基于公共治理視角的我國(guó)高等教育管理改革

徐曉丹

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基于公共治理視角的我國(guó)高等教育管理改革

徐曉丹

福州大學(xué)

興起于20世紀(jì)90年代的公共治理理論，對(duì)政府管理高等教育產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。國(guó)內(nèi)外高等教育治理的新變化，尤其是我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》的頒布實(shí)施，為我國(guó)高等教育管理改革指明了方向。明確政府的角色和大學(xué)的自治，追求質(zhì)量效益，構(gòu)建分權(quán)多元的治理機(jī)制，促進(jìn)高等教育公平，理應(yīng)成為我國(guó)高等教育管理改革的現(xiàn)實(shí)選擇。

公共治理 高等教育治理 規(guī)劃綱要 管理改革

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，公共治理理論以其獨(dú)特的魅力不僅受到理論界的推崇，而且也正在成為世界各國(guó)政府改革的方向。無(wú)論是在公共部門還是在教育領(lǐng)域，治理都已成為一個(gè)全球性趨勢(shì)。在全球治道變革的背景下，中國(guó)抓住了機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)新的高速發(fā)展時(shí)期。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的西方國(guó)家的政府改革思潮和實(shí)踐及其在我國(guó)公共行政改革中的成功借鑒，無(wú)疑在告訴我們，作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的我國(guó)高等教育改革，或許能從新公共管理學(xué)尤其是治理理論中汲取營(yíng)養(yǎng)，走出一條符合我國(guó)國(guó)情的教育改革自主創(chuàng)新之路。事實(shí)上，公共治理理論不但深刻地影響了我國(guó)政府的治道轉(zhuǎn)型，其理論本身以及由理論引發(fā)的巨變對(duì)我國(guó)高等教育與當(dāng)代大學(xué)的沖擊也日益明顯。幾乎在治理理論興起和引進(jìn)我國(guó)的同時(shí)，我國(guó)學(xué)術(shù)界圍繞大學(xué)與市場(chǎng)的關(guān)系，就教育是否產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、民營(yíng)化等問(wèn)題從理論和實(shí)踐上進(jìn)行了激烈的思想交鋒和積極探索?？梢哉f(shuō)，高等教育公共治理的實(shí)質(zhì)一方面是重構(gòu)政府管理高等教育事務(wù)的權(quán)力，通過(guò)分權(quán)與社會(huì)其他力量一道共同治理大學(xué)事務(wù)；另一方面是要重構(gòu)大學(xué)內(nèi)部各種權(quán)力和利益群體的相互制約與協(xié)調(diào)的新型關(guān)系。

1 公共治理理論與高等教育治理

治理理論首先興起于公共行政管理領(lǐng)域，“更少的統(tǒng)治，更多的治理”成為20世紀(jì)90年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)者們積極倡導(dǎo)公共行政學(xué)改革的口號(hào)。從公共行政學(xué)的角度看，治理理論強(qiáng)調(diào)一種多元的、民主的、合作的、非意識(shí)形態(tài)化的公共行政[1]。隨后，治理理論作為一種管理思想和分析問(wèn)題的框架被學(xué)者們廣泛引入經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、環(huán)保等各個(gè)領(lǐng)域。

治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱等。20世紀(jì)90年代以后，西方政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予“治理”新的內(nèi)涵。1995年，全球治理委員會(huì)發(fā)表了題為“我們的全球伙伴關(guān)系”的報(bào)告，對(duì)治理做出了具有代表性和權(quán)威性的界定：所謂治理，是指各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程，既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排[2]。概括起來(lái)，它有如下特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)[3]。因此，治理是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。

（1）治理的主體，不僅僅是政府，各種社會(huì)中介組織、被管理者以及普通的社會(huì)公民個(gè)體在管理過(guò)程中都有參與管理并表達(dá)自己意愿的權(quán)利。

（2）治理的基礎(chǔ)，是建立在多元治理主體共同認(rèn)可基礎(chǔ)之上的權(quán)威，而不是傳統(tǒng)意義上的只屬于政府的行政意義上的權(quán)威。

