基于案例分析的我國(guó)檔案信息公開調(diào)查

□張江珊

《政府信息公開條例》正式頒布已逾兩年，檔案部門正在經(jīng)歷檔案信息的主動(dòng)公開向依申請(qǐng)公開轉(zhuǎn)變的歷程。2008－2009年發(fā)生了多起檔案信息公開案件，其間暴露出的很多問題，值得我們深思?！巴该髦袊?guó)網(wǎng)”上記錄的各個(gè)案例均是以新聞媒體報(bào)道的原始出處作為信息來源，反映的情況相對(duì)比較真實(shí)、準(zhǔn)確。因此，筆者以“透明中國(guó)網(wǎng)”的“案件追蹤”欄目作為搜索來源對(duì)有關(guān)案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，對(duì)我國(guó)檔案信息公開的現(xiàn)狀加以研究。依筆者的統(tǒng)計(jì)，截止2010年5月31日，此欄目共有739條報(bào)道記錄，與檔案信息公開有關(guān)的案件就有16起之多。①尤其令人矚目的是，這些案件多是以各地發(fā)生的“政府信息公開第一案”為名的。本文以這些檔案信息公開案件作為統(tǒng)計(jì)樣本，對(duì)檔案信息公開現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析。

一、檔案信息公開案件“訴因”分析

首先，公開程序不健全是檔案信息公開案件發(fā)生的重要原因。我國(guó)《檔案法》未規(guī)定檔案館回應(yīng)答復(fù)的時(shí)限，檔案館目前還沒有統(tǒng)一的答復(fù)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。一些地方單行法規(guī)則給出了答復(fù)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，例如上海市規(guī)定檔案館須在10個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)。機(jī)關(guān)檔案室對(duì)答復(fù)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)一般是按照《政府信息公開條例》的規(guī)定進(jìn)行的，也即法定15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)，特殊情況下可以30個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行答復(fù)。作為本文分析對(duì)象的16個(gè)案例，依法答復(fù)的有6件，包括上海董銘案、清華女生案、律所訴市政局案、嘉興7農(nóng)婦案、北京市民訴房管局案及石家莊市民查工商檔案案，占38%；法定時(shí)間內(nèi)未作任何答復(fù)的有5件，占31%；因報(bào)道不詳，是否作出答復(fù)不明的有5件，占31%。

是否公開檔案信息，檔案部門需和政府職能部門協(xié)商，甚至需向當(dāng)?shù)刈罡呷嗣裾畢R報(bào)。由于協(xié)調(diào)機(jī)制不夠流暢，在不斷往復(fù)的協(xié)調(diào)匯報(bào)“內(nèi)耗”中，拖延了受理時(shí)間，錯(cuò)過了法定的答復(fù)期，從而造成了響應(yīng)答復(fù)時(shí)間過慢的狀況，引起了一些訴訟案件的發(fā)生。比如“，重慶審理首例政府信息公開不作為案”，如果當(dāng)?shù)厣绫＞帜芗皶r(shí)在15個(gè)工作日內(nèi)對(duì)曹某申請(qǐng)公開工資檔案的要求進(jìn)行答復(fù)，則這起訴訟案完全可以避免。②

