關(guān)于海南國際旅游島中長期發(fā)展規(guī)劃的18條建議

■ 中國（海南）改革發(fā)展研究院

站在國家發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，服務(wù)于海南中長期發(fā)展，海南國際旅游島建設(shè)規(guī)劃應(yīng)高度重視四個基本問題：第一，在國家戰(zhàn)略背景下明確海南國際旅游島中長期發(fā)展目標。未來5－10年，海南應(yīng)重點突出“開放、發(fā)展、綠色”三大主題，研究制定實現(xiàn)“一區(qū)兩臺三地”六大戰(zhàn)略目標的具體目標，明確行動計劃，分步推進。第二，把加快服務(wù)業(yè)開放作為國際旅游島中長期發(fā)展的重中之重。第三，把建立國際購物中心作為國際旅游島中長期發(fā)展的基本政策目標。這是貫穿相關(guān)政策的一條主線，是海南走向大開放的重要載體。第四，全島應(yīng)按照一個大城市思路重點推進城鄉(xiāng)一體化的體制機制創(chuàng)新。

推進海南國際旅游島建設(shè)，應(yīng)站在國家發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，跳出海南看國際旅游島，跳出旅游看國際旅游島，跳出短期看長期，謀求海南自身區(qū)域發(fā)展定位和中長期發(fā)展，爭當新時期我國改革開放的排頭兵。這關(guān)鍵取決我們對于《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展若干意見》（以下簡稱《意見》）的中長期發(fā)展目標和基本政策的把握。服務(wù)于海南中長期發(fā)展，國際旅游島建設(shè)規(guī)劃應(yīng)高度重視四個方面的基本問題。

一、在國家戰(zhàn)略背景下明確海南國際旅游島中長期發(fā)展目標

1.海南服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級應(yīng)走在全國前列

海南國際旅游島的目標是發(fā)展?！兑庖姟分忻鞔_了海南后20年的發(fā)展定位，即形成以旅游業(yè)為龍頭，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的特色經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，并要求旅游業(yè)及相關(guān)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在改革開放和科學(xué)發(fā)展方面走在全國前列。服務(wù)業(yè)是國際旅游島建設(shè)的重中之重。這也是《意見》中對旅游業(yè)發(fā)展目標要求不高，但對服務(wù)業(yè)發(fā)展提出更高要求的深刻用意所在。

（1）調(diào)整結(jié)構(gòu)重在服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成海南特色的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。國際旅游島建設(shè)為海南服務(wù)業(yè)快速發(fā)展提供了重要機遇，也倒逼海南服務(wù)業(yè)必須以超常規(guī)速度發(fā)展，才能適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展需求。2009年，海南服務(wù)業(yè)比重為45%,雖然比全國（42.6%）高出2個百分點，但比北京、上海分別低12個百分點和25個百分點，與香港、佛羅里達、巴黎等世界旅游地區(qū)相比差距更大。海南服務(wù)業(yè)發(fā)展要達到全國領(lǐng)先水平，必須超常規(guī)發(fā)展，到2015年和2020年海南服務(wù)業(yè)比重分別達到57%和67%以上,服務(wù)業(yè)就業(yè)比重可分別達到49.6%和60.1%。

（2）服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵是解決結(jié)構(gòu)性矛盾。構(gòu)建服務(wù)型經(jīng)濟，不僅要求提高服務(wù)業(yè)比重，而且對發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)提出了更高要求。當前，海南服務(wù)業(yè)面臨三大突出矛盾，一是服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)占到71%以上，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比不足30%；二是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展水平低，例如，2008年，金融保險業(yè)占第三產(chǎn)業(yè)的比重僅為1.83%，通過銀行金融體系凈流出的資產(chǎn)占當年新增存款的44.6%；三是服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力弱，突出表現(xiàn)在房地產(chǎn)比重過高，2009年，海南房地產(chǎn)開發(fā)投資占第三產(chǎn)業(yè)投資的36.55%，占全社會固定資產(chǎn)投資的28.72%，高出全國13個百分點。

2.海南國際旅游島應(yīng)成為我國綠色發(fā)展的重要示范區(qū)

