政府收支分類改革下的醫(yī)院支出預算管理

易 欣

當前新的政府收支分類體系有效地克服了原有分類“體系不完整、分類不科學、反映不明細、與國際口徑不可比”等弊端，將國際通行做法與國內實際有機結合，充分體現了市場經濟條件下建立健全我國公共財政體系的總體要求，也體現了完善支出預算管理體制的新理念。對事業(yè)單位預算收支進行科學的分類，是全面、準確地反映事業(yè)單位活動的基本前提，也是支出預算管理的一項基礎性工作。伴隨著我國財政管理模式由計劃經濟時期的生產建設型財政向公共財政轉變，我國事業(yè)單位收支分類體系與支出預算管理中存在的問題越發(fā)突出，而社會各界對提高事業(yè)單位預算透明度、加強財政監(jiān)督的呼聲也越來越高。因此，通過選擇醫(yī)院收支分類體系作為切入點和突破口，切實改進和強化支出預算管理，具有理論上的研究價值和重要的現實意義。

一、政府收支分類與支出預算管理

1.政府收支分類改革的特點

隨著市場經濟體制的逐步確立，尤其是隨著部門預算的推行，其局限性日益突出。為完整、準確地反映政府收支活動，進一步規(guī)范預算管理、強化預算監(jiān)督，經國務院批準，財政部預算司下發(fā)了《政府收支分類改革方案》，并于2007年1月1日開始執(zhí)行，這表示政府延續(xù)50多年的政府預算科目體系終于走到了歷史盡頭。其在收支范圍、分類體系和具體科目設置等方面發(fā)生較大變化，這將有助于建立起我國財政信息管理系統。政府收支分類改革內容確定的政府收入分類，全面、細致地反映了政府各項收入的來源和性質，不僅包括傳統意義的預算內收入，還包括預算外收入、社會保險基金收入等理應屬于政府收入范疇的各項收入。從分類方法上看，新的收入分類按照科學的標準的做法，并結合我國的國情，將政府的收入劃分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入以及轉移性收入等，更加清晰地界定出了當前政府的預算收入范圍，真正將政府的一切預算收支全面納入了政府預算范疇，才真正使得政府預算收入的輪廓更加清晰明了，更加符合改革和形勢發(fā)展的客觀現實，預算管理改革深化的領域和空間也才得以豁然開朗，變得更新、更具體。

2.支出預算管理的內涵

醫(yī)院支出預算一般是指醫(yī)院根據所取得資金的數量，結合自身職能，向全社會提供公共服務的資金使用計劃。醫(yī)院支出預算實際上反映了醫(yī)院的政策選擇，是現代經濟管理的重要組成部分，其實質是按照市場經濟要求，遵循國家有關制度、法規(guī)、政策，對各項財政支出預算進行規(guī)范和監(jiān)督，從而確保財政支出預算的正確運行，為履行醫(yī)院職能提供必要的財力保障。

3.政府收支分類與支出預算管理的關系

政府收支分類是支出預算管理的一項基礎性工作，它涉及到醫(yī)院支出預算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)，一個科學、合理的政府收支分類體系是進行有效支出預算管理的前提，而完善、有效的支出預算管理反過來又會促進政府收支分類的健全，二者相互作用、相互促進。在預算編制環(huán)節(jié)，通過政府收支分類，將預算支出在各個支出項目之間進行統籌安排，并利用預算支出科目的層次性，對各類支出進行詳細計劃，滿足預算管理的要求；在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，利用政府收支分類，可以反映各項預算支出的具體情況，有利于發(fā)現實際中出現的問題，便于相關部門采取有效措施解決問題，從而保證預算支出任務的完成；在決算環(huán)節(jié)，通過政府收支分類，總結預算執(zhí)行的結果，概括醫(yī)院支出預算管理的經驗教訓，有利于提高預算管理水平；在監(jiān)督環(huán)節(jié)，通過政府收支分類，可以從不同角度、不同側面，全面反映醫(yī)院預算運行狀況，便于加強預算監(jiān)督，及時采取調整改進措施。

二、我國現行支出分類對支出預算管理的影響

1.對支出效益的影響

我國傳統支出分類體系是一種醫(yī)院功能和經濟性質相互混雜的分類體系，其弊病和局限性日益突出，不能直觀透明地反映和評價醫(yī)院履行各項職能的情況；預算支出科目設置過粗，不利于預算評價和實施約束等等。為了保證預算編制達到醫(yī)院預算應具有的統一性、完整性和正確性，改革原有支出分類體系，建立科學的政府支出分類體系是必不可少的，建立科學的預算績效評價體系也同樣重要，這兩項工作都是建立高效、規(guī)范的預算管理系統的基礎環(huán)節(jié)。

2.對支出規(guī)模的影響

改革預算支出科目，進一步細化了預算編制內容，提高了醫(yī)院預算的透明度。在科目的設置上盡量體現復式預算和部門預算的要求，既包括財政預算內收支，也包括預算外收支。預算大類科目按部門設置，下設明細項目，大類科目下再按具體支出項目編制款、項、目級明細預算。同時將醫(yī)院資金統一納入預算管理，保持預算的完整性。把預算內外兩塊資金有機結合起來，建立統一的政府預算管理體系，從而規(guī)范、充實政府預算的編制內容，確保政府預算的科學性、完整性。可見這一改革有利于完整、清晰地反映醫(yī)院收支規(guī)模和政府重要職能活動，有利于強化財政調控手段，合理配置政府資源，細化預算編制，提高預算透明度，并能從源頭上防治腐敗。