其次，公開公眾依法申請(qǐng)的檔案信息率極低是訴訟案發(fā)生的基本原因。上述很多案件的發(fā)生都是因?yàn)闄n案機(jī)構(gòu)拒絕向公眾公開申請(qǐng)的檔案信息。在此，我們把案件分為完全不公開答復(fù)引起的訴訟案、檔案信息不存在引起的訴訟案、因形式瑕疵引發(fā)的訴訟案、作出依法不公開檔案信息引起的訴訟案。除去“首起狀告政府信息公開的行政案件原告敗訴”“、記者體驗(yàn)行賄黑名單查詢”兩案，在上述14起案件中，完全不公開答復(fù)引起的訴訟案有11件，占79%；檔案信息不存在引起的訴訟案2件，占14%；因形式瑕疵引發(fā)的訴訟案1件，占7%。而且檔案機(jī)構(gòu)拒絕公開檔案信息的理由也呈多元化格局：“信息公開第一案的陽(yáng)光效應(yīng)”一案以董銘不屬法定公開主體為由拒絕公開③“；清華女生積案緣何懸而又懸”一案直接不出具拒絕公開的理由④；“拆遷預(yù)算能公開嗎？——一位‘拆遷’律師的維權(quán)之路”一案以商業(yè)秘密為由拒絕公開⑤；“公民申請(qǐng)公開512死亡學(xué)生名單及林昭檔案”一案以國(guó)家秘密為由拒絕公開⑥；“記者親歷信息不公開”一案以需公檢法機(jī)關(guān)立案為由拒絕公開⑦“；河南省首例政府信息公開案調(diào)查”一案先以檔案不對(duì)個(gè)人為由拒絕，后以國(guó)家秘密為由拒絕⑧“；我為什么不能查閱自己的房產(chǎn)檔案”一案未出具拒絕公開的理由⑨；“律師查檔案被拒上告法庭，一審判決行政方敗訴”一案并未出具明確拒絕公開的理由⑩“，公房資料列入密件引發(fā)訴訟，職能部門集體旁聽”一案以保密資料為由拒絕公開?；“北京法院受理第一起信息公開案件，市民訴房管局請(qǐng)示公開房產(chǎn)檔案”也未出具明確拒絕公開的理由?；“為知情權(quán)律所訴市政局”一案亦是以商業(yè)秘密為由拒絕公開?。

根據(jù)表1，真正對(duì)公民申請(qǐng)進(jìn)行回復(fù)的只有3件，也即作出檔案信息不存在答復(fù)的2件和形式瑕疵答復(fù)的1件，而作出檔案信息不存在答復(fù)的“嘉興7名農(nóng)婦要求政府信息公開宅基地信息獲準(zhǔn)”?和“工商局被判違法，但公開檔案已無法實(shí)現(xiàn)”?兩件案件在事實(shí)上并未公開檔案，只有“重慶審理首例政府信息公開不作為案”以口頭方式公開工資檔案信息。若以此14宗案件為基數(shù)，檔案信息的公開率只有7%，這種極低的檔案信息公開率是近兩年來檔案信息公開訴訟案件高發(fā)的最基本、最直接的原因，也反應(yīng)了近年來檔案部門的公開意識(shí)和觀念并未因《政府信息公開條例》的頒布與實(shí)施而發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。公民檔案信息權(quán)利的保障仍需時(shí)日，今后社會(huì)公眾和檔案機(jī)構(gòu)雙方主體關(guān)于公開于否的博弈仍將繼續(xù)。

表（1）：檔案信息公開申請(qǐng)答復(fù)理由表

在完全不公開的檔案信息公開訴訟案件中，筆者注意到，以國(guó)家秘密為由拒絕公開的案件有2件，占14%；以商業(yè)秘密為由拒絕公開的案件有2件，占14%；以保密資料為由拒絕公開的案件有1件，占7%。共計(jì)5件，占35%，超過了檔案信息公開案件的三分之一。這種情況表明：由于檔案信息公開立法中對(duì)保密檔案信息的豁免公開，國(guó)家秘密和商業(yè)秘密等在事實(shí)上已經(jīng)成為檔案部門拒絕公開檔案信息的常用借口，這對(duì)于檔案信息公開工作十分不利?？梢?，在立法中明確規(guī)定豁免公開檔案信息的理由是十分必要和迫切的。

二、檔案信息公開案件反映的公眾檔案信息需求分析

作為研究對(duì)象的16個(gè)案例中，申請(qǐng)公開的檔案信息類型分別為：（1）有6個(gè)案件申請(qǐng)公開的是房產(chǎn)檔案信息，占38%；（2）有2宗案例涉及的是城市規(guī)劃?rùn)n案信息，占12%；（3）有2宗案例涉及的是工商登記檔案信息，占12%；（4）其它檔案信息類型的案例共6宗，占38%。涉及的檔案信息公開類型分別是：工資檔案信息、拆遷預(yù)算檔案信息、婚姻檔案信息?、刑事檔案信息、教育類檔案信息以及行賄檔案信息?。

