從 “里斯本戰(zhàn)略”到 “歐洲2020戰(zhàn)略”

姚 鈴

在經(jīng)濟(jì)乍暖還寒、脆弱復(fù)蘇之際,歐盟委員會(huì)2010年 3月3日發(fā)表歐盟成立以來的第二份10年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略—— “歐洲2020戰(zhàn)略”,意在為歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)下一個(gè)10年的發(fā)展勾畫藍(lán)圖、尋找動(dòng)力。正如歐盟委員會(huì)主席巴羅佐所說,“現(xiàn)在已經(jīng)到了我們必須立刻行動(dòng)的時(shí)刻”。由于曾被寄予厚望的歐盟歷史上第一份經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略 “里斯本戰(zhàn)略”的實(shí)施困難重重,未能實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo),因而“歐洲2020戰(zhàn)略”的推出,一方面受到廣泛關(guān)注,另一方面也受到置疑。按照計(jì)劃,3月25—26日召開的歐盟首腦春季理事會(huì)會(huì)議將審議并批準(zhǔn) “歐洲2020戰(zhàn)略”,6月召開的歐盟理事會(huì)將就該戰(zhàn)略的實(shí)施提出協(xié)調(diào)統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和各成員國具體目標(biāo)。

一、“里斯本戰(zhàn)略”——無果而終

2000年歐盟里斯本首腦會(huì)議批準(zhǔn)“里斯本戰(zhàn)略”,曾經(jīng)被視為歐洲一體化進(jìn)程中的里程碑。面對(duì)不可阻擋的全球化趨勢(shì)以及人口老齡化帶來的挑戰(zhàn),“里斯本戰(zhàn)略”提出了宏偉目標(biāo):“爭取在2010年前使歐盟成為以知識(shí)為基礎(chǔ)的世界上最具活力和競爭力的經(jīng)濟(jì)體”(見表1)。

然而在具體實(shí)施過程中,由于需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)過于繁多,以及歐盟層面和各成員國之間缺乏清晰的責(zé)任劃分和緊密合作行動(dòng),特別是東擴(kuò)后各成員國之間因發(fā)展差異拉大進(jìn)一步降低了歐盟整體的執(zhí)行力,導(dǎo)致 “里斯本戰(zhàn)略”進(jìn)展緩慢。受2001年全球科網(wǎng)泡沫破裂影響,歐盟經(jīng)濟(jì)在 2002—2003年陷入下降周期,經(jīng)濟(jì)增長率大幅下滑,各項(xiàng)指標(biāo)出現(xiàn)不同程度惡化,“里斯本戰(zhàn)略”的順利實(shí)施遇到很大困難。

2005年,歐盟對(duì) “里斯本戰(zhàn)略”進(jìn)行了中期評(píng)估。鑒于戰(zhàn)略實(shí)施的前五年進(jìn)展較為緩慢,歐盟通過此次評(píng)估重新調(diào)整發(fā)展重點(diǎn),將“增長和就業(yè)”作為戰(zhàn)略的首要目標(biāo)。即到2010年實(shí)現(xiàn)70%的平均就業(yè)率,研發(fā)投入增加到占GDP的3%,并在完成這兩項(xiàng)目標(biāo)的前提下實(shí)現(xiàn)3%的年經(jīng)濟(jì)增長率。這一發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整符合歐盟的實(shí)際情況,也取得較好效果。從2005年至2008年上半年, “里斯本戰(zhàn)略”的 “增長和就業(yè)”目標(biāo)順利推進(jìn)。就業(yè)方面,2008年歐盟 (年齡介于15～64歲就業(yè)人口)平均就業(yè)率達(dá)到66%,27個(gè)成員國中有8個(gè)成員國就業(yè)率超過70%,其中丹麥接近80%,德國和英國也分別達(dá)到72%和74%;研發(fā)投入方面,歐盟2008年研發(fā)投入占GDP的比重為1.9%,其中瑞典、芬蘭和丹麥等北歐國家投入最多,分別達(dá)到3.8%、3.7%和2.8%,德國研發(fā)投入占GDP的比重也達(dá)到2.6%;經(jīng)濟(jì)增長方面,2006年和2007年,歐盟經(jīng)濟(jì)增長率分別達(dá)到3.2%和2.9%的較高水平。

但2008年下半年突如其來的金融危機(jī)重挫歐盟經(jīng)濟(jì),也打亂了“里斯本戰(zhàn)略”的實(shí)施步伐。其直接后果是,“里斯本戰(zhàn)略”提出的到2010年將歐盟建成 “世界上最有競爭力與活力的知識(shí)經(jīng)濟(jì)體”的戰(zhàn)略目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn);其兩大具體目標(biāo),即 “研發(fā)投入占GDP的3%”和 “平均就業(yè)率達(dá)70%”亦未能達(dá)成。

