對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理工作的思考
——以泰興市為例

卜志華

(中共泰興市委黨校,江蘇 泰興 225400)

對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理工作的思考
——以泰興市為例

卜志華

(中共泰興市委黨校,江蘇 泰興 225400)

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,流動(dòng)人口越來(lái)越多,隨之而來(lái)的計(jì)劃生育管理服務(wù)難度增加。為此,必須進(jìn)一步建立健全流動(dòng)人口綜合管理機(jī)制,建立符合流動(dòng)人口發(fā)展規(guī)律的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,建立符合流動(dòng)人口特點(diǎn)的工作運(yùn)行機(jī)制,建立多層面的長(zhǎng)效服務(wù)機(jī)制。

流動(dòng)人口;計(jì)生服務(wù);調(diào)查思考

2009年4月,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》,并于2010年10月1日起施行。利用此條例頒布之契機(jī),筆者走訪了泰興計(jì)生委、泰興鎮(zhèn)計(jì)生辦、公安局流動(dòng)人口管理辦公室等部門(mén),就泰興市的流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作作了調(diào)查,并對(duì)存在問(wèn)題和解決措施作了粗淺的思考和探索。

一、泰興市流動(dòng)人口計(jì)生工作的基本情況

1.泰興市流動(dòng)人口基本狀況。泰興市的流動(dòng)人口呈現(xiàn)以下特點(diǎn):一是流動(dòng)人口總量呈不斷增長(zhǎng)之勢(shì),且增幅很大。據(jù)人口宏觀管理與決策信息系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)資料顯示,2008年度我市流動(dòng)人口總數(shù)是39142人,2009年度(截至11月)據(jù)公安局流動(dòng)人口管理辦公室統(tǒng)計(jì)資料顯示,泰興市流動(dòng)人口是68523人,凈增29381人,比去年上升75.06%。二是流動(dòng)人口從業(yè)遍布各行各業(yè),絕大多數(shù)有工可做、有業(yè)可就。其中,務(wù)工人員34280人,務(wù)農(nóng)2074人,經(jīng)商 15831人,服務(wù) 21025人,基本達(dá)到了100%就業(yè)。三是流動(dòng)人口絕大多數(shù)居有定所,相對(duì)穩(wěn)定。住所大約分布為:居民家中14425人,單位內(nèi)部 19270人,工地現(xiàn)場(chǎng) 2412人,租賃房屋24566人,其他7850人。四是流動(dòng)人口分布較廣,管理難度大。流動(dòng)人口中有流進(jìn)的、流出的;有省內(nèi)流進(jìn)流出的,也有跨省流進(jìn)流出的,其中,18-49歲之間的育齡婦女跨省流入580人,流出5589人;省內(nèi)流入108人,流出7184人;流進(jìn)人口分布在全市各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),尤其以泰興鎮(zhèn)居多,占全市流進(jìn)育齡婦女人口的38.15%,而這些人員又分布在泰興鎮(zhèn)的21個(gè)社區(qū)6個(gè)街道22個(gè)村中。五是流動(dòng)人口文化程度較低,素質(zhì)亟待提高。據(jù)抽查的濟(jì)川派出所的統(tǒng)計(jì)顯示,流動(dòng)人口275人中,小學(xué)文化25人,占9.2%,初中文化230人,占83.6%,高中及大專(zhuān)以上20人,占7.2%,由點(diǎn)及面整體而言,流動(dòng)人口中文化程度較低。

2.泰興市加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)生工作的主要成效。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,流動(dòng)人口數(shù)量驟增,目前,全市流動(dòng)育齡人口為50286人,其中,已婚育齡婦女18380人,流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作面臨的壓力越來(lái)越大。但在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下,市人口計(jì)生委認(rèn)真履行現(xiàn)居住地職責(zé),加強(qiáng)了流動(dòng)人口計(jì)生服務(wù)與管理,努力構(gòu)建全市“一盤(pán)棋”的工作格局。

首先,完善規(guī)章規(guī)范。針對(duì)流動(dòng)人口計(jì)生服務(wù)管理的新要求,市計(jì)生委著力在有機(jī)構(gòu)、有人員、有經(jīng)費(fèi)和對(duì)流動(dòng)人口同宣傳、同管理、同享受法定待遇上下功夫,根據(jù)國(guó)家、省、泰州市有關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理的規(guī)定,出臺(tái)了《泰興市流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理與服務(wù)工作實(shí)施辦法》和《泰興市機(jī)關(guān)部門(mén)履行人口和計(jì)劃生育工作職責(zé)的實(shí)施辦法》,使流動(dòng)人口的計(jì)生工作有法可依、有章可循。