（3）治理的方式，不是統(tǒng)治理念下所實(shí)行的單向的、強(qiáng)制性的自上而下的控制和干預(yù)，而是強(qiáng)調(diào)各方的對(duì)話與協(xié)商，強(qiáng)調(diào)一種雙向的交流與互動(dòng)。強(qiáng)調(diào)各自的責(zé)任意識(shí)以及相互之間的民主協(xié)商意識(shí)。

（4）治理的本質(zhì)，更多的是一種管理理念和管理思想，一種倡導(dǎo)多元主體在互動(dòng)協(xié)商基礎(chǔ)上尋求能得到公眾認(rèn)同的最佳的問(wèn)題解決方式的過(guò)程。強(qiáng)調(diào)交流、互動(dòng)、民主和協(xié)商，公眾認(rèn)同的問(wèn)題的最佳解決是這一理念的旨?xì)w。

（5）治理的目標(biāo)是善治，即實(shí)現(xiàn)資源效益和公共利益的最大化。這種善治的構(gòu)成要素被歸納為合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效[4]。顯然，善治擁有更多的民主要素和靈活要素，對(duì)公民的權(quán)利和地位也給予更多重視。

對(duì)高等教育系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，“治理”就意味著要打破政府作為高等學(xué)校唯一的管理主體和單一的權(quán)力中心的格局，實(shí)現(xiàn)高等教育系統(tǒng)中管理主體和權(quán)力中心的多元化、管理對(duì)象的參與性和管理手段的多樣化，以建立政府、社會(huì)、市場(chǎng)、高等學(xué)校自身等多種主體共同參與高等教育治理的體制與機(jī)制。高等教育公共治理是指在這種模式中，政府與非政府組織、社會(huì)、高等教育機(jī)構(gòu)相互合作，通過(guò)多種管理手段與方式達(dá)到共同分享責(zé)任與義務(wù)、實(shí)現(xiàn)高等教育目標(biāo)的目的。公共治理理論為破解我國(guó)高等教育行政管理的公共性缺失、官僚化傾向和非民主性提供了全新的視角，特別是以下核心思想為我國(guó)高等教育走出困境提供了有益的啟示。

治理主體多元化。公共治理理論下參與高等教育管理的主體已經(jīng)不只是政府部門，還包括各種非營(yíng)利性組織甚至私人部門在內(nèi)的多元主體的合作治理。除了發(fā)揮中央教育行政機(jī)構(gòu)的作用外，要特別重視地方教育行政機(jī)構(gòu)以及社會(huì)中介組織、民間組織和地方政府的共同參與管理，共同營(yíng)造新型的教育行政管理格局，提高管理績(jī)效。

治理機(jī)制復(fù)合化。相對(duì)于公司治理，高等教育公共治理通常是一種非營(yíng)利性的，不過(guò)，高等教育的目標(biāo)也需要通過(guò)一整套的制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)，“這些制度安排就是治理結(jié)構(gòu)，就是大學(xué)的治理”[5]。高等教育的公共治理就是要調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)和學(xué)校這些與大學(xué)利益相關(guān)的各種力量，使他們之間通過(guò)權(quán)力分割、責(zé)任分擔(dān)與利益分享，共同推進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展。

治理手段多樣化。相比與傳統(tǒng)的統(tǒng)治手段，公共治理更多強(qiáng)調(diào)的是行政、法律、經(jīng)濟(jì)、評(píng)價(jià)、咨詢等多種手段和各種機(jī)構(gòu)之間的合作和協(xié)商，強(qiáng)調(diào)各參與者之間的平等伙伴關(guān)系的構(gòu)建。其要求高等教育行政管理手段和方式的有效與否關(guān)乎管理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，必須高度重視。要采取更加靈活的管理方式和現(xiàn)代化的管理手段，為高等教育行政管理提供更有效的管理工具支撐，提高管理的效率。合同包工、權(quán)力分散、根據(jù)市場(chǎng)原則運(yùn)作、強(qiáng)調(diào)由國(guó)家和私營(yíng)部門合作等是治理工具多元化的具體體現(xiàn)。

