我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析

丁建文

我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析

丁建文

我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，解決好老年人特別是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題越發(fā)緊迫。改革開放以來，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式的保障功能日益弱化，新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亟待建立并完善。2009年全國10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，意義非凡，但目前還存在著很多的問題和困難，應(yīng)正視存在的問題并積極解決。

農(nóng)村；養(yǎng)老；社會(huì)保險(xiǎn)

中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，且農(nóng)村人口老齡化快于城鎮(zhèn)，農(nóng)村65歲以上的老年人達(dá)到6222萬人，占全國65歲以上老年人口的61.94%，占農(nóng)村總?cè)丝诒戎氐?.35%，農(nóng)村老齡化比率高于平均水平0.66個(gè)百分點(diǎn)［1］。從農(nóng)村人口與社會(huì)發(fā)展情況看，農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求日益迫切。建立農(nóng)村養(yǎng)老制度，可以從制度上減少社會(huì)震蕩成本，減輕子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也有利于開展農(nóng)村計(jì)劃生育工作。

一、我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度回顧

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，是指由農(nóng)村居民和農(nóng)村集體組織共同承擔(dān)或農(nóng)村居民個(gè)人承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任，農(nóng)村居民年老時(shí)按照繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的情況領(lǐng)取養(yǎng)老金以保障基本生活的社會(huì)保險(xiǎn)制度［2］。

20世紀(jì)90年代初，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政工作開始推行，1991年國務(wù)院決定民政部在有條件的地區(qū)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，民政部下發(fā)了《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（試行稿），并部署在各省市逐漸展開。1992年1月，民政部在探索總結(jié)的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案（試行）》，這標(biāo)志著我國農(nóng)村養(yǎng)老史翻開了新的一頁。隨后，進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期，到1992年底，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作在全國950多個(gè)縣（市）展開，其中160多個(gè)縣（市）基本建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。1995年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知》，進(jìn)一步指出建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的深遠(yuǎn)意義［3］。 到 1998年底，全國有 2123個(gè)縣（市）和65%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口有8025萬人。全年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入達(dá)31.4億元，支出5.4億無，累計(jì)積累金166.2億元［4］。1998年，大部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作出現(xiàn)參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等困難，農(nóng)民投保的積極性下降。1999年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于下發(fā)保險(xiǎn)業(yè)整頓改革方案的通知》，暫停農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。從1998年開始，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入整頓期，之后進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展階段。2002年，十六大再次提出在有條件的地方實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使這項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，十七大明確了要推動(dòng)新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。2009年6月，國務(wù)院決定在全國10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。

二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境分析

在農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)發(fā)展的需要，在建立并完善這一政策的過程中，不可否認(rèn)，確實(shí)面臨著很多不容回避的困難和問題。

（一）法律制度的缺失

我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的依據(jù)主要有三個(gè)方面：一是1992年頒布實(shí)施的 《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案》和1995年頒布實(shí)施的國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》；二是相關(guān)的文件內(nèi)容，如《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》中“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的社會(huì)保障制度”、“十六大報(bào)告中：有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”等；三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視“三農(nóng)”問題和農(nóng)保問題的講話［5］。地方在推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的過程中難以找到立法依據(jù)，各地對(duì)這一政策的建立、撤消、保險(xiǎn)金的籌集、運(yùn)用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門的政策執(zhí)行。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施起來缺乏權(quán)威性、規(guī)范性和統(tǒng)一性。

（二）農(nóng)村各地區(qū)發(fā)展不平衡

目前，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在各地區(qū)發(fā)展不均衡。山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，在全國較早推行了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，大部分農(nóng)村地區(qū)的老年人已經(jīng)在一定程度上獲得了經(jīng)濟(jì)保障。但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展的湖北恩施地區(qū)，農(nóng)村老年人只能靠家庭和個(gè)人的機(jī)制提供養(yǎng)老保障?？梢?，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在各地區(qū)普遍展開仍有難度［6］。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行存在相當(dāng)大的區(qū)域差異，集體經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、農(nóng)民人均純收入越高、村領(lǐng)導(dǎo)越強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行情況越好。從全國來看，東部沿海地區(qū)顯然好于中西部地區(qū)。從保險(xiǎn)對(duì)象上看，農(nóng)村現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)帶有“保富不保貧”的現(xiàn)象，使得經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、經(jīng)濟(jì)承受能力低的老年人的養(yǎng)老問題得不到解決，這違背了養(yǎng)老保險(xiǎn)的宗旨。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理制度存在問題

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理工作的核心部分，基金管理質(zhì)量的好壞直接影響并決定著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的成敗。而目前，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著基金管理制度不健全的問題。

1.資金籌集渠道單一、資金明顯不足。一方面，中國老齡人口基數(shù)大，增長速度快，要提供老年人的養(yǎng)老基金，國家財(cái)政的壓力巨大；另一方面，集體對(duì)農(nóng)民投保的支持乏力。很多集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來源主要是農(nóng)民個(gè)人，這樣就很難激發(fā)農(nóng)民參保的積極性。

2.基金保值增值壓力較大。目前養(yǎng)老基金只允許存入銀行、部分進(jìn)入國債市場(chǎng)或交財(cái)政預(yù)算外轉(zhuǎn)戶存儲(chǔ)，沒有專門的資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)，運(yùn)作空間有限、手段有限，收益率很難得到有效保證，抵御通貨膨脹的能力較弱，導(dǎo)致農(nóng)村投保的安全感降低。