表 “里斯本戰(zhàn)略”目標(biāo)與實(shí)施情況

對(duì)于過去10年實(shí)施 “里斯本戰(zhàn)略”的功過得失,歐委會(huì)在評(píng)估報(bào)告中指出,“里斯本戰(zhàn)略”雖然沒有實(shí)現(xiàn)既定的數(shù)字目標(biāo),但在多項(xiàng)政策領(lǐng)域取得了進(jìn)展。進(jìn)展之一是2005年之后的 “里斯本戰(zhàn)略”對(duì)于歐盟需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)達(dá)成廣泛的共識(shí),包括研發(fā)和創(chuàng)新,勞動(dòng)力市場改革,釋放企業(yè)、尤其是中小企業(yè)潛力,應(yīng)對(duì)能源/氣候變化;進(jìn)展之二是更加關(guān)注為歐盟公民和企業(yè)帶來具體利益,包括增加就業(yè),為企業(yè)創(chuàng)造適宜的經(jīng)營環(huán)境,減少行政負(fù)擔(dān)等。對(duì)于該戰(zhàn)略最終未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的原因,歐委會(huì)將之歸結(jié)為對(duì)金融市場的監(jiān)管不夠,對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足,沒有充分做好對(duì)成員國宏觀經(jīng)濟(jì)失衡和競爭力下降問題的應(yīng)對(duì);同時(shí)由于新老成員國各自面臨不同發(fā)展問題,利益和訴求各異,在承諾和行動(dòng)之間產(chǎn)生巨大差距。所有這些最終導(dǎo)致在金融危機(jī)來臨時(shí),歐盟陷入嚴(yán)重的衰退。

二、“歐洲2020戰(zhàn)略”——重回軌道

在歐洲一體化不斷深化的大背景下,歐盟各成員國在經(jīng)濟(jì)上的相互依存度進(jìn)一步增強(qiáng)。國際金融危機(jī)進(jìn)一步凸顯了歐盟協(xié)調(diào)一致、共同行動(dòng)的重要性。所謂 “一損俱損、一榮俱榮”。為更好地應(yīng)對(duì)危機(jī),提高歐盟發(fā)展水平和整體競爭力,歐盟委員會(huì)3月3日公布了擬提交歐盟春季理事會(huì)審議批準(zhǔn)的“歐洲2020戰(zhàn)略”。這份戰(zhàn)略重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了歐盟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向,即智能經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)和包容性增長,旨在未來10年內(nèi)在歐盟建立基于知識(shí)、低碳經(jīng)濟(jì)和高就業(yè)水平的新經(jīng)濟(jì)模式。新戰(zhàn)略的內(nèi)容涵蓋研發(fā)投入、就業(yè)增長、能源使用效率、氣候變化協(xié)調(diào)以及貿(mào)易政策等多方面,概括而言就是三個(gè)發(fā)展重點(diǎn)、五項(xiàng)核心目標(biāo)、七大框架計(jì)劃。

三個(gè)發(fā)展重點(diǎn):發(fā)展以知識(shí)和創(chuàng)新為主的智能經(jīng)濟(jì),也就是改善歐盟整體的教育質(zhì)量,提高研究水平,促進(jìn)創(chuàng)新和知識(shí)的轉(zhuǎn)化,普及信息和通訊技術(shù),確保創(chuàng)新理念轉(zhuǎn)化為新的產(chǎn)品和服務(wù)。通過提高能源使用效率、大力發(fā)展綠色能源增強(qiáng)競爭力,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。提高就業(yè)水平,增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。

五項(xiàng)核心目標(biāo):第一,到2020年實(shí)現(xiàn)20歲至64歲人群就業(yè)率達(dá)到75%,包括提高婦女、年長者就業(yè)率,更好地吸納移民加入歐盟勞動(dòng)市場。第二,將歐盟3%的國內(nèi)生產(chǎn)總值用于研發(fā),尤其是提高私營部門研發(fā)投入,發(fā)展一個(gè)新的指標(biāo)體系促進(jìn)創(chuàng)新。第三,將溫室氣體排放在1990年基礎(chǔ)上削減20%,將可再生能源使用比例提高至 20%,將能效提高 20%。第四,將未能完成基本教育的人數(shù)從當(dāng)前的15%降至10%以下,使30歲至34歲人口中受過高等教育的比例提高到至少40%。第五,根據(jù)各國的貧困標(biāo)準(zhǔn)將歐盟總貧困人口減少25%,到2020年減少貧困人口2000萬人。