重視價(jià)值理性，更多的回應(yīng)。治理理論認(rèn)為，每個(gè)人的全面發(fā)展是高等教育的根本價(jià)值追求。高等教育公共治理的終極目標(biāo)即達(dá)到“善治”的境界，亦即實(shí)現(xiàn)高等教育資源效益與高等教育公共利益的最大化。這其實(shí)也是政府、社會(huì)、學(xué)校等高等教育相關(guān)利益群體組織及社會(huì)個(gè)體成員所欲實(shí)現(xiàn)的共同愿景。從這個(gè)意義上講，在高等教育治理過(guò)程中，應(yīng)該給予社會(huì)各方以參與的合法性地位與權(quán)力，高等教育的發(fā)展理應(yīng)是社會(huì)各方在相互交流與對(duì)話的基礎(chǔ)上所形成的共同愿景的體現(xiàn)。更多的回應(yīng)，就是要求管理者和機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，高等教育提供的服務(wù)要與高等教育所有的利益相關(guān)者的偏好相一致。要求在高教行政管理過(guò)程中要充分重視學(xué)生、家長(zhǎng)以及社會(huì)各界和媒體參與以及監(jiān)督管理的過(guò)程，管理過(guò)程要從封閉走向開(kāi)放，不斷提高透明度。

2 國(guó)內(nèi)外高等教育治理的新變化

2.1 西方國(guó)家高等教育管理改革的變化

2.1.1教育政策的調(diào)整和政府角色的變遷。在改造政府、重塑政府等新公共管理運(yùn)動(dòng)影響下，高等教育重建也成為美、英、澳大利亞、新西蘭等西方國(guó)家高等教育改革的方向，他們紛紛通過(guò)頒布教育改革政策進(jìn)行了大規(guī)模的高等教育管理改革。20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)的高等教育改革者通過(guò)各種重建教育的方法來(lái)改善高等教育質(zhì)量。紐曼將家長(zhǎng)擇校、大學(xué)自治和共享教育政策等列為11種最為普遍的教育重建方式，這深深地影響了美國(guó)高校自治系統(tǒng)改革，其中芝加哥是第一個(gè)執(zhí)行改革的大城市學(xué)區(qū)之一。美國(guó)聯(lián)邦教育部歷來(lái)作用不是很大，只是起勸誡和鼓勵(lì)的作用[6]。在英國(guó)，1987年2月出版的克羅哈姆委員會(huì)報(bào)告及1987年4月出版的白皮書《高等教育：迎接挑戰(zhàn)》，宣布了英國(guó)大學(xué)撥款委員會(huì)（UGC）的終結(jié)。1988年著名的教育改革法“改革了教育事業(yè)的基本權(quán)力機(jī)構(gòu)”，創(chuàng)建了基金委員會(huì)治理模式，取代UGC和全國(guó)咨詢委員會(huì)（NAB），力圖改善政府治理方式，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制配置資源、調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高高等教育的活力、質(zhì)量和效率。1991年5月，英國(guó)政府發(fā)表了三份教育白皮書，其中《高等教育：一個(gè)新的框架》是進(jìn)入90年代后政府發(fā)表的一份重要的高等教育文件。1992年3月，英國(guó)議會(huì)又通過(guò)了繼續(xù)教育與高等教育法案，在此法案下，兩個(gè)基金委員會(huì)讓位于英格蘭、蘇格蘭和威爾士基金委員會(huì)，緊接著是20世紀(jì)90年代后期政治責(zé)任的分權(quán)與政策制定責(zé)任的分裂。借用克里斯多佛·胡德的圖式結(jié)構(gòu)，將英國(guó)高等教育置于新多元政治斗爭(zhēng)的背景中：意識(shí)形態(tài)的變化、官僚政治權(quán)力的萌生和接受相對(duì)自治的國(guó)家。這場(chǎng)革命的核心是建立起一個(gè)大眾化的高等教育體系。高等教育是一個(gè)昂貴的事業(yè)，政府逐步開(kāi)始對(duì)大學(xué)遠(yuǎn)距離駕駛，在這種政府治理價(jià)值觀念下，高等教育治理已由行政取向走向效率或市場(chǎng)取向。