從上述案件檔案信息公開類型的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，目前我國(guó)檔案信息公開呈現(xiàn)以下趨勢(shì)：第一，社會(huì)公眾申請(qǐng)公開檔案信息的基本動(dòng)力主要來自于社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)需要，而非出自于民主政治、參政、議政的需要；同時(shí)，與社會(huì)公眾的社會(huì)生活需求關(guān)系越緊密，檔案信息公開的要求就越多，越容易發(fā)生訴訟。目前，社會(huì)公眾對(duì)房地產(chǎn)檔案、工商檔案以及其它與社會(huì)福利相關(guān)的檔案信息關(guān)注更為密切，而檔案信息公開正是社會(huì)公眾維護(hù)自己權(quán)利的重要工具。因此，在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)社會(huì)公眾的檔案信息需求主要是生活需求實(shí)用型，而非民主政治參與型。第二，訴訟案件表現(xiàn)出的公眾檔案信息需求具有鮮明的時(shí)代特征。當(dāng)前，住房問題可說是中國(guó)社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)問題，與此現(xiàn)象相對(duì)應(yīng)的即是房地產(chǎn)檔案信息需求獨(dú)占鰲頭，房地產(chǎn)檔案訴訟發(fā)生率最高。第三，盡管房地產(chǎn)檔案信息公開的訴訟案件相對(duì)較多，但是整體檔案信息公開訴訟案件表現(xiàn)出的檔案信息需求仍然具有較為顯著的多元化特征。不僅出現(xiàn)了要求公開刑事檔案的“清華女生案”，還出現(xiàn)了要求公開工資檔案信息的“重慶首例政府信息公開案”，以及要求公開工商登記檔案信息以及城市規(guī)劃?rùn)n案信息等。第四，可以預(yù)期的是，隨著社會(huì)公眾生活水平的提高和人們參政意識(shí)的增強(qiáng)，今后對(duì)生活需求實(shí)用型的檔案信息需求將會(huì)逐漸降低，民主政治類的檔案信息需求將會(huì)越來越多，這會(huì)成為今后檔案信息公開案件的高發(fā)區(qū)。

三、檔案信息公開案件申請(qǐng)人類型分析

在上述16起案件中，除去被告申請(qǐng)人是組織機(jī)構(gòu)律師事務(wù)所的案件外，其它的15起案件原告申請(qǐng)人均是個(gè)人。原告申請(qǐng)人是市民的有10件，占62%；原告申請(qǐng)人是農(nóng)民的有1件，占6%；原告申請(qǐng)人是法律人士的有2件；申請(qǐng)人為記者的有2件。這些案件中，除“記者親歷信息不公開”、“河南省首例政府信息公開案調(diào)查”、“公民申請(qǐng)公開512地震死亡學(xué)生名單與林昭檔案”、“記者體驗(yàn)行賄黑名單查詢”四案外，原告或申請(qǐng)人均與所申請(qǐng)公開的檔案信息有直接利害關(guān)系。雖然公民與所申請(qǐng)公開的檔案信息內(nèi)容并無直接利害關(guān)系，但在我國(guó)檔案信息公開的現(xiàn)階段，卻具有很大的法治標(biāo)本意義。

原告分析情況表明：第一，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)化程度比較低，公眾的利益表達(dá)與訴求機(jī)制尚未形成。因此，在訴訟案件中，個(gè)人化程度非常之高，也使得相同或類似的房地產(chǎn)檔案信息公開案件司法裁判結(jié)果不一致，嚴(yán)重影響了法律的尊嚴(yán)。第二，我國(guó)城市人口與農(nóng)村人口之比不到1:2，但市民與農(nóng)民申請(qǐng)公開的比例卻是10:1，這種落差表明，檔案信息需求與社會(huì)生活需求成正比。社會(huì)生活需求的狀態(tài)必然帶動(dòng)檔案信息需求的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)檔案信息需求度不高的一個(gè)重要原因即是社會(huì)生活導(dǎo)致的檔案信息需求動(dòng)力不足。第三，上述16起案例中，有4起案例原告或申請(qǐng)人與所申請(qǐng)公開的檔案信息無明顯利害關(guān)系，占25%，但正是這些檔案信息公開案，讓我們欣喜地看到中國(guó)公眾正在邁出檔案信息公開公益訴訟的第一步。它是中國(guó)社會(huì)公眾的檔案信息需求從生活實(shí)用型向民主政治參與型轉(zhuǎn)變的一個(gè)小小信號(hào)，對(duì)檔案信息公開具有重要的推動(dòng)作用。

