論政府審計理念的創(chuàng)新

王新奇

一、政府審計本質的理念創(chuàng)新

審計本質是指審計究竟是什么的問題。筆者認為，政府審計的本質是對公共信托經濟責任關系履行情況提供獨立鑒證的一種服務活動。這包括兩層含義：一是政府審計要對公共信托經濟責任關系履行情況做出獨立鑒證；二是政府審計是一種服務活動。根據公共信托責任關系理論和政府審計關系理論，公共資金、公共資源、公共資財的委托者（如社會公眾等）、受托者（如政府的行政部門及機構等），以及政府審計機關和人員之間構成了一個完整的政府審計關系鏈。確保公共信托經濟責任的全面、有效履行，并向委托者及時、真實地報告公共信托經濟責任的履行情況，這是受托者的會計責任；獨立地提供公共信托經濟責任履行情況的鑒證信息，并保證政府審計報告等信息的合法性和可靠性，這是政府審計機關及人員的審計責任。政府審計制度產生于公共信托經濟責任關系，政府審計制度與公共信托經濟責任存在血緣關系，并隨著公共信托經濟責任關系的深化而不斷得到發(fā)展。政府審計的鑒證對象是公共信托經濟責任的履行情況（或公共權力的行使情況）。通過對政府審計本質的重新認識，我們應該樹立以下兩種新理念：

（一）樹立政府審計的服務理念。政府審計應樹立服務理念。這是因為，現代社會要求建立服務型政府。服務型政府是讓人民做國家的主人，政府的權力來自人民，政府是人民意志的產物，政府服務要以社會為本位，政府必須按照人民的要求為其服務，即人民是委托者，政府是受托者，政府與人民的關系建立在民主基礎上，如果政府不能為人民服務，就會產生政治危機，進而危及社會穩(wěn)定。因此，為民服務是服務型政府的內在要求。作為政府職能部門的政府審計機關，也應體現這方面要求。

（二）樹立信托責任理念。信托責任理念主要包含兩層含義：一是審計要對被審計單位信托經濟責任的履行情況給出獨立的鑒證，以證明被審計單位是否切實履行了自己的受托經濟責任，是否對委托人履行了自己的經濟責任。對于政府審計而言，就是要對行政部門、國有企事業(yè)單位是否履行了公共信托經濟責任進行獨立的鑒證，是否對社會公眾履行了自己的受托經濟責任。二是做為審計主體本身，也要認識到自己肩負的信托責任，那就是要以高度負責的態(tài)度認真工作，對委托人負責。對于政府審計而言，就是要對社會公眾負責，以高度的責任感對國民負責，因為國民或社會公眾才是政府審計真正的委托人。

二、政府審計服務對象的理念創(chuàng)新

政府審計在為誰服務？也即政府審計服務的對象是誰？長期以來，這個簡單的問題并沒有明確的回答。按照審計關系人理論，審計服務的對象應該是委托人，審計要對委托人負責。對于政府審計來說，政府審計的委托人是社會公眾或全體國民。所以，政府審計服務的對象就是社會公眾或全體國民。為此，政府審計要樹立為民服務理念。服務型政府要為人民謀取公利，為人民提供公平與公正的公共服務。政府必須以保護人民利益、實現社會公共利益和保障社會公平為己任，這是服務型政府的必備品質。作為政府組成部分的政府審計接受全體國民的委托，對國家負責，為全體國民服務。因此，必須把為人民而審計，通過審計造福于人民，作為審計工作的根本價值取向。

三、政府審計服務目標的理念創(chuàng)新

從根本上說，審計服務的目標要維護委托人的經濟利益。對于政府審計而言，政府審計的服務目標就是維護社會公眾或全體國民的共同經濟利益及其可持續(xù)發(fā)展。這包括兩層含義：一是政府審計要服務于維護社會公眾的共同經濟利益；二是政府審計要著眼于經濟發(fā)展。首先，政府審計工作的首要任務是維護社會公眾的經濟利益，或者說是保障國家經濟利益。因為我們是社會主義國家，所以，這兩者的根本利益是一致的。實踐科學發(fā)展觀的重要目的就是實現好、維護好最廣大人民的根本利益。審計服務是維護人民群眾根本利益的重要保障，擔負著保障和改善民生的神圣職責和使命。把以人為本、使人民群眾在審計工作中得到好處，作為審計工作的最高目標和最終目的，作為評估審計工作價值、評判審計工作業(yè)績的基本標準和原則。審計機關要關注國家經濟利益、民生利益、環(huán)境安全、信息安全等方面。從根本目標上講，國家經濟利益是政府審計機關永恒的主題。其次，樹立為經濟可持續(xù)發(fā)展服務的理念。發(fā)展是硬道理，發(fā)展是永恒的主題。政府審計要著眼于經濟發(fā)展，積極主動服務于國民經濟的可持續(xù)發(fā)展?？茖W發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，服務于經濟社會發(fā)展、服務于黨和政府的中心工作，是審計工作的基本職能。審計機關和審計干部要牢固樹立服務發(fā)展的理念，把為經濟可持續(xù)發(fā)展服務作為審計工作的指導思想。