2.1.2高等教育管理運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化。在新公共管理思潮影響下，市場(chǎng)化成為西方各國(guó)公共部門改革主流的同時(shí)，其市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制也不斷引入高等教育領(lǐng)域。政府一方面大力削減公共開(kāi)支，降低成本；另一方面又通過(guò)一系列的改革措施將市場(chǎng)機(jī)制引入公共部門、高等教育的運(yùn)行過(guò)程中，通過(guò)加強(qiáng)高等院校與工商業(yè)的合作、招收全額成本的留學(xué)生、公共撥款與公共資助政策改革等，以此打破壟斷，提高效率。值得注意的是，近年來(lái)，人們對(duì)美國(guó)高等教育市場(chǎng)性的批評(píng)越來(lái)越多，主張用以合作結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)的呼聲日高。加利福尼亞大學(xué)高等教育研究所所長(zhǎng)阿斯廷疾呼：“如果我們真正相信合作是解決人類困境的最佳辦法，那么，我們就必須以這種信念指導(dǎo)辦學(xué)?！倍跉W洲，卻是加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)高等教育的調(diào)節(jié)性?！斗▏?guó)教育和明天社會(huì)》（1989年）的報(bào)告指出：“學(xué)校系統(tǒng)應(yīng)該接受競(jìng)爭(zhēng)：內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)與外部的競(jìng)爭(zhēng)，以補(bǔ)充合作?！?/p>

2.1.3高等教育監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制多元化。注重質(zhì)量和效益是20世紀(jì)80年代以來(lái)貫穿西方國(guó)家高等教育改革的一項(xiàng)重要原則。正因?yàn)椤笆袌?chǎng)機(jī)制本身不足以面對(duì)保證高等教育質(zhì)量方面的挑戰(zhàn)，它還需要與有效的管理和反饋系統(tǒng)相結(jié)合，才能確保高等院校有效運(yùn)作以及教育過(guò)程和結(jié)果的質(zhì)量”。[6]因此，政府開(kāi)始構(gòu)建高等教育的多元監(jiān)控和評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)在質(zhì)量監(jiān)控、評(píng)估和保障體系的構(gòu)建過(guò)程中政府、市場(chǎng)、高校和社會(huì)中介組織的廣泛參與及其相互間的共同合作和協(xié)商，以監(jiān)督、保障和提高高等院校的教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。尤其在高等教育質(zhì)量觀的認(rèn)定上，無(wú)論是大學(xué)及其內(nèi)部的學(xué)術(shù)組織所強(qiáng)調(diào)的學(xué)術(shù)質(zhì)量觀，還是市場(chǎng)所認(rèn)可的需求導(dǎo)向觀、政府所注重的績(jī)效觀，抑或社會(huì)所強(qiáng)調(diào)的整體質(zhì)量觀及學(xué)生和家長(zhǎng)所關(guān)注的綜合素質(zhì)觀，從不同角度看都各有其一定的合理性，并且也都是各高校在制定其發(fā)展目標(biāo)及其具體的管理運(yùn)行和學(xué)校改革過(guò)程中所應(yīng)參照的重要標(biāo)準(zhǔn)[7]。所以，在高等教育監(jiān)督、評(píng)價(jià)和保障過(guò)程中，主張建立一個(gè)由多元評(píng)價(jià)主體共同負(fù)責(zé)管理和推動(dòng)的高等教育質(zhì)量監(jiān)督、評(píng)價(jià)和保障體系。

2.1.4高等學(xué)校內(nèi)部管理的職業(yè)化。具體體現(xiàn)為專職行政管理人員的增加和大學(xué)校長(zhǎng)任職要求及身份的變化。歐洲一些國(guó)家近年來(lái)大學(xué)管理人員的增加數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)教學(xué)科研人員。在英國(guó)，要擔(dān)任大學(xué)副校長(zhǎng)，除了要求具有傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)必備的品質(zhì)外，還要求具有戰(zhàn)略上的創(chuàng)新能力、想象思維，當(dāng)家理財(cái)能力和增加收入的能力，廣泛的社會(huì)交往能力以及管理經(jīng)驗(yàn)與較高管理成就等。大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)不再是單純的學(xué)術(shù)與行政領(lǐng)導(dǎo)，而是首席執(zhí)行官。早期魅力型和學(xué)院型的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)模式已被一種既注重科層管理技巧又注重企業(yè)管理技巧的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)模式所取代[8]。