三、政府收支分類改革下優(yōu)化醫(yī)院支出預算管理的措施

1.合理調整和優(yōu)化醫(yī)院支出結構

醫(yī)院支出結構是指在一定的經濟體制和財政體制下，在財政資金分配過程中，醫(yī)院支出的各個不同部分的組合狀態(tài)及其數量配比的總稱。為此我們要在保證醫(yī)院有效運轉的情況下，壓縮行政性支出。我們知道，醫(yī)院行政機構的規(guī)模要適度，如果過分膨脹，不僅會加重財政負擔，還會阻礙生產力的發(fā)展，針對當前醫(yī)院機構和人員的“雙膨脹”和行政管理費的超常增長，要進一步強化醫(yī)院公用經費支出管理，挖掘行政管理支出節(jié)約潛力。適度精簡機構，裁減冗員，控制編制，明確分工，嚴格控制醫(yī)院的公共經費，改革會議制度、公共用車制度和招待制度。

2.推行績效預算管理方式

我國現在還沒有把醫(yī)院的全部資源特別是國有資產都納入預算管理，沒有準確核算完成績效目標所需成本的機制，甚至醫(yī)院在市場經濟中的職能定位問題也沒能得到很好解決。因此，在我國推行績效預算管理方式，就必須做好以下幾個方面的工作。（1）注重加強績效預算和績效評價立法工作。我國有必要借鑒國外經驗以法律的形式保障績效預算及評價工作的規(guī)范化、制度化和經?；恍薷摹额A算法》及其實施細則，以法律、法規(guī)的形式把績效預算確定下來，使績效預算的開展有法可依。（2）建立有效的激勵機制。對醫(yī)院單位來說，實行績效預算就是將醫(yī)院各部門的預算與其工作績效相掛鉤，按照績效評估的結果，給真正重要而且高效的部門更多的預算撥款，以增強各部門預算執(zhí)行中的靈活性，使其能根據情況變化及時進行調整。要改變目前對節(jié)余資金的處理辦法，將其留給部門，結轉下年使用，從而建立正確的激勵機制。各部門內部可以根據績效預算的原則，合理兼并機構，有效進行資源配置。對個人而言，實行績效評估就是從工作的最終成果來正確反映醫(yī)護人員的實際工作能力。

3.硬化預算約束

在支出預算執(zhí)行過程中，各級醫(yī)院必須嚴格依照有關法律、法規(guī)，按照批準的預算和國庫資金量撥款。撥付預算資金應堅持以下原則：(1)堅持按預算計劃撥款。辦理預算撥款要按核定的年度支出預算和季度分月用款計劃撥款，不能辦理無預算、無計劃撥款，也不能辦理超預算、超計劃撥款。如有特殊情況需要超過預算時，必須經過辦理追加支出預算手續(xù)后，才能撥款。(2)堅持按事業(yè)進度撥款。醫(yī)院應根據各用款單位的事業(yè)進度和上期用款單位的資金結存情況合理撥付資金，既不能將全年所需資金一次性全部撥付，也不能不考慮實際需要推遲撥付。既要保證資金需要，又要防止資金分散積壓；既要考慮本期資金需要，又要考慮上期資金的使用和節(jié)余情況，以保證醫(yī)院預算資金的統一安排、靈活調度和有效使用。(3)堅持按預算級次撥款。即醫(yī)院預算部門都要按國家規(guī)定的預算級次逐級辦理預算撥款的領撥。各級主管部門一般不能向沒有支出預算關系的單位垂直撥款。同級主管部門之間也不能發(fā)生支出預算的撥款關系。如有需要，應當通過同級財政部門辦理劃轉預算手續(xù)。

4.實行陽光預算

實現陽光預算是醫(yī)院財務體系建設的一個重要環(huán)節(jié)。它要求讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與醫(yī)院預算編制和決策過程，有機會表達自己的意見和偏好，有權力監(jiān)督醫(yī)院預算資金的使用。這不僅是從委托代理視角——委托人對代理人行使有效監(jiān)督的客觀要求，也是實踐中督促醫(yī)院預算編制更為嚴謹，杜絕以醫(yī)院領導意志代替公眾意志，防止暗箱操作以及資金浪費，減少預算執(zhí)行隨意性的根本措施。按照原有政府收支分類編制的政府預算草案，已不能適應社會公眾監(jiān)督預算的要求。通過收支分類改革，可以更清晰地反映醫(yī)院活動的支出總量、結構和方向，尤其是支出的經濟分類，更能全面、規(guī)范、明晰反映醫(yī)院各項支出的具體用途，保證預算決策和預算內容的公開透明。

醫(yī)院支出預算中政府收支分類改革成功，不僅取決于有一套科學規(guī)范的政府收支分類體系，而且還在于人們觀念的轉變和認識的提高，同時更需要各方面的協作與支持。

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