人民監(jiān)督員制度試行情況的調(diào)查

徐光澤 孫學(xué)財

[關(guān)鍵詞]人民監(jiān)督員;制度;關(guān)系;調(diào)查

2003年10月,高檢院部署開展人民監(jiān)督員試點工作,規(guī)定對自偵案件中不服逮捕決定的、擬作撤案處理的、擬作不起訴處理的“三類案件”和檢察機關(guān)應(yīng)當立案而不立案的或者不應(yīng)當立案而立案的;超期羈押的;違法搜查、扣押、凍結(jié)的;應(yīng)當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的;檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的“五種情形”由人民監(jiān)督員實施監(jiān)督。筆者對第一批試行此項制度的讓胡路區(qū)檢察院近五年來開展試點工作的有關(guān)情況進行分析,并探討其存在的問題。

一、實施人民監(jiān)督員制度的主要情況

1.試點工作開展的基本情況。一是統(tǒng)一思想認識,增強接受監(jiān)督的自覺性和主動性。我院黨組及時組織反貪、批捕、起訴等有關(guān)業(yè)務(wù)部門認真學(xué)習(xí)實施人民監(jiān)督員制度的規(guī)定,領(lǐng)會精神實質(zhì),明確要求。二是成立了人民監(jiān)督員制度試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組,及時向區(qū)委、區(qū)人大常委會匯報,爭取各方面的理解和支持。三是創(chuàng)造監(jiān)督條件。專門騰出房間,分別設(shè)立人民監(jiān)督員辦公室和討論案件工作室,配備了高配置微機、打印機等辦公設(shè)施,為該項工作順利實行創(chuàng)造良好的辦公條件。我院為使人民監(jiān)督員成為監(jiān)督“內(nèi)行人”,給每名人民監(jiān)督員訂閱了《檢察日報》、《法治●方圓》等報紙雜志,為其動態(tài)掌握檢察機關(guān)發(fā)展形勢,深入了解檢察工作性質(zhì)打開“視窗”,提供參考“工具”。

2.人民監(jiān)督員的基本情況。我院在試行人民監(jiān)督員制度初期,共確認了6名人民監(jiān)督員,主要情況是:文化程度均在大專以上,其中,法律專業(yè)2人,漢語言文學(xué)2人,石油工程2人;年齡在38到51歲之間;中共黨員5人,九三學(xué)社1人;均有較長的行政工作經(jīng)歷,其中,從事多年政法工作的3人,人大工作的1人,政協(xié)工作的1人;正科級以上實職領(lǐng)導(dǎo)5人,油田勞動模范1人?？傮w上看,他們具有較好的議案能力和監(jiān)督能力。2007年初,我院按照《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》要求和條件,召集2003年9月確認的洪秀芬等6名人民監(jiān)督員,對3年來監(jiān)督不服檢察機關(guān)逮捕決定、擬作撤案和不起訴“三類案件”進行回顧,并結(jié)合高檢院《規(guī)定》,重新選認8名同志為第二屆人民監(jiān)督員;2009年12月,我們經(jīng)向讓胡路區(qū)人大常委會請示,又重新確認了9名第三屆人民監(jiān)督員。在確認第三屆人民監(jiān)督員過程中,我院按照思想政治素質(zhì)過硬,群眾威信較高,具備一定法律知識的標準,以《關(guān)于推薦讓胡路區(qū)人民檢察院第三屆人民監(jiān)督員的請示》的形式上報區(qū)人大,并接受區(qū)政協(xié)監(jiān)督。對丁啟明等9名新選認人民監(jiān)督員,一一建立了檔案。還按照最高檢《人民監(jiān)督員工作文書格式——試行樣本》印制了《人民監(jiān)督員回避事項告知書》、《人民監(jiān)督員表決意見書》等14種法律文書。