（1）使海南成為全國人民的四季花園，迫切要求在海南建立第一個環(huán)保特區(qū)?！兑庖姟分忻鞔_提出把海南建成全國生態(tài)文明示范區(qū)和全國人民的四季花園。實現(xiàn)這一目標要求加快推進生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，努力使節(jié)能減排等重要指標超過全國平均水平，并達到世界先進水平。海南應(yīng)率先在全國建立第一個環(huán)保特區(qū)，促進經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）大力發(fā)展熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使海南成為全國菜籃子基地和農(nóng)產(chǎn)品出口加工基地。《意見》中明確了在海南建立國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。海南農(nóng)業(yè)長期存在 “三低”問題，即規(guī)?；降汀ⅲ庸ぃ┕I(yè)化水平低和金融服務(wù)水平低。建議采取部省共建方式，把海南建設(shè)成全國冬季瓜菜基地納入國家“十二五”農(nóng)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃；引進國際先進技術(shù)，著力提升海南農(nóng)業(yè)的國際競爭力，爭取發(fā)展成為中國與東盟農(nóng)業(yè)自由貿(mào)易的重要基地。應(yīng)充分重視加強與新加坡和臺灣的合作，建立中新和瓊臺生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園。

全國政協(xié)委員、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長 遲福林

（3）加快發(fā)展以新能源開發(fā)為重點的新型工業(yè)。海南對資源環(huán)境保護的剛性要求決定了海南不能走傳統(tǒng)工業(yè)化道路，發(fā)展以新能源和可再生能源為重點的新型工業(yè)成為建設(shè)國際旅游島的重要組成部分。應(yīng)爭取把海南設(shè)立為可再生能源示范省，積極完善新能源發(fā)展配套政策及措施，加大對新能源開發(fā)利用的財稅和金融支持。爭取到2020年，全省清潔能源占一次能源的比重提高到50%以上。

3.服務(wù)于我國全面參與區(qū)域經(jīng)濟一體化，把國際旅游島打造成中國與東盟區(qū)域合作和交流平臺

島嶼的發(fā)展離不開“開放”兩字?！?0+1”自由貿(mào)易區(qū)的建立與國際旅游島建設(shè)同步，海南應(yīng)抓住機遇，利用博鰲亞洲論壇的品牌優(yōu)勢，盡快發(fā)出聲音。重點加大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)經(jīng)貿(mào)往來；促進南海旅游合作，加快西沙旅游開放；全方位開展區(qū)域性、國際性經(jīng)貿(mào)文化交流活動以及高層次的外交外事活動，使海南成為我國與東亞國家加強區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的“橋頭堡”。

4.服務(wù)于我國挺進南海和能源戰(zhàn)略要求，國際旅游島應(yīng)在南海合作與能源共同開發(fā)方面發(fā)揮重要作用

海南的優(yōu)勢來自南海，海南的戰(zhàn)略地位也來自南海。中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)為海南參與南海區(qū)域經(jīng)濟合作提供了重要平臺。海南應(yīng)抓住機遇，服務(wù)于國家挺進南海和能源戰(zhàn)略要求，使海南成為南海資源開發(fā)與服務(wù)基地。例如，規(guī)劃國家石油戰(zhàn)略儲備基地；以洋浦和?？跒橹攸c，把海南建成立足華南、面向東南亞的航運樞紐、物流中心和出口加工基地。建立南海資源開發(fā)與服務(wù)基地關(guān)鍵在于明確落實“西中南沙海域管轄權(quán)”。

5.國際旅游島建設(shè)應(yīng)把富民作為根本目標, 著力改善民生

國際旅游島應(yīng)成為島內(nèi)常住居民擴大就業(yè)，提高收入和生活質(zhì)量、改善民生的重要平臺，這是實現(xiàn)海南可持續(xù)發(fā)展的動力所在?！兑庖姟分刑岢鑫磥?0年，海南城鄉(xiāng)居民收入趕上全國中上游水平, 逐步達到全國先進水平。海南要實現(xiàn)《意見》中提出的目標，需超常規(guī)發(fā)展才能達到國內(nèi)領(lǐng)先水平，任務(wù)相當艱巨。

