以城市設(shè)計為基礎(chǔ)的控規(guī)局部調(diào)整

胡禹域 周楊雯

所謂控規(guī)調(diào)整,指的是控規(guī)在實施管理的過程中,建設(shè)單位提出對項目開發(fā)用地的規(guī)劃控制條件進行調(diào)整的要求,一般包括改變地塊性質(zhì)、提高開發(fā)強度、調(diào)整建筑限高等?？匾?guī)指標調(diào)整要求的出現(xiàn),體現(xiàn)出市場經(jīng)濟條件下城市建設(shè)的不確定性和以終極藍圖式的規(guī)劃理想之間的矛盾[1]。

1 當前控規(guī)調(diào)整問題的認知

1.1 控規(guī)調(diào)整產(chǎn)生的原因

城市發(fā)展是一個受到多元因素制約的過程,控規(guī)調(diào)整的產(chǎn)生除了控規(guī)編制自身的技術(shù)原因之外,還涉及經(jīng)濟、社會、制度、現(xiàn)實發(fā)展狀況等原因。我國城市建設(shè)速度快,若原控規(guī)的控制內(nèi)容不適應(yīng)發(fā)展的需要,則需進行調(diào)整。另外,開發(fā)商追求最大經(jīng)濟利益,也想方設(shè)法在規(guī)劃控制指標上尋找突破口。在當前這個社會改革和城市建設(shè)的特殊時期,國企破產(chǎn)轉(zhuǎn)制、舊區(qū)房屋改造等引發(fā)的社會穩(wěn)定問題也成為控規(guī)指標調(diào)整的一方面原因。

1.2 控規(guī)調(diào)整的一般方法

現(xiàn)階段控規(guī)調(diào)整的方法大致可歸納為以下幾種:1)以建設(shè)量為目的,這類方法以提高容積率為主要目標。2)判例式的控規(guī)調(diào)整方法(即:個案特殊對待),“跑”規(guī)劃的結(jié)果。這種方法是最不具科學(xué)性的。3)從城市空間形態(tài)入手的控規(guī)調(diào)整方法。這是現(xiàn)階段控規(guī)調(diào)整運用較多的方法,不破壞原控規(guī)的空間關(guān)系。

1.3 當前控規(guī)調(diào)整引發(fā)的問題

控規(guī)調(diào)整一般以指標調(diào)整為主,而指標調(diào)整多為“由低調(diào)高”,直接增加了建設(shè)量,給城市公共設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量及城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載力等帶來巨大挑戰(zhàn)[6]。同時,控規(guī)調(diào)整導(dǎo)致公共利益的侵犯,如居住舒適度的降低、城市形象的破壞等?？匾?guī)調(diào)整還造成了建設(shè)單位之間不正當競爭行為的加劇,依賴調(diào)整控規(guī)以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟利益[6]。

2 以城市設(shè)計為基礎(chǔ)的控規(guī)調(diào)整原則

2.1 利于地塊開發(fā)

如前文所述,現(xiàn)狀控規(guī)編制往往缺少了經(jīng)濟分析的環(huán)節(jié),未將地塊開發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟因素與地塊經(jīng)濟技術(shù)指標緊密地結(jié)合,使得某些控規(guī)地塊指標不具有操作性,開發(fā)商或政府無法進行市場運作,而大多數(shù)控規(guī)調(diào)整產(chǎn)生的原因即產(chǎn)生于此。所以調(diào)整后的控規(guī)必須在地塊開發(fā)進程中可行。

2.2 保護整體空間格局

控規(guī)的調(diào)整往往需要提高開發(fā)強度,增加建筑限高等措施,這意味著要改變原控規(guī)對城市空間形態(tài)的初始構(gòu)想?？匾?guī)調(diào)整在控規(guī)實施過程中普遍存在,如果每個調(diào)整的地塊只滿足自身容積率和建筑高度的要求,而沒有整體控制的意識,城市空間只會雜亂無章。因此,控規(guī)調(diào)整應(yīng)當以整體空間格局的保護為原則。

2.3 維持居住品質(zhì)

居住品質(zhì)是一個抽象的概念,筆者認為大體上可分為公共服務(wù)配套設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施和綠化環(huán)境等可量化的三個指標。公共服務(wù)配套設(shè)施是社會公共利益分配的重要組成部分,控規(guī)調(diào)整應(yīng)當重新研究調(diào)整后的土地承載人口數(shù)量和相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施配置,以未來居民的正常生活為調(diào)整原則。市政基礎(chǔ)設(shè)施則是衡量一個城市片區(qū)能否正常運作的重要標準,現(xiàn)狀的市政設(shè)施應(yīng)作為土地容量增加的限制條件之一,而新區(qū)的市政設(shè)施也應(yīng)隨土地容量變化。對于綠化環(huán)境應(yīng)當嚴格控制,以不侵占城市綠地為原則,保障城市生態(tài)環(huán)境的維持。

3 以城市設(shè)計為基礎(chǔ)的控規(guī)調(diào)整方法

3.1 擴大分析范圍

控規(guī)調(diào)整是在控規(guī)實施過程中產(chǎn)生的,因此調(diào)整的地塊范圍往往較原控規(guī)分區(qū)要小,但控規(guī)調(diào)整地塊與原控規(guī)編制區(qū)域有著不可分割的聯(lián)系。控規(guī)調(diào)整應(yīng)當把視野置于更高層面的城市區(qū)域。通過對周邊用地現(xiàn)狀建設(shè)條件的分析,研究周邊區(qū)域?qū)匾?guī)調(diào)整地塊的影響,得出新的比原控規(guī)更有利于控規(guī)調(diào)整地塊發(fā)展的結(jié)論。