七大框架計(jì)劃:為實(shí)現(xiàn)5項(xiàng)核心目標(biāo),歐盟將在創(chuàng)新、教育、數(shù)字社會(huì)、氣候和能源、工業(yè)政策、就業(yè)和技能,以及消除貧困7個(gè)方面啟動(dòng)計(jì)劃。

三、“歐洲2020戰(zhàn)略”——十字路口的抉擇

在金融危機(jī)的沖擊下,2008年二季度至2009年二季度,歐盟經(jīng)濟(jì)陷入歐盟歷史上最嚴(yán)重的衰退。2009年歐盟經(jīng)濟(jì)同比下降4.2%,創(chuàng)下1993年歐盟成立以來的最差紀(jì)錄;工業(yè)生產(chǎn)下跌20%,重回20世紀(jì)90年代的水平。2009年12月,失業(yè)率飆升至9.6%,失業(yè)人口達(dá)2301萬人,其中青年人失業(yè)率超過21%。2009年歐盟各成員國財(cái)政赤字占GDP的平均比重達(dá)6.9%,是2008年的3倍;公共債務(wù)總額2010年預(yù)計(jì)接近80%,比2008年上升15個(gè)百分點(diǎn),兩者分別遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歐盟 《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的3%和60%的上限。為應(yīng)對(duì)危機(jī),盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、增加就業(yè),歐盟亟須制定這樣一份新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。

在 “里斯本戰(zhàn)略”開始實(shí)施以來的10年中,歐盟這個(gè)世界最大的經(jīng)濟(jì)體發(fā)生了巨大而深刻的變化。一是歐盟成員國從15個(gè)發(fā)展到27個(gè),歐元區(qū)成員國則由12個(gè)增加到16個(gè)。東歐新成員的加入,一方面增強(qiáng)了歐盟經(jīng)濟(jì)增長潛力,另一方面也因新老成員之間發(fā)展的不平衡而造成一系列問題。二是歐元成為世界主要儲(chǔ)備貨幣之一,但包括希臘在內(nèi)的 “笨豬五國”主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)以及持續(xù)發(fā)酵,卻使歐元陷入自誕生以來最嚴(yán)重的困難。三是隨著以 “金磚四國”為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的崛起,歐盟在全球出口中所占比重不斷下降,對(duì)以出口為主要增長動(dòng)力的歐盟經(jīng)濟(jì)形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。四是由于研發(fā)投入長期不足,歐盟與美國、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在高科技領(lǐng)域的差距有所加大,勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升難以為繼。五是失業(yè)率持續(xù)攀升,已達(dá)到危險(xiǎn)程度。人口老齡化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重,當(dāng)前60歲以上人口的增長速度已達(dá)到2007年的2倍。

金融危機(jī)進(jìn)一步放大了歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的弱點(diǎn)以及不可持續(xù)性。無論從內(nèi)部結(jié)構(gòu)還是外部環(huán)境看,2010年的歐盟都走到了十字路口。歐盟理事會(huì)主席范龍佩在年初的歐盟首腦特別峰會(huì)上,曾說 “經(jīng)濟(jì)危機(jī)給所有歐盟成員國都帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),歐盟當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增速不足以創(chuàng)造足夠多的就業(yè)、維持歐洲的社會(huì)模式。歐盟國家必須攜起手來,共同應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),維護(hù)歐洲人的生活方式,并迎頭趕上全球其他主要經(jīng)濟(jì)體”。

“歐洲2020戰(zhàn)略”將重點(diǎn)放在發(fā)展智能經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)和提高就業(yè)水平之上,以破解當(dāng)前歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)困局、搶占未來發(fā)展制高點(diǎn),大方向無疑是正確的。但由于 “里斯本戰(zhàn)略”無果而終的前車之鑒,特別是歐盟本身存在的結(jié)構(gòu)性缺陷,使 “歐洲2020戰(zhàn)略”從問世之日起便遭到多方質(zhì)疑,人們最擔(dān)心的是其是否會(huì)步 “里斯本戰(zhàn)略”的后塵。

為此,“歐洲2020戰(zhàn)略” 吸取“里斯本戰(zhàn)略”的教訓(xùn),提出在以下兩方面加強(qiáng)執(zhí)行力:

第一,建立以歐盟理事會(huì)為核心的決策機(jī)制。2009年12月1日《里斯本條約》正式生效,將歐盟重大政策的決策權(quán)交予歐盟理事會(huì),大大提高了決策效率。在新戰(zhàn)略的實(shí)施中,歐盟理事會(huì)居核心地位,掌控戰(zhàn)略發(fā)展方向,負(fù)責(zé)決策;歐委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督各成員國落實(shí)五大核心目標(biāo),每年一度發(fā)布評(píng)估報(bào)告,并針對(duì)各國的完成情況提出建議;歐洲議會(huì)在新的歐盟治理結(jié)構(gòu)中將發(fā)揮更大的作用,協(xié)助歐盟理事會(huì)在立法方面推進(jìn)新戰(zhàn)略的實(shí)施。

第二,加強(qiáng)戰(zhàn)略對(duì)各成員國的約束力。執(zhí)行力差一直是歐盟的頑疾。“里斯本戰(zhàn)略”未能實(shí)現(xiàn)目標(biāo),很大原因是戰(zhàn)略對(duì)成員國缺乏強(qiáng)有力的約束。由于歐盟決策機(jī)制的問題,以及各成員國對(duì)自身利益考量的不同,歐盟政策執(zhí)行與否往往交由各成員國自行裁量。為加強(qiáng)政策對(duì)成員國的約束力,歐委會(huì)建議歐盟通過兩個(gè)途徑推進(jìn)新戰(zhàn)略:一是把發(fā)展重點(diǎn)與所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的首要目標(biāo)相結(jié)合;二是對(duì)成員國提出具體建議,并對(duì)執(zhí)行不力的成員國提出警告。

但是新戰(zhàn)略仍需面對(duì)歐盟成員國之間的發(fā)展不平衡問題。如果仍然采用里斯本戰(zhàn)略的一個(gè)尺碼而不考慮各成員國的具體目標(biāo)、起始點(diǎn)及各自優(yōu)勢(shì),“歐洲2020戰(zhàn)略”將難逃 “里斯本戰(zhàn)略”的覆轍。因此,歐盟成員國6月份能否在 “歐洲2020戰(zhàn)略”的總體框架下制定符合各自實(shí)情的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,對(duì)于該戰(zhàn)略的成功實(shí)施至關(guān)重要。

四、貿(mào)易政策取向應(yīng)高度重視

“歐洲2020戰(zhàn)略”涵蓋未來10年歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的方方面面。貿(mào)易政策是該戰(zhàn)略的重要組成部分。戰(zhàn)略提出了歐盟對(duì)外貿(mào)易未來10年的關(guān)注重點(diǎn),并要求歐盟委員會(huì)2010年以此為基礎(chǔ)制定一個(gè)有關(guān)貿(mào)易的10年發(fā)展戰(zhàn)略。歐盟未來10年貿(mào)易政策關(guān)注的重點(diǎn)是:

一是重點(diǎn)推進(jìn)當(dāng)前正在進(jìn)行的多邊和雙邊談判,尤其是和那些經(jīng)濟(jì)增長潛力巨大的經(jīng)濟(jì)體的談判;更好地執(zhí)行當(dāng)前的貿(mào)易協(xié)定,關(guān)注當(dāng)前貿(mào)易中的非關(guān)稅壁壘。

二是推動(dòng)未來領(lǐng)域的貿(mào)易開放,例如綠色產(chǎn)品和技術(shù)、高科技產(chǎn)品和服務(wù)、增長領(lǐng)域的國際標(biāo)準(zhǔn)化。

三是與重要合作伙伴開展高層戰(zhàn)略對(duì)話。就市場準(zhǔn)入、監(jiān)管框架、全球失衡、能源和氣候變化、資源獲取、全球貧困、教育和發(fā)展等問題進(jìn)行戰(zhàn)略性對(duì)話;強(qiáng)化與美國的跨大西洋經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的工作,加強(qiáng)與中國的高層經(jīng)濟(jì)對(duì)話,深化同日本和俄羅斯的關(guān)系。

四是從2011年起,在每年春季歐盟首腦理事會(huì)召開前,對(duì)其他國家和地區(qū)涉及歐盟企業(yè)的貿(mào)易和投資壁壘發(fā)布年度報(bào)告,不斷改善針對(duì)歐盟企業(yè)的市場準(zhǔn)入和監(jiān)管環(huán)境問題。

從 “歐洲2020戰(zhàn)略”揭示的上述四項(xiàng)貿(mào)易政策可以看到,新興經(jīng)濟(jì)體特別是中國在歐盟未來10年貿(mào)易戰(zhàn)略中將占據(jù)重要地位。發(fā)展與具有增長潛力的新興經(jīng)濟(jì)體的關(guān)系,加強(qiáng)對(duì)中國市場的開拓,為歐盟經(jīng)濟(jì)注入新的增長動(dòng)力,將成為歐盟未來外貿(mào)戰(zhàn)略的重中之重。