表（2）：檔案信息公開申請(qǐng)人類型情況表

四、檔案信息公開案件被申請(qǐng)主體分析

我國(guó)檔案機(jī)構(gòu)分為公共檔案館和基層檔案機(jī)構(gòu)，而公共檔案館又分為國(guó)家檔案館和專業(yè)檔案館，基層檔案機(jī)構(gòu)則又分為企、事業(yè)單位檔案館及檔案室。本文統(tǒng)計(jì)的檔案信息公開案例，已經(jīng)從一定層面上又客觀地反應(yīng)了被申請(qǐng)主體的分布情況：所有案例中，“拆遷預(yù)算能公開嗎？”涉及的是杭州市檔案館，“512地震死亡學(xué)生名單與林昭檔案”涉及的是上海市檔案館。因此，被申請(qǐng)主體為國(guó)家檔案館的2件，占13%；專業(yè)檔案館的1件，也即河南省首例政府信息公開案所訴及的城建檔案館，占6%；企、事業(yè)檔案檔案館的為0件；而機(jī)關(guān)檔案室的則有13件，占81%。

表（3）：檔案信息公開被申請(qǐng)主體類型情況表

根據(jù)被申請(qǐng)主體的分析，我們可以得出我國(guó)檔案信息公開訴訟被申請(qǐng)主體或被告呈現(xiàn)“一多三少”的分布格局。具體而言：檔案信息公開訴訟案件的被申請(qǐng)主體主要集中在機(jī)關(guān)檔案室，而國(guó)家檔案館、專業(yè)檔案館則很少，企、事業(yè)檔案館基本沒有。這一方面表明機(jī)關(guān)檔案室中所藏的具有執(zhí)行力的檔案信息是公眾申請(qǐng)公開的熱點(diǎn)，和公眾的社會(huì)生活密切度較高；檔案館中所藏的檔案信息因年代久遠(yuǎn)，與公眾的社會(huì)生活相關(guān)度不夠密切，因此不會(huì)成為訴訟案件的高發(fā)區(qū)；另一方面也說明，機(jī)關(guān)檔案室檔案信息公開的要求急劇增加，這種情況與機(jī)關(guān)檔案室對(duì)檔案的保密審查以及公開披露能力極度不匹配。因此，如何提高機(jī)關(guān)檔案室檔案信息公開的能力與水平是今后檔案信息公開工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。其二，從機(jī)關(guān)檔案室的被申請(qǐng)主體來看，在這類訴訟案件中，被告并非機(jī)關(guān)檔案室，而是機(jī)關(guān)檔案室中所藏的檔案非政府文件，不受《政府信息公開條例》的規(guī)范約束，但在行政管轄上卻又受機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)。機(jī)關(guān)檔案室檔案信息的公開立法尚不明確?？梢姡稒n案法》與《政府信息公開條例》的銜接與完善是檔案信息公開立法的一個(gè)重大課題。

五、檔案信息公開案件受理結(jié)果分析

在16起案例中，法院立案受理的有13件，占81%；不予受理的有2件，包括“記者親歷信息不公開案”、“記者體驗(yàn)受賭黑名單查詢案”兩案，占13%；報(bào)道中對(duì)受理與否沒有進(jìn)行交代的1件，“清華女生案”最終是否受理沒有詳細(xì)報(bào)道，占6%。另外，在這13起受理案件中，原告勝訴的2件，占15%；原告敗訴的7件，占54%；因報(bào)道不詳結(jié)果不明的4件，占31%。另外，河北王翠棉要求公開工商檔案雖然勝訴，但工商檔案原件無法找到，檔案信息公開的要求事實(shí)上失效了，只有重慶曹某要求公開工資檔案最終勝訴了。如果將結(jié)果報(bào)道不詳案件的勝訴率按照50%的機(jī)率預(yù)測(cè)，則原告的勝訴率最多也只是31%，不足案件總數(shù)的一半。

