我國農(nóng)村公共物品供給的理論分析與政策思考

韓 鵬

農(nóng)村公共物品的有效供給，是保證農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展以及提高農(nóng)民生活水平的必要保障，也是全面建設(shè)“和諧社會(huì)”過程中有待解決的問題之一。

在建國后我國經(jīng)濟(jì)不斷提升的過程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制幾經(jīng)完善，農(nóng)村公共物品的供給也得到不斷提高，但局限于我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村區(qū)域廣大等因素的制約，目前仍顯不足。絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的供水、供電條件仍然較差、通訊網(wǎng)絡(luò)和道路交通設(shè)施薄弱，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不相適應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻的情況下，社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定器社會(huì)保障制度在農(nóng)村卻相對落后。眾所周知，我國社會(huì)保障制度在不斷發(fā)展，城市地區(qū)相對完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本沒有延伸到農(nóng)村，家庭養(yǎng)老以及個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老在農(nóng)村仍占主流，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村供給尤顯不足。在社會(huì)保障中，醫(yī)療保險(xiǎn)也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的軟肋，目前我國在農(nóng)村地區(qū)全面推廣合作醫(yī)療制度，是一個(gè)很好的嘗試，但是仍然難以與城鎮(zhèn)人口相比，不利于人口素質(zhì)的提高。此外，與農(nóng)業(yè)、農(nóng)民以及農(nóng)村相關(guān)的通訊等基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)業(yè)信息、公共圖書館、教育、文化娛樂等公共物品，在供應(yīng)上均處于短缺狀態(tài)。

農(nóng)村公共物品在供給總體不足之外，其供給結(jié)構(gòu)也不夠合理。長期以來，我國農(nóng)村公共物品屬于“供給主導(dǎo)型”的供給模式，在市場經(jīng)濟(jì)逐步完善的今天，加之政府行為人具有理性經(jīng)濟(jì)人的屬性，難以與農(nóng)村之需求相適應(yīng)，存在供求錯(cuò)位問題，使得準(zhǔn)公共產(chǎn)品較多，而純公共物品相對不足；短期公共物品較多，而長期公共物品相對不足；重視公共物品新建，而對于維護(hù)、維修已有的農(nóng)村公共物品重視不夠。同時(shí)，供給的地區(qū)結(jié)構(gòu)不盡合理，地區(qū)差別較大。

總的來說，目前農(nóng)村公共物品的供給短缺，結(jié)構(gòu)不盡合理。而有效的農(nóng)村公共物品供給對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的影響是巨大的，在提高農(nóng)民物質(zhì)文化生活方面具有不可或缺的重要作用。農(nóng)村生產(chǎn)性公共物品有效供給對農(nóng)民收入的增加有著長期有效的作用，是對農(nóng)村生產(chǎn)、投資環(huán)境的改善，這有助于降低生產(chǎn)成本、增加農(nóng)民的收入，對農(nóng)民的消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生間接的影響。而良好的非生產(chǎn)性公共物品的供給又促進(jìn)了農(nóng)民精神生活的提升，改善生活環(huán)境，提高社會(huì)福利，對維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定也大有裨益。

對于目前這樣的問題，我們需要從理論上探究其內(nèi)在運(yùn)行的機(jī)理。首先要厘清農(nóng)村公共物品的內(nèi)涵與外延。依據(jù)薩繆爾森（1954）對公共物品內(nèi)涵的界定，可知具有排他性或競爭性或二者同時(shí)具備是公共物品的主要特點(diǎn)，只具備其一的是準(zhǔn)公共物品，二者兼有是純公共物品。這樣就不難得出，農(nóng)村公共物品就是主要為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)的、以全體農(nóng)民為供給對象的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，外延上應(yīng)包括農(nóng)村的道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村教育醫(yī)療產(chǎn)品的提供、種田科技知識(shí)的提供以及社會(huì)保障等。農(nóng)村公共物品的這一本質(zhì)內(nèi)涵的界定，可以得出其具有如下特性：一是具有非競爭性或非排他性。非競爭性意味著邊際生產(chǎn)成本為零，也意味著邊際擁擠成本為零。公共物品的非排他性使得通過市場交換獲得公共物品的消費(fèi)權(quán)力機(jī)制出現(xiàn)失靈。這樣如果是非競爭性和非排他性兼?zhèn)涞募冝r(nóng)村公共物品，具有消費(fèi)的不可分性，無法形成市場價(jià)格，因而很難像私人物品那樣通過市場來供給，應(yīng)由國家和政府來投資、生產(chǎn)、提供，形成政府職能的重要組成部分。二是外部性。這緣于公共物品的非排他性、非競爭性特征：由于無法排除未付費(fèi)者的免費(fèi)使用，公共物品正的外部性容易造成“搭便車”行為；而負(fù)的外部性則易造成公共物品供給的“理性不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。三是投入的密集性。在農(nóng)村公共物品的供給中，像農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要大量的資金和勞動(dòng)量的投入。