其次,推進(jìn)綜合治理。流動(dòng)人口計(jì)生工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,必然要求相關(guān)部門(mén)各負(fù)其責(zé),齊抓共管。市計(jì)生委加強(qiáng)了責(zé)任管理,層層級(jí)級(jí)簽訂責(zé)任書(shū),落實(shí)責(zé)任。一是將流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理作為目標(biāo)責(zé)任考核的重要內(nèi)容;二是與各相關(guān)部門(mén)簽訂責(zé)任書(shū),落實(shí)相關(guān)責(zé)任;三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均與轄區(qū)內(nèi)的各企事業(yè)單位簽訂了人口與計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任書(shū),明確對(duì)流動(dòng)人口計(jì)生管理服務(wù)要求,重點(diǎn)抓“流動(dòng)人口婚育證明”的辦理、查驗(yàn)、孕情跟蹤服務(wù);四是在城區(qū),依托社區(qū)加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理,落實(shí)“誰(shuí)地盤(pán)、誰(shuí)管理,誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān),誰(shuí)用工、誰(shuí)負(fù)責(zé)”,將管理和服務(wù)的觸角伸展到每個(gè)角落,消除服務(wù)盲區(qū),減少違法生育。

第三,加強(qiáng)日常管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生部門(mén)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的基礎(chǔ)管理,對(duì)流出人口是簽好一份協(xié)議書(shū),建立流出人口花名冊(cè),外出前進(jìn)行B超檢查,填好婚育證明,并要求定期寄回有效的避孕節(jié)育情況報(bào)告單,避免超生現(xiàn)象發(fā)生;對(duì)流進(jìn)人口也是建立好流進(jìn)人口花名冊(cè),查驗(yàn)婚育證明,未辦理的,要求其限期補(bǔ)辦,與租房戶簽訂房屋出租計(jì)生管理協(xié)議書(shū),交付其責(zé)任,要求其及時(shí)通報(bào)、反饋信息,將流進(jìn)人口納入本地正常參加B超集中服務(wù)和計(jì)生宣傳培訓(xùn)活動(dòng)。層層相扣,環(huán)環(huán)把關(guān),做好流動(dòng)人口的日常管理工作。

第四,加大宣傳力度,提高服務(wù)質(zhì)量。全市每個(gè)村居社區(qū)都設(shè)有人口學(xué)校,定期(一年四期)對(duì)流進(jìn)流出人員進(jìn)行計(jì)生法規(guī)、生殖健康知識(shí)的講授,公示免費(fèi)技術(shù)服務(wù)指南,在城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別明確了流動(dòng)人口計(jì)劃生育免費(fèi)服務(wù)定點(diǎn)單位,設(shè)立流動(dòng)人口避孕藥具免費(fèi)發(fā)放點(diǎn),落實(shí)流進(jìn)人口享受計(jì)劃生育免費(fèi)服務(wù)市民化待遇。

二、流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作中存在的問(wèn)題

在取得成績(jī)的同時(shí)我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到,流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作中還存在一些問(wèn)題、難題。

1.部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制還未真正形成。由于流動(dòng)人口的特殊性,其計(jì)劃生育工作需要諸多部門(mén)的有機(jī)配合與互動(dòng)。雖然各級(jí)政府對(duì)有關(guān)部門(mén)在流動(dòng)人口管理服務(wù)中的職責(zé)作了明確,但在實(shí)際操作中并沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行和考核,相關(guān)部門(mén)還沒(méi)有真正形成合力,不少部門(mén)沒(méi)有把對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理的職責(zé)當(dāng)成自己份內(nèi)的事來(lái)對(duì)待,甚至在履行其法定的流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作職責(zé)時(shí),還存在推諉、扯皮現(xiàn)象。因此,在部門(mén)工作中,常常存在著協(xié)調(diào)難落實(shí)難等情況,部門(mén)齊抓共管的合力和綜合治理的格局尚未完全形成。

2.流動(dòng)人口數(shù)量難以全面摸清。全市流動(dòng)人口數(shù)量多且流動(dòng)頻繁,對(duì)流動(dòng)人口底數(shù)難以摸清,其原因主要有兩個(gè)方面:主觀方面對(duì)流動(dòng)人口的概念界定稍顯模糊,造成難以統(tǒng)計(jì)確切人數(shù)。流動(dòng)人口顧名思義就是流動(dòng)著的人口,不僅指位置的移動(dòng),還包括時(shí)間間隔上的差異。如燕頭派出所的統(tǒng)計(jì),居住一個(gè)月以下的轄區(qū)內(nèi)有286人,一個(gè)月至一年的2189人,一年以上的655人,但是在《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》上對(duì)流動(dòng)人口的定義為:離開(kāi)戶籍所在地的縣、市或市轄區(qū),以工作、生活為目的的異地居住的成年育齡人員。對(duì)此沒(méi)有作居住時(shí)間的規(guī)定,由于界定的靈活性,致使登記較難,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)很難保證準(zhǔn)確?？陀^方面是在實(shí)踐中有些流動(dòng)人員難以統(tǒng)計(jì)到。一是由于出租戶不理解,承租者不配合,不少出租戶認(rèn)為只要自己不違反計(jì)劃生育,國(guó)情國(guó)策與自己無(wú)關(guān),當(dāng)工作人員上門(mén)調(diào)查時(shí),往往遭到閉門(mén)謝絕,無(wú)法開(kāi)展調(diào)查工作。二是一些外來(lái)人口在本地區(qū)購(gòu)買(mǎi)商品房,長(zhǎng)期居住此地,但又不遷入戶口,導(dǎo)致人戶分離、情況不明,原戶籍地管不到,現(xiàn)居住地難以管,兩地之間銜接不到位。三是企業(yè)對(duì)流入人員管理不到位。少數(shù)私企老板認(rèn)為計(jì)生工作是政府的事,與己無(wú)關(guān),導(dǎo)致流入人口計(jì)生服務(wù)工作缺位。