這種情況表明，由于外部壓力、檔案信息公開立法抵牾等背景因素，雖然檔案信息公開司法救濟(jì)已經(jīng)起步，但訴訟結(jié)果遠(yuǎn)不如人意。不可否認(rèn)，目前我國(guó)檔案信息公開立法尚不完善，一些配套程序與制度缺失，至今《檔案法》尚未明確規(guī)定檔案信息公開的司法救濟(jì)制度、公開回應(yīng)制度。雖然一些地方單行法規(guī)有此方面的規(guī)定，但并不能真正解決檔案信息公開面臨的困境。而一些標(biāo)志性個(gè)案借助媒體的放大形成強(qiáng)烈的輿論，使司法機(jī)關(guān)的處境十分尷尬，很有可能造成司法公信力的下降。如河南省首例政府信息公開案，城建檔案館以國(guó)家秘密為由拒不公開停車規(guī)劃?rùn)n案，引起輿論的一片批評(píng)之聲，給司法帶來了非常負(fù)面的影響。這種情況下，我們要對(duì)檔案信息公開訴訟案件有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)：雖然訴訟結(jié)果不如人意，但司法程序已經(jīng)開啟了大門，對(duì)檔案信息公開訴訟要持支持、呵護(hù)的態(tài)度，不能過多指責(zé)，否則不但不利于矛盾的解決，反而會(huì)使檔案信息公開變得更加困難。

《政府信息公開條例》正式實(shí)施兩年來，檔案部門經(jīng)受了信息公開浪潮的洗禮，在公開方面取得了很大進(jìn)步。然而，公民申請(qǐng)檔案信息公開卻屢屢遭遇尷尬。究其原因，主要在于立法準(zhǔn)備不足，至今未有一部完善的規(guī)范檔案信息公開的法律，而作為利益沖突調(diào)節(jié)的司法救濟(jì)軟弱無力，這是公眾申請(qǐng)檔案信息公開大多被駁回的原因。另外，根據(jù)本文的調(diào)查結(jié)果我們不難看出，檔案部門的信息公開準(zhǔn)備工作不容樂觀，一些檔案信息不能公開的原因是檔案信息因?yàn)閬G失找不到了，而檔案部門的不公開或公開不及時(shí)并不能得到有力的懲處；尤其是檔案部門面對(duì)公眾的參與熱情時(shí)沒有意識(shí)到自己的真正位置，由于權(quán)力部門化、部門利益化等緣故，竭力避免公開檔案信息，使得公眾申請(qǐng)前后的心理落差過大，也擴(kuò)大了公眾申請(qǐng)檔案信息不公開的負(fù)面影響。本文調(diào)查結(jié)果表明，檔案信息公開機(jī)制無力孤獨(dú)前行，它是一個(gè)系統(tǒng)化的工程，需要來自外部的公眾參與、法律、體制環(huán)境等多方面的改革，只有這樣，檔案信息公開才不會(huì)流于形式，成為無果之花。

參考注釋：

①案例追蹤，.http://www.chinatransparency.org，2010－05－31。

②左娟：《重慶審理首例政府信息公開不作為案》，《重慶商報(bào)》，2008年7月30日。

③沈穎：《信息公開第一案的陽(yáng)光效應(yīng)》，《南方周末》，2004年9月2日。

④姜海燕：《清華女生積案緣何懸而又懸》，《財(cái)經(jīng)》，2009年 4月17日。

⑤王小喬：《拆遷預(yù)算能公開嗎？——一位“拆遷”律師的維權(quán)之路》，《南方周末》，2009年 2月25日。

⑥《公民申請(qǐng)公開512地震死亡學(xué)生名單與林昭檔案》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_5b788e610100d0 pd.html，2010－03－01。

⑦蘇嶺：《記者親歷“信息不公開”》，《南方周末》，2008年 7月 10日

⑧李鈞德：《河南省首例政府信息公開案調(diào)查》，新華網(wǎng)http://news.sina.com.cn/c/2006-05-09/14588878 164s.shtml，2006－05－09。

⑨王亦君：《我為什么不能查閱自家的房產(chǎn)檔案》，《中國(guó)青年報(bào)》，2002年12月29日。

⑩滕斌：《律師查檔案被拒上告法庭一審判決行政方敗訴》，《三湘都市報(bào)》，2006年4月5日。

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