化管理的事業(yè)單位”，“切實(shí)完成將‘吃財(cái)政飯’的人員精簡(jiǎn)10%的任務(wù)”，事業(yè)單位被作為“包袱”甩掉，而對(duì)其“公益性”考慮不夠。而事實(shí)的另一方面是，中國(guó)公共產(chǎn)品的提供實(shí)際情況是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足社會(huì)事業(yè)發(fā)展的需要，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的公共資源匱乏到無(wú)以復(fù)加的地步。因此，中國(guó)的事業(yè)單位從總體上來(lái)說(shuō)，可能不是“裁員”，甚至可能是“增員”，中國(guó)目前事業(yè)單位從業(yè)人數(shù)占全社會(huì)從業(yè)人數(shù)比重約5%，占城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)的比重也不過(guò)15%左右，而歐美國(guó)家這一比例大都保持在20%～30%之間，相比之下，中國(guó)事業(yè)單位從業(yè)人員不是多了，而是少了[5]。

其次，事業(yè)單位改革以“市場(chǎng)化”為導(dǎo)向，使其運(yùn)行偏離“公益性”價(jià)值目標(biāo)。在實(shí)行“企業(yè)化改制和轉(zhuǎn)軌”的過(guò)程中，對(duì)轉(zhuǎn)軌企業(yè)的選擇，往往依據(jù)的是其是否在市場(chǎng)上具有生存能力，而不是實(shí)際職能是否具有公益性及公益性的大小，致使一些公益性強(qiáng)的事業(yè)單位被迫走向市場(chǎng)，提高服務(wù)價(jià)格，公益目標(biāo)被嚴(yán)重削弱。事業(yè)單位提供的是公共產(chǎn)品，而企業(yè)提供的是個(gè)人產(chǎn)品，衡量事業(yè)單位成果的依據(jù)是社會(huì)效益的大小，而不是自身經(jīng)濟(jì)效益的大小，因此事業(yè)單位改革不能簡(jiǎn)單套用企業(yè)做法。

第三，改革的核心集中于事業(yè)單位內(nèi)部管理制度，而對(duì)外部體制觸動(dòng)不大。誠(chéng)然，事業(yè)單位人浮于事效率低，確實(shí)需要進(jìn)行諸如引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、改變分配制度等減員增效的措施，然而更大的現(xiàn)實(shí)是各種公共服務(wù)事業(yè)的巨大需求空間，造成這種現(xiàn)狀的根源在于更大范圍、更深層次的制度缺失。

我國(guó)事業(yè)單位的改革歷程證明了政府和市場(chǎng)在提供準(zhǔn)公共物品時(shí)都存在著程度不等的失靈問(wèn)題。相對(duì)于國(guó)防，社會(huì)安全，公共政策等純公共物品來(lái)說(shuō)，社會(huì)中大量需求的是用來(lái)滿(mǎn)足特定人群的特定需求的準(zhǔn)公共物品，如地方教育，地區(qū)交通，社區(qū)衛(wèi)生等。對(duì)于準(zhǔn)公共物品，由于政府自身的官僚機(jī)構(gòu)特性，資源配置不合理，運(yùn)轉(zhuǎn)效率低，甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租等腐敗問(wèn)題。市場(chǎng)能夠提供但由于存在“搭便車(chē)”問(wèn)題而不愿意提供。因此為了滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)各類(lèi)公共物品的需求，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)各自的缺陷，一個(gè)與政府和市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的第三部門(mén)的存在就成為必要。

興起于上個(gè)世紀(jì)80年代的非營(yíng)利組織是第三部門(mén)領(lǐng)域內(nèi)最有代表性的組織。非營(yíng)利組織在以下幾個(gè)方面彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)的不足，非營(yíng)利組織貼近最基層的公眾，可以使不同偏好的公眾對(duì)于公共物品的需求得到滿(mǎn)足；非營(yíng)利組織內(nèi)部存在大量志愿職員，大大降低了公共物品生產(chǎn)和供給的成本；它還可以有效地阻止“搭便車(chē)”行為；由于它的運(yùn)行并不為其擁有者積累財(cái)富，即使盈利也不在成員間進(jìn)行分配，所以它不會(huì)在提供公共物品時(shí)采取投機(jī)行為。在社會(huì)學(xué)的意義上，它吸引了公民參與社會(huì)公共生活，滿(mǎn)足了公民自我實(shí)現(xiàn)的精神需求，因而客觀上促進(jìn)了社會(huì)和諧與基層民主的發(fā)展。

我國(guó)事業(yè)單位改革定位，根據(jù)官方權(quán)威人士對(duì)事業(yè)單位改革方向的公開(kāi)發(fā)言，其基本領(lǐng)域應(yīng)該是政府和企業(yè)都不能和不宜涉足的領(lǐng)域，以及有些雖然明確的屬于政府和企業(yè)運(yùn)作的范圍,但由事業(yè)單位進(jìn)入可能使相關(guān)的運(yùn)作更為便利、協(xié)調(diào),成本也更為低廉的領(lǐng)域等[6]，它應(yīng)該是一個(gè)非政府、非企業(yè)的第三方存在，改革后的事業(yè)單位所在領(lǐng)域與第三部門(mén)相同。組織目標(biāo)決定組織形式，組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、法規(guī)制度都是為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)服務(wù)的，事業(yè)單位與非營(yíng)利組織有共同的價(jià)值目標(biāo)—公共利益，而非營(yíng)利組織在西方國(guó)家的迅速發(fā)展和成功以及它的諸多作用，證明它應(yīng)該是我國(guó)事業(yè)單位改革和發(fā)展的自覺(jué)選擇模式。

我國(guó)目前公共服務(wù)總體水平偏低，教育、科學(xué)、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共物品投入的增長(zhǎng)速度低于財(cái)政增長(zhǎng)速度，公共服務(wù)發(fā)展速度落后于整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，有些偏遠(yuǎn)地方的公共物品供給達(dá)到了嚴(yán)重匱乏的程度。因此對(duì)于事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，改革不是目的，發(fā)展才是目的，改革應(yīng)該立足于發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位的改革就是要根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體框架，建設(shè)小康社會(huì)、和諧社會(huì)的整體目標(biāo)，重構(gòu)公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)。

[1]中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室地方組.黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革指導(dǎo)[G].北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，1993：125.

[2]中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室地方組.黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革指導(dǎo)[G].北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，1993：133.

[3]嵇春梅.事業(yè)單位改革該動(dòng)大手術(shù)[J].經(jīng)濟(jì)論壇,1999,（3）.

[4]李述章、陳再旭.深化事業(yè)單位改革的深層次探索[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004,（2）.

[5]葛延風(fēng).事業(yè)單位改革不能簡(jiǎn)單套用企業(yè)做法[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2004-12-03（ 2）.

[6]范恒山.關(guān)于中國(guó)事業(yè)單位改革幾個(gè)重要問(wèn)題的思考[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2004,（12）.