3.提請人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的基本情況。從2003年9月至2010年3月,該院共提請人民監(jiān)督員實施監(jiān)督職務(wù)犯罪嫌疑人21件23人。人民監(jiān)督員按照規(guī)定的程序?qū)嵤┍O(jiān)督,經(jīng)過投票全部同意檢察機關(guān)提出的建議處理意見。(1)從涉嫌犯罪性質(zhì)看:受賄9人,貪污7人,瀆職犯罪5人。(2)從監(jiān)督事由看:擬作不起訴19人,其中:酌定不起訴17人,存疑不起訴2人;不服逮捕決定4人。(3)從處理依據(jù)看:以事實不清、證據(jù)不足不起訴14人;以數(shù)額較小、積極退贓、有悔罪表現(xiàn)等為由不起訴3人;以情節(jié)輕微、責(zé)任不大、認罪態(tài)度好為由不起訴2人;維持原逮捕決定4人。

二、實施人民監(jiān)督員制度注意把握的幾個關(guān)系

1.正確處理接受外部監(jiān)督與依法獨立行使檢察權(quán)的關(guān)系。人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)在現(xiàn)行的法律框架內(nèi),為完善直接偵查案件的外部監(jiān)督機制而進行的一項探索,是檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的有力保障,二者的工作目標應(yīng)該是一致的,即:維護公平正義。因此,我院堅持自覺、誠懇、主動地實施人民監(jiān)督員制度,充分尊重人民監(jiān)督員及其監(jiān)督意見;在此基礎(chǔ)上,又堅持嚴格依法辦事,不突破現(xiàn)行法律的規(guī)定。

2.正確處理接受外部監(jiān)督與遵守辦案時限的關(guān)系。人民監(jiān)督制度對具體案件實施監(jiān)督,必然需要在法定辦案時限內(nèi)抽出時間。這就要求檢察機關(guān)加大辦案力度,提高辦案效率,保障人民監(jiān)督員在法定時限內(nèi)有充分的時間行使監(jiān)督權(quán)。我院結(jié)合社會主義法治理念教育活動,從思想理念入手,從行為顯現(xiàn)規(guī)范。在辦案允許的情況下,將邀請人民監(jiān)督員到訊問現(xiàn)場提前“介入”了解和熟悉案情,并注意對一些案件提前交換意見,提高監(jiān)督效率和質(zhì)量,確保遵守辦案時限。

3.正確處理接受外部監(jiān)督與加強內(nèi)部制約的關(guān)系。人民監(jiān)督員制度加強的是檢察機關(guān)的外部監(jiān)督,但不能因此放松內(nèi)部制約,二者是兩個不同層面的監(jiān)督。只有兩種監(jiān)督制約的方式共同有效運行,相輔相成,相互彌補和完善,才能達到預(yù)期的目標。

三、實施人民監(jiān)督員制度取得的效果

1.保障了職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān),要樹立監(jiān)督權(quán)威,增強監(jiān)督效力,就必須堅持正人先正己,自覺接受外部監(jiān)督,做到公正執(zhí)法。前些年,自偵案件質(zhì)量不高一直是困擾檢察機關(guān)的一個問題,其重要原因就是缺乏有效的外部監(jiān)督機制。人民監(jiān)督員制度是在檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪過程中設(shè)置的一種既有具體監(jiān)督內(nèi)容,又具有剛性監(jiān)督程序的外部監(jiān)督機制,通過人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案進行監(jiān)督,既有利于增強人民群眾對查辦職務(wù)犯罪案件的支持力度,排除干擾,營造良好的執(zhí)法環(huán)境,又有利于及時糾正和防止檢察機關(guān)和檢察干警在執(zhí)法辦案中出現(xiàn)偏差,促進嚴格公正執(zhí)法。試行人民監(jiān)督員制度近7年,也是我院查辦職務(wù)犯罪成績最突出的幾年。我們始終堅持堅持數(shù)量和質(zhì)量并重,要有質(zhì)量的數(shù)量,有規(guī)模的質(zhì)量。在查辦職務(wù)犯罪工作中,既要看立案數(shù)量,更要看大要案比例、起訴率和有罪判決率,要使每一起案件都做到結(jié)果上正確,實體上正義,程序上合法,社會反映良好,辦成經(jīng)得起證據(jù)檢驗、經(jīng)得起歷史檢驗的鐵案。2008年,共立案偵查職務(wù)犯罪案件10件10人,有罪判決率實現(xiàn)100%;2009年,共立案偵查職務(wù)犯罪案件6件12人,有罪判決率實現(xiàn)100%。