6.國際旅游島建設(shè)應(yīng)在推進城市化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制創(chuàng)新方面走在全國前列

國際旅游島建設(shè)將為海南加速城市化進程提供重大歷史性機遇。通過國際旅游島建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化的緊密結(jié)合，打破與此不相適應(yīng)的行政壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源利用最大化，將對推進國際旅游島進程具有決定意義。

二、把加快服務(wù)業(yè)開放作為國際旅游島中長期發(fā)展的重中之重

7.國際旅游島建設(shè)亟待解決服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后問題

（1）教育開放度低，總體供給能力不足。提高人口素質(zhì)，構(gòu)建世界一流的人文環(huán)境是國際旅游島的基本標準?，F(xiàn)實情況是，海南的教育發(fā)展相對滯后。2008年高中教育毛入學(xué)率為60.18%，低于全國14個百分點；高職高專院校中“雙師型”教師僅占專任教師的18.59%；民辦學(xué)校在校學(xué)生數(shù)僅占各級各類在校學(xué)生總數(shù)的16.7%。

（2）醫(yī)療資源缺乏，服務(wù)水平低。隨著國際旅游島建設(shè)進程，日益增長的國內(nèi)外游客對海南醫(yī)療急救體系的應(yīng)急能力、專業(yè)技術(shù)水平和救治質(zhì)量提出了更高要求。從總體上看，海南醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平還嚴重不適應(yīng)國際化要求。2008年海南每千人醫(yī)師數(shù)為1.16人，低于全國的1.30人的平均水平，更低于北京、上海、天津等發(fā)達省市的水平；2008年，海南社會辦營利性醫(yī)院只有19家，排在全國倒數(shù)第3位。

（3）金融保險體系不健全、開放度低。海南國際旅游島需要強大而完善的金融體系支撐。當前，海南金融保險面臨三大突出問題：一是地方性金融機構(gòu)少，缺乏地方金融話語權(quán)。海南是目前除西藏外唯一沒有地方性商業(yè)銀行的省份。二是國際旅游島建設(shè)資金需求增多與本地資金外流的矛盾加劇。資金凈流出量由2004年的67億迅速上升2008年的212.9億元；三是金融保險對外開放度低。到目前為止，駐瓊外資金融機構(gòu)僅剩南洋商業(yè)銀行1家。

（4）文體娛樂業(yè)國際化程度低。海南缺乏國際通行的文體娛樂項目，文體娛樂產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展緩慢，對海南經(jīng)濟帶動力不足。海南文化摸底調(diào)查顯示，文化產(chǎn)業(yè)增加值僅占GDP的1.8%，而近兩年北京、上海、廣東、云南、湖南等省市文化產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重已超過5%。

8.海南服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的出路在于服務(wù)業(yè)開放

未來5年，應(yīng)進一步加快海南相關(guān)服務(wù)業(yè)的開放程度，逐步向國外和社會資本放開，通過開放縮短海南服務(wù)業(yè)同發(fā)達地區(qū)的差距，率先成為我國相關(guān)服務(wù)業(yè)的先行開放地區(qū)，以適應(yīng)國際旅游島的發(fā)展需求。

9.盡快改變教育、醫(yī)療發(fā)展滯后的局面

（1）加大教育開放。爭取用10年左右的時間，形成多層次的教育服務(wù)體系，教育整體水平達到全國中上水平。第一，率先在全省范圍內(nèi)形成以政府辦學(xué)為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局，實現(xiàn)社會資本投資比重高于全國平均水平；第二，在實現(xiàn)更高水平的普及教育上爭當排頭兵。第三，允許外資以獨資、合資和合作的方式參與職業(yè)教育和高等教育領(lǐng)域的辦學(xué)。