四、政府審計服務內容和方式的理念創(chuàng)新

審計提供什么樣的服務取決于審計服務委托人的性質和審計目標。就政府審計而言，應在審計服務的內容和方式方面樹立以下新理念：

（一）樹立責任服務理念。政府審計必須時刻圍繞責任，時刻關注責任，把政府、政府組成部門和領導干部責任履行情況作為審計的出發(fā)點和落腳點。通過審計，檢查和評價政府和領導干部責任履行情況，揭示阻礙責任履行的各種矛盾和問題，并提出切實可行的改進措施。政府審計的工作應從單純揭示政府組織及其公職人員在經濟上和財務管理上的違法違規(guī)問題，逐步上升到監(jiān)督政府組織及其公職人員是否按照分工切實履行了職責，有無行政不作為、亂作為和侵害國家和人民利益的行為，進而再上升到鑒證政府組織及其公職人員是否積極、高效地為公眾提供公共服務，滿足公共需要。只有這樣，政府審計才能在較高的層次上反映和研究問題，促使政府不斷改進工作，提高政府全面、高效、節(jié)約地履行責任的能力和水平。

（二）樹立效益服務理念。樹立效益審計理念，對落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會和推動審計自身向現代審計邁進都是極其必要的。效益審計是在財務收支審計的基礎上，對經濟活動的經濟性、效率性和效果性進行綜合評價和考核，并在此基礎上提出審計意見和建議的行為。隨著制度、法規(guī)的完善，特別是在我國進入全面建設小康社會的新階段，傳統的審計目標和內容已經不能適應政府職能的轉變，審計的重點必須轉移，財政資金使用效益的最大化已經成為我們的首要目標，效益審計已經成為我國政府審計的必然選擇。效益審計的最終目的是盡可能地減少資金的損失和浪費，最大限度地提高被審計單位資金的使用效益，因此，效益審計是評價和考核經濟活動的效益性和經濟活動決策的科學性的有效手段和工具，也是實施科學發(fā)展觀的必然選擇。審計要立足于又好又快、推動科學發(fā)展和提高效益，在加強預算執(zhí)行審計、投資審計、經濟責任審計的同時，更加注重推進效益審計，從促進宏觀調控政策落實、推進和諧社會建設、規(guī)范政府職能行為、促進財政資金使用效益的提高、資源節(jié)約和環(huán)境保護等方面開展工作，充分發(fā)揮效益審計服務于經濟建設、推動宏觀調控政策落實、促進深化改革和完善制度的作用。

（三）樹立預防服務理念。政府審計不僅要當好“經濟衛(wèi)士”，更要發(fā)揮預防和警示作用，當好“保健醫(yī)生”。為此，政府審計服務方式要實現轉變，要由重視事后查處到重視事前預防功能的轉變。重視事前的預防，防患于未然，減少損失。政府審計以往在履行職責中存在的重監(jiān)督、輕服務，重查處、輕預防等問題，應采取有效措施加以改進。審計工作中要將審計關口前移，“防患于未然”，把關注結果責任與關注過程責任結合起來，從而實現審計的“免疫功能”。政府審計要樹立預防的審計理念，發(fā)揮好“免疫系統”功能，為推動科學發(fā)展提供有力保障。

（四）樹立審計結果公開理念。政府審計的服務結果，一是要及時回應給社會公眾。及時回應是建立民主政府的必然要求，政府定位于服務者的角色上，把迅速回應社會和公民的服務要求作為政府存在、運行和發(fā)展的根本宗旨，這體現了服務型政府的深層內涵及人民性特點。二是要采用民主公開的方式。審計服務的結果——審計報告要向社會公眾公布，這既是審計本質的要求，也是政府實施民主監(jiān)督、政務公開制度的要求。通過各種方式實現審計結果公開，推動經濟權力在陽光下運行，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，這充分體現“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的民本精神。

五、政府審計服務質量的理念創(chuàng)新

政府審計的服務質量取決于審計質量管理，而審計質量管理的重點在于審計風險的管理和依法審計方面，這要樹立以下理念：

（一）樹立風險管理理念。在實施審計質量管理過程中，要重視政府審計風險的管理，樹立風險管理理念。政府審計風險管理包括兩個方面：一方面是政府審計本身的風險；另一方面是政府審計的對象存在的風險。隨著審計的內容由檢查財政財務收支的真實性、合法性擴展到效益性，由關注經濟效益擴展到社會效益和生態(tài)效益，由查處經濟領域的重大違法違規(guī)問題擴展到影響資源、環(huán)保、民生等影響經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展的問題；隨著政府信息公開的范圍和力度的加大，審計結果公開度也由封閉逐步走向封閉與開放并存，由此而伴生的審計風險在逐步加大。因此，審計人員要有風險意識，不斷提高自身的審計水平，不斷提高質量，才能防范審計風險。對于政府審計的對象風險，審計部門必須承擔這樣一種責任，即在防范國家風險、維護國家利益方面具有專門的關注。今后，我們應該把關注和防范經濟社會運行中的經濟危機風險或金融危機風險作為審計工作的重要任務。審計不僅要關注政策和戰(zhàn)略的落實情況，關注資金的使用效率，還要密切關注有沒有風險，有沒有建立起防范風險的一系列制度。

（二）樹立依法審計理念。政府審計作為一種獨立的鑒證服務活動，任何時候必須重視依法審計，這是貫徹科學發(fā)展觀的內在要求。因此，不論是程序性的還是具體性的，審計必須要堅持實事求是、嚴格依法進行，依法審計是審計服務的基石。