3.流動(dòng)人口管理措施難以落實(shí)到位。其主要原因有:(1)流動(dòng)人口文化程度普遍不高,法制意識(shí)淡薄,服從管理難?！读鲃?dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》第8條規(guī)定,成年育齡婦女應(yīng)在到達(dá)居住地之日起30日內(nèi)提交婚育證明,流動(dòng)人口現(xiàn)居住地的人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)婚育證明,督促未辦的及時(shí)補(bǔ)辦。但流動(dòng)人口中就有部分人拒不辦理,與管理工作人員配合不夠。(2)法規(guī)責(zé)任弱化,管理效果不佳。如上一條所述,有流動(dòng)人口拒不提交婚育證明的,《條例》第23條也有措施:現(xiàn)居住地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處予以批評(píng)教育。這種教化式的責(zé)任根本保證不了管理到位,計(jì)生工作人員只能望之興嘆,無(wú)可奈何。(3)各省市規(guī)定不一,難以統(tǒng)一落實(shí)管理措施。我市流動(dòng)人口較集中的地區(qū)有泰興鎮(zhèn)、黃橋鎮(zhèn),而在泰興鎮(zhèn)較集中的又有金馬、浙江商貿(mào)城、泰隆集團(tuán)等等,這些地方的流入人口主要來(lái)自安徽、浙江、貴州等地,當(dāng)我市工作人員對(duì)其計(jì)劃外生育提出異議時(shí),他們就會(huì)拿出本省的計(jì)劃生育工作條例為依據(jù),對(duì)抗《江蘇省計(jì)劃生育工作條例》,而對(duì)各省不同的規(guī)定,我市工作人員只能聽(tīng)之任之,束手無(wú)策。

4.經(jīng)費(fèi)不足,人員老化,影響工作效率。調(diào)查中,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門(mén)反映最多的是經(jīng)費(fèi)不足,無(wú)論是宣傳教育經(jīng)費(fèi),還是對(duì)流動(dòng)人口免費(fèi)技術(shù)服務(wù),如一年三次的集中B超管理服務(wù),就泰興鎮(zhèn)就有大約5萬(wàn)人左右;三年一次的育齡婦女的生殖健康檢查(RII工程),免費(fèi)藥具的發(fā)放,免費(fèi)的手術(shù)治療等等,這些都需要大量的經(jīng)費(fèi),但每年財(cái)政支出都是按常住人口數(shù)量撥付,不包括流動(dòng)人口,這就嚴(yán)重影響了流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作。另外,根據(jù)上級(jí)要求,計(jì)生委要有流動(dòng)人口管理辦公室,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有專(zhuān)人專(zhuān)管流動(dòng)人口。由于財(cái)政壓力,只設(shè)崗不增編,鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦的法制人員一般都是年紀(jì)大不會(huì)電腦操作的人員,其流動(dòng)人口的上報(bào)數(shù)據(jù)須通過(guò)統(tǒng)計(jì)人員輸入電腦上報(bào),造成了流動(dòng)人口數(shù)據(jù)上報(bào)更新不及時(shí),甚至有時(shí)漏報(bào)、忘報(bào),使流動(dòng)人口管理工作流于形式,嚴(yán)重影響了工作的正常開(kāi)展,難以形成全市一盤(pán)棋的格局。

三、進(jìn)一步做好流動(dòng)人口計(jì)生工作的建議

通過(guò)這次調(diào)查,我們既看到了近年來(lái)在流動(dòng)人口計(jì)生工作方面取得的成就,也發(fā)現(xiàn)了其中還存在不少問(wèn)題,針對(duì)這些問(wèn)題,特提出以下工作建議:

1.進(jìn)一步建立健全流動(dòng)人口綜合管理機(jī)制。將流動(dòng)人口計(jì)生工作納入社會(huì)治安綜合治理的內(nèi)容,進(jìn)一步明確和強(qiáng)化政府及各有關(guān)部門(mén)的職責(zé)。公安、人口計(jì)劃生育部門(mén)每年聯(lián)合開(kāi)展不少于一次的流動(dòng)人口集中服務(wù)管理活動(dòng),同時(shí)要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),加快流動(dòng)人口長(zhǎng)效管理機(jī)制的建立。首先,突出房屋出租管理環(huán)節(jié),加快建立以房管人機(jī)制,各基層公安派出所在與房屋出租戶簽訂《房屋出租戶治安管理合同》時(shí),必須納入人口和計(jì)劃生育內(nèi)容,并把房屋出租戶履行計(jì)劃生育管理義務(wù)的情況納入執(zhí)法檢查和責(zé)任追究范圍。其次,加快建立社區(qū)、警務(wù)合作機(jī)制。社區(qū)警務(wù)人員、治安協(xié)管員要協(xié)助社區(qū)開(kāi)展流動(dòng)人口日常管理工作,確保流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地得到有效管理。工商、勞動(dòng)和社會(huì)保障、公安、衛(wèi)生、人口計(jì)生等部門(mén)要按照各自的職責(zé),嚴(yán)格按照《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》,量化工作標(biāo)準(zhǔn),細(xì)化管理措施,切實(shí)履行職責(zé),加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)作,實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一驗(yàn)證的“三統(tǒng)一”管理模式,真正形成政府牽頭、部門(mén)配合、單位負(fù)責(zé)、政策推動(dòng)、社區(qū)服務(wù)的綜合管理有效機(jī)制。

2.建立符合流動(dòng)人口發(fā)展規(guī)律的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。首先建議執(zhí)行《流動(dòng)人口計(jì)策生育工作條例》第17條的規(guī)定:流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作所需費(fèi)用,按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以保障。按我市實(shí)有人口標(biāo)準(zhǔn),撥付計(jì)生部門(mén)所需的免費(fèi)技術(shù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)、宣傳費(fèi)用及有關(guān)管理費(fèi)用,并且撥款應(yīng)按照流動(dòng)人口數(shù)量的增減而增減,以保障流動(dòng)人口計(jì)生工作的順利開(kāi)展。其次建議成立在編的流動(dòng)人口服務(wù)管理常設(shè)行政機(jī)構(gòu),做到機(jī)構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費(fèi)的落實(shí),以確保流動(dòng)人口的數(shù)量統(tǒng)計(jì)及時(shí)準(zhǔn)確,管理服務(wù)到位。

3.建立符合流動(dòng)人口特點(diǎn)的工作運(yùn)行機(jī)制。流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作應(yīng)建立“統(tǒng)籌管理、服務(wù)均等、信息共享、區(qū)域協(xié)作、雙向考核”的工作機(jī)制,以構(gòu)建全員流動(dòng)人口信息管理系統(tǒng)為支撐,推動(dòng)流動(dòng)人口服務(wù)管理體制創(chuàng)新,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),建立健全新機(jī)制,充分利用人口宏觀管理與決策信息系統(tǒng)平臺(tái),及時(shí)掌握流動(dòng)人口動(dòng)向,努力克服地域間的生育文化差異、法規(guī)差異,從而基本融入全國(guó)流動(dòng)人口計(jì)劃生育“一盤(pán)棋”格局中去。

4.建立多層面的長(zhǎng)效服務(wù)機(jī)制。一方面,建議有關(guān)部門(mén)按照“公平對(duì)待,合理引導(dǎo),完善管理,搞好服務(wù)”的原則,加快研究制定我市流動(dòng)人口參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷保險(xiǎn)的政策和辦法,落實(shí)流動(dòng)人口的市民待遇,保障他們的合法權(quán)益。另一方面,要切實(shí)增強(qiáng)城市社區(qū)、街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦等機(jī)構(gòu)的流動(dòng)人口服務(wù)功能,為提高流動(dòng)人口的綜合素質(zhì)創(chuàng)造條件。在流動(dòng)人口經(jīng)商比較集中的集市、商城建立流動(dòng)人口計(jì)劃生育協(xié)會(huì);在流動(dòng)人口居住比較集中的村(居)建立流動(dòng)人口文化大院,組織他們開(kāi)展思想道德、業(yè)務(wù)技能、勞動(dòng)安全、法律法規(guī)和計(jì)劃生育等方面的教育活動(dòng),提高他們的綜合素質(zhì)和融入城市社區(qū)的能力,培育他們對(duì)泰興的認(rèn)同感和歸屬感,為建立“和諧泰興”服務(wù)。

責(zé)任編輯:錢(qián)國(guó)華

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C923

A

1004-1605(2010)04-0087-03

卜志華(1970-),女,江蘇泰興人,中共泰興市委黨校講師,主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。