（2）構(gòu)建開放、多層次的醫(yī)療服務(wù)體系。爭取到2015年，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平達到國內(nèi)先進水平；2020年，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)達到國際平均水平。允許外資和民營資本在海南以合資、獨資或合作方式興辦醫(yī)療機構(gòu)，重點引進境外著名醫(yī)療機構(gòu)在海南設(shè)立具有國際水平的醫(yī)院，突發(fā)病急救中心和康復(fù)中心；逐步建立各?。▍^(qū)、市）與海南異地醫(yī)保互認制度，積極推進農(nóng)村衛(wèi)生管理縣、鄉(xiāng)、村一體化改革。

10.把推進金融保險業(yè)開放作為發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的突破口

（1）積極引進國外知名銀行、非銀行金融機構(gòu)進駐海南。

（2）組建海南商業(yè)銀行等地方金融機構(gòu)，完善金融組織體系。爭取中央政策支持允許海南設(shè)立“海南商業(yè)銀行”，盡快組建1-2家農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行。

（3）逐步建立海南離岸金融中心。借鑒國際離岸金融中心通行做法，第一，采取內(nèi)外嚴格分離的發(fā)展模式，在離岸金融中心不斷發(fā)展和監(jiān)管手段成熟的條件下，逐步允許離岸賬戶資金有管理的向在岸賬戶“滲透”。第二，循序漸進擴大業(yè)務(wù)主體和范圍，初期以非銀行金融機構(gòu)為主體，中間金融業(yè)務(wù)為起點。第三，盡快建立海南離岸金融發(fā)展控股公司和海南省離岸金融中心管理委員會分別作為離岸業(yè)務(wù)運作的平臺和監(jiān)管機構(gòu)。第四，盡快制定離岸金融的稅收法規(guī)，把稅收優(yōu)惠政策以法律形式固定下來。

（4）加大金融產(chǎn)品創(chuàng)新，搭建服務(wù)于國際旅游島的融資平臺。適應(yīng)人民幣國際化趨勢，完善外匯支付結(jié)算環(huán)境。發(fā)行面向中外游客的“海南國際旅游島”信用卡，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)保險、旅游保險和責任保險等。組建旅游投資控股公司，搭建西部投融資平臺。搭建互聯(lián)共享的海南征信服務(wù)平臺，支持省級融資擔保平臺做大做強。

11.發(fā)展與國際旅游島相適應(yīng)的文化體育娛樂業(yè)

（1）鼓勵發(fā)展國際通行的旅游體育娛樂項目。積極拓展休閑體育產(chǎn)業(yè)。引進帆船、沙排、高爾夫、賽艇等重大國際賽事落戶海南；探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票。

（2）放寬文化娛樂產(chǎn)業(yè)限制，鼓勵社會資本進入。

（3）積極扶持本土民族民俗文化發(fā)展, 形成具有本土特色的文化娛樂產(chǎn)品。

三、把建立國際購物中心作為國際旅游島中長期發(fā)展的基本政策目標

12.建設(shè)國際購物中心是實現(xiàn)海南發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，走向大開放的基本要求和重要目標

從海南自身發(fā)展出發(fā)，建成國際購物中心將標志著國際旅游島初步形成，是海南實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要目標，是海南走向大開放的重要載體和現(xiàn)實途徑，是貫穿相關(guān)政策的一條主線。

（1）建立國際購物中心是國家擴大內(nèi)需的區(qū)域性戰(zhàn)略舉措。第一，建立國際購物中心是擴大國內(nèi)消費的直接手段。近年來，國內(nèi)游客對免稅購物的需求不斷上升，建立海南國際購物中心，實際上是把國內(nèi)游客的消費能力留在內(nèi)地實現(xiàn)，這是擴大國內(nèi)消費需求的重要戰(zhàn)略舉措。第二，建立國際購物中心是緩解外部需求萎縮的重要探索。建設(shè)海南國際購物中心將由經(jīng)營國外商品為主向以經(jīng)營國產(chǎn)商品為主轉(zhuǎn)變，享受國家出口退稅政策。這不僅有利于引進國際消費，還將在相當大程度上緩解外部需求萎縮的問題。第三，在海南建立國際購物中心將顯著降低本島居民生活成本，提高生活質(zhì)量。