2.2 我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）的新要求

2010年7月頒布的《教育規(guī)劃綱要》，是21世紀(jì)我國(guó)第一個(gè)中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃，是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)我國(guó)教育改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件?！督逃?guī)劃綱要》的實(shí)施，優(yōu)先發(fā)展教育，提高教育現(xiàn)代化水平，對(duì)滿足人們?nèi)罕娊邮芰己媒逃枨?，?shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家具有決定性意義。尤其是對(duì)高等教育的治理指明了方向。

2.2.1治理理念追求價(jià)值理性。將“健全充滿活力的教育體制”作為戰(zhàn)略目標(biāo)之一，形成“政事分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制?！闭龂L試轉(zhuǎn)變教育管理職能，重組政府、社會(huì)和學(xué)校的權(quán)力關(guān)系，充當(dāng)質(zhì)量控制者角色，“切實(shí)履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共教育服務(wù)的職責(zé)，建立健全公共教育服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，維護(hù)教育公平和教育秩序?！?/p>

2.2.2治理主體體現(xiàn)多元參與?！巴七M(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離。”提出“建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系?！薄皥?jiān)持教育公益性原則，健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局”。同時(shí)，“培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織在教育公共治理中的作用?！?/p>

2.2.3治理機(jī)制強(qiáng)調(diào)分權(quán)服務(wù)。不僅政府內(nèi)部要分權(quán)，“中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家教育事業(yè)，制定發(fā)展規(guī)劃、方針政策和基本標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化學(xué)科專業(yè)、類型、層次結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。整體部署教育改革試驗(yàn)，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家方針政策，開(kāi)展教育改革試驗(yàn)，根據(jù)職責(zé)分工負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)教育改革、發(fā)展和穩(wěn)定。”政府對(duì)學(xué)校要分權(quán)，“明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任。”“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式?！薄罢捌洳块T要樹立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對(duì)學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！备咝?nèi)部強(qiáng)調(diào)建立現(xiàn)代大學(xué)制度，完善治理結(jié)構(gòu)，“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！薄疤剿鹘⒏叩葘W(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。探索高等學(xué)校與行業(yè)、企業(yè)密切合作共建的模式，推進(jìn)高等學(xué)校與科研院所、社會(huì)團(tuán)體的資源共享，形成協(xié)調(diào)合作的有效機(jī)制?！薄疤剿鹘淌谥螌W(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用?！?/p>

2.2.4治理手段注重法治多樣。規(guī)范決策程序，“重大教育政策出臺(tái)前要公開(kāi)討論，充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。成立教育咨詢委員會(huì)，為教育改革和發(fā)展提供咨詢論證。完善監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，定期發(fā)布監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告。加強(qiáng)教育監(jiān)督檢查，完善教育問(wèn)責(zé)機(jī)制。”推進(jìn)專業(yè)評(píng)價(jià)，“鼓勵(lì)專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)高等學(xué)校學(xué)科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。建立高等學(xué)校質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度?！蓖晟仆度霗C(jī)制，“保障學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源和增長(zhǎng)”，“實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會(huì)捐贈(zèng)等籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制?！奔訌?qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，“設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性。”“在高等學(xué)校試行設(shè)立總會(huì)計(jì)師職務(wù)，提升經(jīng)費(fèi)使用和資產(chǎn)管理專業(yè)化水平?！薄敖⒔?jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用考評(píng)?！蓖七M(jìn)依法治教、依法行政和依法治校，“修訂教育法、高等教育法、學(xué)位條例、教師法等，制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、家庭教育等法律。”“落實(shí)教育行政執(zhí)法責(zé)任制，及時(shí)查處違反教育法律法規(guī)、侵害受教育者權(quán)益、擾亂教育秩序等行為，完善教育信息公開(kāi)制度?！薄敖⑼晟品戏梢?guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校?！?/p>