農(nóng)村公共物品的本身屬性或特性一定程度上決定了其供給模式的選擇，并與不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。政府和市場都可以成為公共物品的供給者。目前來看，各國實(shí)踐中的供給模式主要是以下三種：政府直接生產(chǎn)并提供公共物品，形成政府集中控制的“國家化”模式；政府控制所有權(quán)，而私人部門生產(chǎn)經(jīng)營公共物品，形成國有私營生產(chǎn)模式；私人所有，并生產(chǎn)經(jīng)營公共物品，政府進(jìn)行必要的規(guī)制，形成政府管制下的私有化模式。在政府集中控制的“國家化”模式中，國家在農(nóng)村公共物品的治理當(dāng)中全權(quán)負(fù)責(zé)，以強(qiáng)制權(quán)力為基礎(chǔ)，突出強(qiáng)調(diào)了公共物品的公共性，排除了私有化模式可能帶來的農(nóng)村公共物品產(chǎn)權(quán)私有后導(dǎo)致社會(huì)不公正的危險(xiǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)中對農(nóng)村純公共物品來說，也是必須的。對于某些農(nóng)村準(zhǔn)公共物品供給來說，在市場經(jīng)濟(jì)中，市場的介入已經(jīng)成為可能，可采取國有私營模式。這就使其具有邊際收益大于邊際成本的可能性，從而給市場的介入創(chuàng)造了條件。另外，部分農(nóng)村公共物品可以采取私有化模式進(jìn)行供給。

筆者認(rèn)為，在我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)化，并得以完善的背景下，對農(nóng)村公共物品的供給應(yīng)該由單一供給模式逐步向多元化供給模式轉(zhuǎn)變和實(shí)施，逐步建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。非營利組織和政府、市場一起構(gòu)成了公共物品多元供給的主體。一般而言，政府對公共物品的提供，定位于大多數(shù)人的需求，或者是“中位選擇”，無法滿足一小部分人的特殊需求或者超額需求。在市場無法做、政府又不能為的領(lǐng)域，非營利組織發(fā)揮著積極的作用，滿足社會(huì)的特殊、過度的公共物品需求。在市場經(jīng)濟(jì)中，這根本上是由公共物品的性質(zhì)決定的：非競爭性、非排他性的農(nóng)村公共物品還應(yīng)由政府來提供；而非競爭性、可以排他的農(nóng)村準(zhǔn)公共物品，應(yīng)通過市場機(jī)制供給；具有競爭性和非排他的準(zhǔn)農(nóng)村公共物品，由于排他不可能，則應(yīng)由政府和非營利組織提供。同時(shí)，政府、市場與非營利組織在公共物品供給中是相互分工、相互協(xié)調(diào)的互補(bǔ)關(guān)系，共同推動(dòng)農(nóng)村公共物品的有效供給。可以說，政府、企業(yè)和非營利組織對于農(nóng)村公共物品的供給都具有自身的優(yōu)勢和不足，所以對于農(nóng)村公共物品的供給，多中心治理應(yīng)該是一個(gè)較好的選擇。其重要的特點(diǎn)是，農(nóng)村公共物品可以通過多種制度選擇來提供，突出農(nóng)民的參與和組織的自治功能。