3.資金管理過程中的尋租及道德風(fēng)險(xiǎn)問題，造成資金非正常渠道流失。經(jīng)濟(jì)人的道德風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在但又容易被忽視，政府如果在社會(huì)保障的目標(biāo)模式、保障水平方面定位不準(zhǔn)，在運(yùn)行機(jī)制上設(shè)計(jì)不合理，則會(huì)導(dǎo)致低效率；高素質(zhì)、高水平管理人才的缺乏，又會(huì)加劇養(yǎng)老保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)和尋租現(xiàn)象。

（四）政府沒有理順社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制

我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最初由民政部負(fù)責(zé)，但商業(yè)保險(xiǎn)公司及社保機(jī)構(gòu)也參與其中，這就造成了條塊分割、多頭管理的局面。盡管民政部門在1998年將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部，但這一轉(zhuǎn)移并沒有完全理順。

（五）認(rèn)識(shí)上的偏差

一方面，黨中央、國務(wù)院對(duì)在建立有中國特色的社會(huì)保障制度十分重視，但在基層，有的領(lǐng)導(dǎo)存在重城輕農(nóng)的思想。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從全國社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來看，占總?cè)丝?0%的農(nóng)民只享有社會(huì)保障支出的10%左右，而占總?cè)丝?0%的城市居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上［7］。

另一方面，農(nóng)民自身對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)知不夠，其社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)尚未真正形成。不少農(nóng)民在收入水平提高后，不愿意把資金投入到未來的養(yǎng)老消費(fèi)當(dāng)中。

三、建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

（一）完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的開展是一項(xiàng)巨大的社會(huì)系統(tǒng)工程，包括繳費(fèi)體系的運(yùn)作、支付體系的運(yùn)作、監(jiān)督體系的運(yùn)作、資金保值增值的運(yùn)作，等等，所有這些都必須以法律的強(qiáng)制性為后盾。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法的制定具有重大意義：首先，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法通過對(duì)權(quán)利、義務(wù)的配置，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任明晰化、法制化；其次，法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性可以使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)獲得一種確定性；再次，基于法律的正義價(jià)值，可以使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的各項(xiàng)制度更為公平合理；最后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法有利于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的高效運(yùn)行。只有在法制的環(huán)境下，我國的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)才能高效運(yùn)作。

（二）因地制宜地展開農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作

由于我國農(nóng)村地區(qū)差異很大，在各地農(nóng)村開展養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)時(shí)，就應(yīng)充分了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，因地制宜，在基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法之上制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的、合理的、不同層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，建立一套多層次、多維度的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并注意做好以下工作：以有條件的地方為重點(diǎn)，向中西部地區(qū)傾斜，以有條件的群體為工作重點(diǎn)，向務(wù)農(nóng)農(nóng)民傾斜，采取分級(jí)補(bǔ)帖、分層管理、分步推進(jìn)的辦法展開工作。

（三）完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理制度

政府要強(qiáng)化社會(huì)保障責(zé)任和投入，逐步加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的投入力度，提高資金的使用效率。當(dāng)前，一些學(xué)者對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了自己的構(gòu)想。林義認(rèn)為，中國應(yīng)該實(shí)行普遍保障的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度［8］；楊立雄提出，對(duì)滿足條件的所有農(nóng)民提供非繳費(fèi)的老年津貼，為農(nóng)民老年人提供最低層次的社會(huì)救助［9］；申策提出，應(yīng)建立覆蓋全國農(nóng)村的最低社會(huì)養(yǎng)老金制度［10］；董克用提出構(gòu)建普惠制養(yǎng)老金制度，認(rèn)為只要該國農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)達(dá)到一定年限，一旦退休就有權(quán)利享受養(yǎng)老保障金［11］。這些制度構(gòu)想的共同點(diǎn)是加大政府轉(zhuǎn)移財(cái)政的能力，更多地給予貧困農(nóng)村地區(qū)財(cái)政支持力度。同時(shí)，要努力實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的保值增值，一是基金實(shí)行收支兩條線管理，成立專門機(jī)構(gòu)保證?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁任何形式的擠占挪用和揮霍浪費(fèi)；二是除預(yù)留一定時(shí)間的支付費(fèi)用外，可以委托專業(yè)性基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，以實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)［12］。

（四）理順管理體制

應(yīng)該盡快完成農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的移交工作，理順管理體制。一方面，要堅(jiān)持人、財(cái)、物的整體移交，避免多頭管理，互相推諉；另一方面，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保事業(yè)提供專業(yè)的優(yōu)秀人才，提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理水平，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的順利開展。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，被有些專家稱為中國“社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期”的一道難題。要解決好這一難題，既是政府行為，也是中國人民自己的事情，是關(guān)系民生的大事，社會(huì)各界應(yīng)共同努力，為我國養(yǎng)老事業(yè)的蓬勃發(fā)展奉獻(xiàn)力量。

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C913.6

A

1673-1999（2010）02-0047-03

丁建文（1986-），女，安徽濉溪人，安徽師范大學(xué)（安徽蕪湖241003）社會(huì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)保障理論與實(shí)踐。

2009-07-30