3 我國(guó)高等教育管理改革的路徑選擇

公共治理理論倡導(dǎo)的是多元、民主、合作、公平、市場(chǎng)化的公共行政，在高等教育管理領(lǐng)域，它為我國(guó)高等教育管理變革提供了五個(gè)維度的新視角或分析途徑。在這個(gè)過(guò)程中，政府在高等教育管理中的角色隨著改革的要求將不斷調(diào)整，高等教育管理體制的發(fā)展方向應(yīng)該是由高等教育的行政管理向高等教育治理轉(zhuǎn)換。高等教育治理和行政管理都像政府行政一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的都是為了維持高等教育的運(yùn)行秩序，促進(jìn)高等教育的公平正義。

3.1 政府角色轉(zhuǎn)變與大學(xué)自治

治理理論認(rèn)為，政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，社會(huì)也可享有部分權(quán)力；治理的原則是政府工作的法治性（有限性權(quán)力）、透明性、高效性和合法性；同時(shí)社會(huì)有自治的動(dòng)力和能力。高等教育治理首先要進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變和政府與高校關(guān)系的重新反思與匹配。

就政府而言，首先，為推進(jìn)高等教育治理和實(shí)現(xiàn)依法治校，要強(qiáng)化政府部門的教育行政立法權(quán)。適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府治校之道應(yīng)該是依法治校，即政府應(yīng)該主要依靠法律和制度來(lái)管理大學(xué)事務(wù)，制定出各種有關(guān)高等教育發(fā)展的法律和規(guī)章。正如世界銀行《1991年世界發(fā)展報(bào)告》中指出的：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能在真空中運(yùn)轉(zhuǎn)—它們需要只有政府才能提供的法律和規(guī)章體系?！北M管目前我國(guó)已頒布了多部有關(guān)高等教育的法律法規(guī)，它們對(duì)政府和大學(xué)各自的責(zé)任、義務(wù)及管理權(quán)限都作出了規(guī)定，但這些法律規(guī)章不僅在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且在內(nèi)容上還比較粗糙，沒(méi)有細(xì)化，需要進(jìn)一步完善，尤其需要完善、健全有關(guān)學(xué)校、教師、學(xué)生權(quán)益的法規(guī)和機(jī)制，如學(xué)生發(fā)展及參與學(xué)校管理的法規(guī)，教職工流動(dòng)的社會(huì)保障機(jī)制，社會(huì)支持高校辦學(xué)的法律規(guī)定以及高校多元化籌資制度等。其次，為適應(yīng)治理模式下政府宏觀調(diào)控職能的需要，要強(qiáng)化政府對(duì)高等教育管理的宏觀調(diào)控權(quán)。政府應(yīng)將“掌舵”和“劃槳”的職能分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)從“辦學(xué)?！钡健稗k教育”的角色轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)承擔(dān)高等教育如下主要治理責(zé)任：規(guī)定高等教育的基本培養(yǎng)目標(biāo)，確定高等教育的發(fā)展重點(diǎn)、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，有效地預(yù)防和克服市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)的弊端，規(guī)范高等教育的各項(xiàng)質(zhì)量活動(dòng)，提供資金、信息、專家服務(wù)等支持條件。此外，政府的宏觀調(diào)控還應(yīng)體現(xiàn)在培養(yǎng)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，為大學(xué)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境上。第三，應(yīng)強(qiáng)化政府對(duì)大學(xué)的監(jiān)督管理權(quán)。政府向大學(xué)和社會(huì)放權(quán)的同時(shí)，有必要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化政府的監(jiān)督權(quán)，對(duì)大學(xué)和社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督和制約，以保證大學(xué)和社會(huì)組織在運(yùn)用各自的權(quán)力時(shí)不會(huì)偏離為高等教育發(fā)展服務(wù)的軌道。