3.2 確定限制條件

基于前文所述的一些控規(guī)調(diào)整應(yīng)當遵循的原則,在重新確定新的地塊范圍、性質(zhì)和指標之前,應(yīng)當明確控規(guī)調(diào)整的現(xiàn)實依據(jù)和限制條件。如公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)置要滿足居民使用的要求,市政基礎(chǔ)設(shè)施的配套不能超出現(xiàn)狀管網(wǎng)線路的承載力等,以及對城市景觀視線格局的保護。這類限制條件的確定是控規(guī)調(diào)整方案平衡各方利益的保證,也增強了方案的合理性。

3.3 運用空間分析手法

從城市設(shè)計角度出發(fā)指導(dǎo)控規(guī)的編制是目前比較流行的做法,這樣可以通過對城市空間的塑造,將控規(guī)指標落到實處。在控規(guī)調(diào)整的過程中,同樣可以采用空間分析的手法,特別是在某些城市景觀視線敏感區(qū)域。設(shè)計中應(yīng)當對重要城市界面和區(qū)域進行控制,同時對地塊內(nèi)部的建筑布局模式進行研究,與原控規(guī)指標對應(yīng)的布局模式比較,得出城市空間相協(xié)調(diào)的布局方式。

4 實例分析

以筆者參與的重慶市江北鴻恩寺片區(qū)部分地塊控規(guī)調(diào)整研究為例,說明以城市設(shè)計為基礎(chǔ)的控規(guī)調(diào)整原則與方法的綜合運用。

本次鴻恩寺片區(qū)部分地塊控規(guī)調(diào)整源于重慶市危舊房改造工程的啟動。原控規(guī)編制時未考慮開發(fā)運作的問題,遇到危舊房拆遷量大,資金難以平衡的問題。

首先確定研究范圍,將范圍擴展到北至鴻恩寺公園制高點,東至嘉陵江嘉華大橋,西至嘉陵江紅巖大橋,南臨嘉陵江。范圍內(nèi)所有已建、在建與報建項目作為現(xiàn)狀建設(shè)條件,其他用地依據(jù)原控規(guī)同樣作為本次調(diào)整的限制條件。

依據(jù)《重慶市江北區(qū)濱江地段山地城市設(shè)計》,確定了本區(qū)域的城市風(fēng)貌控制要求:保護背景山體輪廓線,突出鴻恩寺公園景觀節(jié)點,保留三條濱江地帶與鴻恩寺公園制高點的視線通廊。因此將本區(qū)域分為三個建筑高度控制區(qū):顯山露水嚴格控制區(qū)、顯山露水風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)、東部次要控制區(qū)(見圖1)。顯山露水嚴格控制區(qū)現(xiàn)狀建筑依山就勢,沒有破壞山體輪廓的高層建筑出現(xiàn),在本次調(diào)整中將嚴格控制建筑高度。顯山露水風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)主要受到高層居住小區(qū)“北國風(fēng)光”對山體輪廓和沿江界面的嚴重破壞,通過視線關(guān)系分析,可利用已形成的建筑遮擋關(guān)系,適當提高被遮擋地塊的建筑限高。東部次要控制區(qū)距濱江地帶較遠,且周邊地塊開發(fā)強度都較大,開發(fā)強度也可適當提高。

根據(jù)建筑高度分區(qū)研究地塊內(nèi)建筑布局形式,原控規(guī)指標控制下的建筑布局均為多層高密度。而開發(fā)強度需要加大,故選擇在可建高層建筑的區(qū)域采用高層低密度的建筑布局形式,增加建筑面積和綠地率的同時使視線更加通透。

綜合得出三個調(diào)整方案,分別增加建筑面積8萬m2,14.8萬m2,18萬m2。由增加的建筑面積反推增加的居民量,計算調(diào)整后對公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置的要求,建筑面積增加到8萬m2時現(xiàn)狀配套設(shè)施可基本滿足使用,而建筑面積增加14.8萬m2時,市政基礎(chǔ)設(shè)施負擔(dān)明顯增大。

研究結(jié)果推薦增加建筑面積8萬m2的調(diào)整方案,該方案保護了山體景觀和視線通廊,修復(fù)了天際線,解決了資金平衡的問題,并最大限度地維護了居民生活環(huán)境。

5 結(jié)語

控規(guī)調(diào)整產(chǎn)生的原因多種多樣,其解決方式也不盡相同,而在全國陸續(xù)進行舊城改造的進程中,由于開發(fā)資金不能平衡而產(chǎn)生的控規(guī)調(diào)整占有相當大的比重。在控規(guī)調(diào)整中運用城市設(shè)計的方法,使各方面因素達到最佳平衡,應(yīng)當是唯一的結(jié)論。

[1] 李江云.對北京中心區(qū)控規(guī)指標調(diào)整程序的一些思考[J].城市規(guī)劃,2003(12):35-40,47.

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[4] 楊 浚.北京控規(guī)的1995～2002年對控規(guī)調(diào)整工作的回顧與前瞻[J].北京規(guī)劃建設(shè),2003(2):69-71.

[5] 楊 浚.控規(guī)調(diào)整管理工作中存在的問題及對策 對控規(guī)調(diào)整工作的思考和建議[J].北京規(guī)劃建設(shè),2003(5):57-60.

[6] 李 浩.控制性詳細規(guī)劃指標調(diào)整工作的問題與對策[J].城市規(guī)劃,2008(2):45-49.

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