（2）國際購物中心將推動海南服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。服務(wù)業(yè)的高度發(fā)達是國際購物中心的重要標志之一。國際上被廣泛認可的國際購物天堂，例如倫敦、巴黎、紐約、舊金山、香港等，他們第三產(chǎn)業(yè)比重大都達到80%以上，并以金融保險、信息、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主。目前，海南服務(wù)業(yè)占比為45%，其中，交通運輸、批發(fā)零售、住宿餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)占到70%左右。海南應(yīng)抓住建設(shè)國際購物中心這個重要契機，大力促進服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

（3）建設(shè)國際購物中心客觀要求加快海南城市化進程。國際購物中心對服務(wù)業(yè)的需求必然加快城市化進程。城市化的快速發(fā)展擴大了服務(wù)業(yè)的需求，為服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了產(chǎn)業(yè)規(guī)模的市場基礎(chǔ)。國際經(jīng)驗表明，高度城市化已成為國際購物中心的重要基礎(chǔ)和標志，香港、新加坡、紐約的城市化率都達到了100%。海南城市化滯后嚴重制約了與旅游購物相關(guān)的服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

（4）國際購物中心是海南走向大開放的重要載體。建設(shè)國際購物中心客觀要求海南的旅游要素、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面全面與國際規(guī)則接軌。第一，國際購物中心要求加快旅游產(chǎn)業(yè)的全面開放。第二，國際購物中心要求加快相關(guān)服務(wù)業(yè)的全面開放。國際經(jīng)驗表明，國際購物中心一般是金融保險等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高度發(fā)達和開放的地區(qū)。美國佛羅里達州氣候、地理位置、旅游定位與海南很相似，其金融業(yè)十分發(fā)達，有300多家金融機構(gòu)。建設(shè)國際購物中心迫切要求海南在推進服務(wù)業(yè)開放，構(gòu)建國際化的服務(wù)保障體系方面取得重大突破。

13.分步推進國際購物中心建設(shè)

（1）第一步，用1年時間，盡快爭取中央批準海南實行境外旅客購物離境退稅和離島旅客免稅購物政策。將免稅對象由境外游客擴大到國人，免稅業(yè)務(wù)與國際通行做法全面接軌，實現(xiàn)免稅手續(xù)便利化。

（2）第二步，用3年時間，爭取中央政策支持，批準在海南建立內(nèi)地第一個日用消費品免稅區(qū)。即在現(xiàn)有免稅政策基礎(chǔ)上，爭取“擴范圍、擴類別、擴群體”：將免稅范圍由原來的四家市內(nèi)免稅店擴展到全島，免稅品種由國外產(chǎn)品擴大到國產(chǎn)品，免稅對象在境內(nèi)外游客的基礎(chǔ)上擴大到本島居民。

（3）第三步，用5年左右時間，形成與免稅購物相關(guān)的服務(wù)體系。在獲準建立日用消費品免稅區(qū)的基礎(chǔ)上，進一步健全和完善免稅購物的體制與政策；合理規(guī)劃和布局島內(nèi)購物區(qū)域和網(wǎng)點，完善旅游購物的基礎(chǔ)設(shè)施；大力發(fā)展金融保險、醫(yī)療服務(wù)、商貿(mào)物流、電信等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，形成支撐國際購物中心建設(shè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

（4）第四步，用10年左右時間，初步建成國際購物中心。形成質(zhì)優(yōu)價廉、品種齊全、布局合理、交通便捷、產(chǎn)業(yè)配套、制度完善的國際購物中心的基本格局。

14.以建立國際購物中心為主線，完善相關(guān)政策體系

（1）把推進財稅政策創(chuàng)新作為國際購物中心建設(shè)的突破口。爭取中央在一定時期內(nèi)對海南國際購物中心的建設(shè)給予專項補助；爭取盡快獲批實行境外旅客購物離境退稅和國內(nèi)旅客離島免稅購物政策；對投資海南旅游購物相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施的外商企業(yè)和國內(nèi)大型企業(yè)，達到一定投資規(guī)模的給予稅收優(yōu)惠，前5年免征營業(yè)稅和所得稅，此后3年減半征收。