大學(xué)要自治，但大學(xué)的自治是有限度的。作為學(xué)術(shù)組織的大學(xué)，有其自我成長(zhǎng)的內(nèi)在邏輯，大學(xué)自治是其前提和條件，大學(xué)自治的限度也是一種“應(yīng)然”。大學(xué)在創(chuàng)制新的規(guī)則或規(guī)定時(shí)，必須遵循上位法律的原則，不能與上位法律、法規(guī)、規(guī)章相沖突。大學(xué)不能回避作為文明社會(huì)的組織成員所應(yīng)負(fù)的社會(huì)道德責(zé)任，它必須遵守社會(huì)的法律法規(guī)，履行社會(huì)的基本義務(wù)，接受社會(huì)的監(jiān)督，避免給他人和社會(huì)造成傷害。訴求大學(xué)自治，必須保持外部干預(yù)和大學(xué)自主管理的辯證統(tǒng)一。

3.2 追求質(zhì)量效益是高等教育管理改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)

治理理論強(qiáng)調(diào)以顧客為中心，重視和滿足顧客的不同偏好，并提供回應(yīng)性服務(wù)，接受顧客監(jiān)督，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。高等教育是作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品而進(jìn)入政府投資決策層面的，必須注重質(zhì)量效益，滿足家長(zhǎng)和學(xué)生的需要和愿望。高等教育質(zhì)量是人們對(duì)于高等教育是否達(dá)到其預(yù)定目標(biāo)程度的衡量。保障和提高高等教育質(zhì)量是辦學(xué)者永恒的價(jià)值追求[9]。隨著我國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化階段，高等教育質(zhì)量問(wèn)題越來(lái)越引起人們的關(guān)注。針對(duì)高校普遍存在的重規(guī)模、輕質(zhì)量，重大樓、輕大師，重硬件、輕軟件建設(shè)等現(xiàn)象，我國(guó)政府相繼采取了一系列措施，明確提出鞏固和提高高校教學(xué)質(zhì)量關(guān)系到高等教育發(fā)展的全局，提出要狠抓高校教學(xué)改革和教學(xué)質(zhì)量評(píng)估保障機(jī)制等環(huán)節(jié)。兩任教育部部長(zhǎng)周濟(jì)、袁貴仁更是強(qiáng)調(diào)，質(zhì)量是教育的生命線，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)依法行政，從嚴(yán)治校，強(qiáng)化管理。要樹立科學(xué)的質(zhì)量觀，改進(jìn)質(zhì)量評(píng)估體系，引導(dǎo)學(xué)校公平競(jìng)爭(zhēng)?！敖逃陌l(fā)展既是數(shù)量的增長(zhǎng)，更是質(zhì)量的提高，二者應(yīng)均衡發(fā)展?！睘榇?，教育部調(diào)整高等教育的工作重心，由重視發(fā)展規(guī)模，轉(zhuǎn)向在規(guī)模持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，更加注重了提高質(zhì)量。通過(guò)嚴(yán)把招生計(jì)劃、教育投入兩個(gè)重要關(guān)口，調(diào)控招生增長(zhǎng)速度，增加對(duì)高等教育的投入，努力提高教育質(zhì)量。《教育規(guī)劃綱要》指出，“提高質(zhì)量是高等教育發(fā)展的核心任務(wù)，是建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)的基本要求?！薄皠?chuàng)立高校與科研院所、行業(yè)、企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)人才的新機(jī)制。全面實(shí)施‘高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程’。嚴(yán)格教學(xué)管理。健全教學(xué)質(zhì)量保障體系，改進(jìn)高校教學(xué)評(píng)估?！彪S著《教育規(guī)劃綱要》的頒布，我國(guó)高等教育在經(jīng)歷了一段時(shí)間“跨越”發(fā)展后，正由注重外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向注重內(nèi)涵式建設(shè)，積極尋求規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益內(nèi)在統(tǒng)一的健康協(xié)調(diào)發(fā)展之路。只有這樣，教育才不辱使命，真正滿足我國(guó)廣大人民群眾的教育需求。