農(nóng)村純公共物品應(yīng)主要由政府提供，實(shí)行政府集中控制的“國家化”模式，一是緣于政府的職能定位，可以說政府責(zé)任自從國家成立以來，其重要作用之一就是提供公共物品，當(dāng)然也包括農(nóng)村公共物品。二是市場失靈所導(dǎo)致的，由于農(nóng)村純公共物品具有非競爭性和非排他性，并導(dǎo)致較強(qiáng)的外部性，使得付出與回報(bào)無法對應(yīng)，僅僅依靠利益驅(qū)動(dòng)，通過市場機(jī)制無法滿足農(nóng)村純公共物品需求。三是目前我國的“三農(nóng)”弱勢背景，越是弱勢則與市場相伴而生的各種市場風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素越發(fā)突出，這樣通過市場化的辦法來提供農(nóng)村純公共物品很難達(dá)到應(yīng)有的效果，甚至是空白。而非競爭性、可以排他的農(nóng)村準(zhǔn)公共物品，應(yīng)通過市場機(jī)制供給，這與我國市場經(jīng)濟(jì)逐步完善相一致，在具有排他性的技術(shù)條件和經(jīng)濟(jì)可行性的情況，在利潤平均化趨勢的過程中，通過市場競爭，使得部分企業(yè)資本轉(zhuǎn)移到這類農(nóng)村公共物品的生產(chǎn)上，并提供有效供給。對于非營利組織供給農(nóng)村準(zhǔn)公共物品，奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》（1971）一書中指出，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不是唯一的激勵(lì)，人們有時(shí)候還希望去獲取聲望、友誼以及其他社會(huì)和心理目標(biāo)。當(dāng)不存在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)驅(qū)使組織從事公共物品生產(chǎn)的狀況下，可能有一種社會(huì)激勵(lì)成為其從事某項(xiàng)活動(dòng)的動(dòng)力。需要強(qiáng)調(diào)是，不論何種供給模式，均需要良好的監(jiān)督機(jī)制來規(guī)范運(yùn)行，包括國家的管制和群眾的監(jiān)督。

我國目前農(nóng)村公共物品存在的問題，與目前的供給模式不無關(guān)系，通過以上理論分析，明確地得出應(yīng)該實(shí)行多元化的供給模式，來保障農(nóng)村公共物品的有效供給。下面就我國目前供給模式的缺陷，以及未來模式改革中應(yīng)注意的問題進(jìn)行分析論述。

我國目前農(nóng)村公共物品供給模式的缺陷，首先表現(xiàn)在供給主體與供給責(zé)任劃分不明確。應(yīng)由政府提供的農(nóng)村純公共物品，具體又細(xì)分為中央與地方政府的供給，但是目前存在著兩者之間供給責(zé)任劃分不明確。政府與其他社會(huì)團(tuán)體對各類農(nóng)村公共物品供給責(zé)任劃分得也不明確。據(jù)上文分析可知，按照農(nóng)村公共物品性質(zhì)不同，公共物品的供給主體也應(yīng)不同，一些涉及廣大人民利益的純公共物品，理應(yīng)由政府提供，而一些惠及較小范圍的準(zhǔn)公共物品，可以采用各種方式通過市場或非盈利組織來提供。目前我國農(nóng)村公共物品供給在這方面還比較混亂，供給渠道單一，供給效率低下。其次，農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制的不足。農(nóng)村純公共物品由政府來提供，但是常常出現(xiàn)供給與需求脫節(jié)現(xiàn)象，無視需求的供給必然是無效而低質(zhì)量的供給，緣由在于農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制的缺乏，農(nóng)民話語權(quán)的喪失是導(dǎo)致農(nóng)民的需求不被重視，進(jìn)而影響農(nóng)村公共物品供求失衡的一個(gè)重要原因。再次，供給渠道單一。在供給機(jī)制上，一定程度上存在政府壟斷經(jīng)營，限制其他的經(jīng)營主體進(jìn)入。私人投資由于受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共物品供給領(lǐng)域，難以滿足鄉(xiāng)村社會(huì)多層次、寬領(lǐng)域的公共需要，并容易產(chǎn)生“尋租”行為，往往提供公共物品數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以保證農(nóng)民對公共物品多樣性、高質(zhì)量的要求。最后，農(nóng)村公共物品監(jiān)管不足，供給效率低下?，F(xiàn)行的農(nóng)村公共物品供給，信息不對稱，缺乏外界的有效監(jiān)督，尤其是缺乏廣大受益民眾的監(jiān)督，使其在運(yùn)行決策的過程中，往往僅從自身利益最大化出發(fā)來對公共資源進(jìn)行投資、使用、安排，加之內(nèi)部監(jiān)督成本高昂，導(dǎo)致效率低下。

為了解決以上問題，提高我國農(nóng)村公共物品的供給質(zhì)量和水平，完善供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，需要有效實(shí)行多元化的農(nóng)村公共物品的供給模式，彌補(bǔ)目前供給模式的不足，克服缺陷。