（2）實行更加開放的投融資政策。為積極吸引國內(nèi)外知名企業(yè)入駐海南，降低門檻，放寬市場準入限制，外商（含港、澳、臺商）在海南投資和經(jīng)營，不受控股比例、投資形式、經(jīng)營類別和年限限制；鼓勵和支持金融機構(gòu)加大對購物相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和重點項目的信貸投入，鼓勵企業(yè)在銀行間市場發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)，支持符合條件的企業(yè)上市融資,發(fā)行企業(yè)債券，拓展企業(yè)多元融資渠道。

（3）創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)，建立與國際接軌的金融服務(wù)體系。按照“投資貿(mào)易便利化、貨幣兌換便利化”的要求，開展跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點和居民個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點，增加外幣兌換點和窗口，改善外匯結(jié)算支付環(huán)境；按照“刷卡消費便利化、資金匯劃便利化”的要求，完善海南省現(xiàn)代支付體系和銀行卡運行體系，實現(xiàn)商戶與美國運通卡、VISA卡、萬事達卡和JCB卡的互通，方便游客購物。

（4）建立島內(nèi)外更加開放、便捷的交通物流體系。一是實現(xiàn)人員出入境自由。二是加強省際聯(lián)系，積極推進瓊州海峽跨海通道工程等重要交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是加強通往旅游景區(qū)和購物點的交通設(shè)施建設(shè)。四是加快發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)，完善現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展的配套支持政策。

（5）建立健全國際購物中心的體制和法律保障。一是建立與國際接軌，符合海南實際的海關(guān)管理體制。二是建立嚴格規(guī)范的免稅商品質(zhì)量和價格監(jiān)管制度。三是運用特區(qū)立法權(quán)，為建設(shè)海南國際購物中心提供法制保障。借鑒國際經(jīng)驗，出臺《海南國際購物中心總體發(fā)展規(guī)劃》、《海南省購物場所和免稅品管理辦法》、《海南國際旅游島海關(guān)管理制度》。

四、國際旅游島中長期發(fā)展應(yīng)突出體制機制創(chuàng)新

15.把體制機制創(chuàng)新放在國際旅游島中長期發(fā)展規(guī)劃的突出位置

推進海南國際旅游島建設(shè)，無論是服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，還是建立國際購物中心；無論是建立全國生態(tài)文明示范區(qū)，還是構(gòu)建國際經(jīng)濟合作和文化交流平臺，關(guān)鍵是打破與此不相適應(yīng)的體制束縛。因此，國際旅游島中長期發(fā)展規(guī)劃應(yīng)把創(chuàng)新體制機制放在十分突出的位置，為國際旅游島可持續(xù)發(fā)展提供強大動力。

16.重點推進城鄉(xiāng)一體化的體制機制創(chuàng)新

（1）形成“全島一個大城市”行政格局是實現(xiàn)全島資源優(yōu)勢最大化的基本要求。海南只有通過獨特資源的優(yōu)化配置，才能發(fā)揮全國其它地區(qū)無法相比的后發(fā)優(yōu)勢。從城鄉(xiāng)之間獨特資源分布看，開發(fā)利用的潛力主要在農(nóng)村。但由于城鄉(xiāng)間體制分割，農(nóng)村的旅游、土地等潛在資源優(yōu)勢遠未發(fā)揮出來。同時，在18個市縣加一個農(nóng)墾的區(qū)域行政格局下，造成低水平開發(fā)，城鄉(xiāng)資源互補性沒有體現(xiàn)出來。統(tǒng)籌全島旅游資源，客觀要求打破城鄉(xiāng)和區(qū)域行政分割的體制格局，全島按照一個大城市思路推進城鄉(xiāng)一體化的體制機制創(chuàng)新。

（2）培育地方特色的產(chǎn)業(yè)集群高度依賴城鄉(xiāng)一體化。通過相關(guān)市縣的行政一體化，在同一個行政區(qū)內(nèi)統(tǒng)一安排產(chǎn)業(yè)政策，扶持城鄉(xiāng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，延伸城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條，培育具有較強區(qū)域競爭力、反映地方比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群。通過城鄉(xiāng)規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃高度統(tǒng)一，形成大城市、中等城市、小城鎮(zhèn)優(yōu)勢互補、組團式發(fā)展的空間格局。