3.3 構(gòu)建分權(quán)多元的高等教育治理機(jī)制

一是參與機(jī)制。既然高等教育治理主體是多元的，那么，就需要建立一套相應(yīng)的制度，使政府以外的各種主體以多種形式、通過(guò)不同渠道廣泛參與大學(xué)治理，由政府單邊治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙呏卫?。二是協(xié)商機(jī)制。政府與學(xué)校協(xié)商，對(duì)于那些政府倡導(dǎo)的教育改革舉措，學(xué)?？梢愿鶕?jù)自主決定是否響應(yīng)及響應(yīng)程度；學(xué)校與家長(zhǎng)協(xié)商，家長(zhǎng)及學(xué)校提出需求，學(xué)校必須充分了解家長(zhǎng)的意見(jiàn)，回應(yīng)其要求；政府與社會(huì)協(xié)商，政府應(yīng)該公開(kāi)教育主張和教育政策，也應(yīng)該了解社會(huì)對(duì)教育的真實(shí)評(píng)價(jià)，并主動(dòng)與社會(huì)代表協(xié)商，形成共識(shí)。全面協(xié)商機(jī)制還應(yīng)包括學(xué)校與學(xué)生協(xié)商、學(xué)校與社會(huì)協(xié)商等。三是監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。包括對(duì)政府、社會(huì)和大學(xué)參與治理的行為過(guò)程、結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估的有關(guān)主體、規(guī)范化的監(jiān)督評(píng)估途徑和方式以及一整套監(jiān)督評(píng)估制度。四是公開(kāi)機(jī)制。實(shí)踐證明，改善治理的最佳方法，是將高等教育治理過(guò)程和結(jié)果的有關(guān)主體的信息和行為公之于眾。五是問(wèn)責(zé)機(jī)制。就是建立一套相應(yīng)的法規(guī)制度，使政府、社會(huì)和大學(xué)等治理主體有義務(wù)向特定主體解釋說(shuō)明其行為，接受后者的質(zhì)詢，對(duì)后者的要求做出回應(yīng)。

3.4 維護(hù)高等教育的運(yùn)行秩序，促進(jìn)高等教育公平

教育公平是社會(huì)公平價(jià)值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，其核心是“教育機(jī)會(huì)均等”，包括入學(xué)機(jī)會(huì)均等、進(jìn)入不同教育渠道的機(jī)會(huì)均等、取得學(xué)業(yè)成功的機(jī)會(huì)均等。無(wú)論是在現(xiàn)實(shí)還是終極意義上，教育不公平現(xiàn)象的存在，不符合現(xiàn)代教育公平以及社會(huì)公正的理念。在我國(guó)，教育不公平雖然有著多方面的原因，但國(guó)家政策、制度缺失或不健全是根本因素。當(dāng)前，隨著中央“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”政策方針的出臺(tái)，隨著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)的教育制度和政策需要按照促進(jìn)社會(huì)公平的原則進(jìn)行更深刻的解構(gòu)與重構(gòu)。事實(shí)上，當(dāng)高等教育進(jìn)入產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入市場(chǎng)，有了經(jīng)濟(jì)意義上的交換關(guān)系時(shí)，平等更易于實(shí)現(xiàn)；至于保障和發(fā)展社會(huì)平等的政府也因此有了更多調(diào)節(jié)的機(jī)會(huì)和條件。[10]減少差別直至消除不公應(yīng)該成為教育制度與政策建設(shè)的主題，成為現(xiàn)階段最重要的政策導(dǎo)向。就高等教育而言，其改革和發(fā)展應(yīng)為縮小城鄉(xiāng)差別和促進(jìn)人們的權(quán)利平等發(fā)揮重要作用。而政府，無(wú)論是從其執(zhí)政為民的宗旨，還是從教育的本質(zhì)和承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任來(lái)看，都是維護(hù)和促進(jìn)教育公平的主體，更應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，并通過(guò)政策修訂和制度創(chuàng)新進(jìn)行調(diào)節(jié)。正如《教育規(guī)劃綱要》所指：“把促進(jìn)教育公平作為國(guó)家基本教育政策。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。教育公平的關(guān)鍵是機(jī)會(huì)公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會(huì)要共同促進(jìn)教育公平。”

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