2.促進了執(zhí)法觀念和執(zhí)法作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。人民監(jiān)督員制度,改變了以往檢察機關(guān)較為封閉的辦案方式,增強了人民監(jiān)督員的知情權(quán),加大了執(zhí)法辦案的透明度。幾年來,我院把此項工作作為提高辦案質(zhì)量的一個重要契機,結(jié)合社會主義法治理念教育,通過“大學(xué)習(xí)、大討論”、學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動,大力加強隊伍建設(shè),干警的整體素質(zhì)普遍提高,文明意識、公正意識,明顯增強,執(zhí)法觀念、執(zhí)法作風(fēng)進一步轉(zhuǎn)變,更加注重辦案質(zhì)量和效果,案件質(zhì)量明顯提高。

3.促進社會主義人權(quán)的有效保障。對“三類案件”、“五種情形”的監(jiān)督,使人民群眾能夠作為社會力量進入有明確職責(zé)范圍和嚴格程序保障的檢察辦案環(huán)節(jié),開展社會監(jiān)督,一方面增強了檢察工作透明度,提高了辦案質(zhì)量;另一方面,更為重要的是直接保障了案件當事人的合法權(quán)益,維護了社會主義穩(wěn)定團結(jié)的局面,有利于和諧社會的建設(shè)。2006年5月,中共中央11號文件《關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》,也對這一制度所體現(xiàn)的訴訟民主性質(zhì)和試行工作所取得的成效給予了充分肯定。最近,人民監(jiān)督員丁啟明撰寫的《人民監(jiān)督員制度法制化問題研究》研討文章被省院確定為年度重點課題。

四、對完善人民監(jiān)督員制度的幾點建議

1.人民監(jiān)督員對“五種情形”的監(jiān)督渠道不暢問題。與“三類案件”相比,“五種情形”的監(jiān)督難度加大,其中最主要的問題在于啟動方式的主動性帶來的人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的渠道不暢通。人民監(jiān)督員獲取“五種情形”的信息渠道,一是聽到案件當事人或者群眾的反映;二是主動發(fā)現(xiàn)。前一種渠道了解到的信息往往過于簡單、籠統(tǒng),難以形成有針對性的監(jiān)督意見并啟動監(jiān)督程序;后一種情形只有通過應(yīng)邀參加檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件或者其他執(zhí)法活動時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索,途徑也是極其有限的。

2.對人民監(jiān)督員工作職責(zé)的宣傳問題。人民監(jiān)督員試行工作開展以來,雖然我們一直堅持對該項工作的宣傳,但由于宣傳的角度、范圍、方式等影響了社會對其的系統(tǒng)認識。從目前情況看,大多數(shù)群眾還不了解人民監(jiān)督員工作,多數(shù)社會群體雖然聽說過人民監(jiān)督員工作,但對監(jiān)督范圍、監(jiān)督主體、監(jiān)督程序等不了解,一定程度上影響了人民監(jiān)督員工作監(jiān)督程序的啟動和開展。

3.人民監(jiān)督員工作經(jīng)費保障規(guī)定有待進一步完善細化。人民監(jiān)督員工作經(jīng)費保證的問題,高檢院規(guī)定檢察機關(guān)應(yīng)當為人民監(jiān)督員履行職責(zé)提供必要的工作條件,并將所需經(jīng)費納入財政預(yù)算,由同級財政核撥。但是,這樣的規(guī)定過于籠統(tǒng),隨著人民監(jiān)督員工作的不斷擴展,經(jīng)費問題必將制約該項工作的開展。為保障人民監(jiān)督員工作有序開展,我院給每名人民監(jiān)督員600元作為年度工作補助?！?(編輯/劉佳)