（3）以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)旅游資源縮小城鄉(xiāng)差距。通過相關(guān)市縣行政一體化，可以在更大范圍整合、優(yōu)化城鄉(xiāng)旅游資源配置，統(tǒng)一戶籍制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力自由流動，最終趨向是全省城鄉(xiāng)旅游業(yè)發(fā)展水平與中心城市趨同，農(nóng)村旅游業(yè)收入與城市趨同。

17.“全島一個大城市”體制機制創(chuàng)新的基本思路

（1）以海南國際旅游島為平臺，分步推進城鄉(xiāng)一體化進程。大體可以分兩步走：第一步，以組建五大旅游經(jīng)濟功能區(qū)為平臺推進城鄉(xiāng)一體化。按照空間毗鄰、資源互補、容易實現(xiàn)組團式發(fā)展的原則，以三亞、海口、儋州、瓊海、五指山為中心形成五大旅游經(jīng)濟功能區(qū)，作為經(jīng)濟一體化、社會一體化、行政一體化制度建設(shè)的平臺。在全省的統(tǒng)一部署下，設(shè)置相關(guān)協(xié)調(diào)機制，在五大功能經(jīng)濟區(qū)建立城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)制度：建立高規(guī)格的全省城鄉(xiāng)一體化管委會，負責全省城鄉(xiāng)一體化改革試驗的總體協(xié)調(diào)；組建五大功能經(jīng)濟區(qū)城鄉(xiāng)一體化管委會，負責各自區(qū)域內(nèi)跨市縣資源整合、開發(fā)相關(guān)事宜。

第二步，在組建旅游經(jīng)濟區(qū)的基礎(chǔ)上，打破18個市縣的行政區(qū)劃體制，形成“省下轄五大區(qū)域性中心城市”的行政格局。在五大功能經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會一體化程度比較高的情況下，在管委會的基礎(chǔ)上組建中心城市政府機構(gòu)或區(qū)級政府機構(gòu)，突破省管市縣格局，形成全島行政一體化的新格局。

（2）海口、三亞率先突破。發(fā)揮省會城市?？诮?jīng)濟相對發(fā)達的優(yōu)勢，爭取用3-5年的時間，在推進文昌、定安、澄邁行政一體化方面率先突破。發(fā)揮三亞國際旅游城市的優(yōu)勢，以市聯(lián)縣，統(tǒng)一三亞與陵水、樂東、保亭四個市縣旅游資源開發(fā)，在以旅游業(yè)國際化帶動城鄉(xiāng)一體化的體制安排上率先走出一條新路子。

（3）按照城鄉(xiāng)一體化要求建立大部門體制。從城鄉(xiāng)一體化的實際出發(fā)，本著有利于城鄉(xiāng)資源整合、實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化的原則，制訂相關(guān)方案，通過3-5年的努力，在探索大部門體制、形成小政府、大社會格局上取得新突破，形成“大旅游”、“大農(nóng)業(yè)”、“大衛(wèi)生”、“大社?！?、“大文化”的管理體制。

（4）實現(xiàn)農(nóng)墾改革的新突破。打破城市、農(nóng)村、農(nóng)墾三元分治的格局，爭取2-3年的時間，實現(xiàn)社會職能地方化，全面完成企業(yè)化改造。墾區(qū)人口納入屬地統(tǒng)籌管理；農(nóng)墾社會管理和公共服務(wù)職能納入地方統(tǒng)籌管理；場部融入所在街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行社區(qū)化管理。

18.推進“全島一個大城市”的政策突破

以資源整合、優(yōu)化配置為重點的城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)“全島一個大城市”發(fā)展，是一項系統(tǒng)工程，既需要體制機制的創(chuàng)新，又需要在城鄉(xiāng)一體化的土地政策、戶籍政策、基本公共服務(wù)政策、生態(tài)環(huán)境政策等方面實現(xiàn)突破。（執(zhí)筆：遲福林、夏鋒、甘露、張娟）