國際三網(wǎng)融合進程評價與啟示*

溫建偉，王厚芹

（中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院 規(guī)劃研究所，北京 100846）

三網(wǎng)融合是一種重要的產(chǎn)業(yè)融合現(xiàn)象。隨著信息化推進、網(wǎng)絡(luò)快速普及和電子信息技術(shù)不斷進步，三網(wǎng)融合的技術(shù)和體制機制障礙不斷弱化，為全面推動三網(wǎng)融合創(chuàng)造了條件，世界各國紛紛將三網(wǎng)融合作為提升信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新的增長引擎，上升為重要的國家戰(zhàn)略。其中有許多成功經(jīng)驗為全面推動我國的三網(wǎng)融合提供了重要啟示。

1 三網(wǎng)融合的層次模型和指標體系

1.1 概念、本質(zhì)與內(nèi)涵

筆者認為，“三網(wǎng)融合”是指在任何一種傳輸載體或不同傳輸載體的組合上均可以實現(xiàn)不同物理形態(tài)的信息或電信信號的傳輸，表現(xiàn)為電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)層上趨向一致，網(wǎng)絡(luò)層上可以實現(xiàn)資源共享和互聯(lián)互通，業(yè)務(wù)層上各有側(cè)重并互相滲透和交叉，應(yīng)用層上使用統(tǒng)一的TCP/IP通信協(xié)議，產(chǎn)業(yè)層上打破各自界限進行逐步融合。從本質(zhì)上看，三網(wǎng)融合指在同一個網(wǎng)絡(luò)上可以同時開展語音、數(shù)據(jù)和視頻等多種不同的業(yè)務(wù)（國際上通稱Triple Play，即三重播放業(yè)務(wù)）。從內(nèi)涵上看，三網(wǎng)融合包括技術(shù)層面的網(wǎng)絡(luò)融合與業(yè)務(wù)融合，管理層面的機構(gòu)融合與法律融合，以及市場層面的產(chǎn)業(yè)融合和企業(yè)融合。為此筆者提出了三網(wǎng)融合的層次模型和指標體系，并以此為依據(jù)，分析對比世界主要國家的三網(wǎng)融合進程，希望能為促進我國三網(wǎng)融合的發(fā)展提供借鑒和參考。

1.2 三網(wǎng)融合的層次模型和指標體系

三網(wǎng)融合可以分為三個層面，每個層面都有“軟”、“硬”兩種融合的領(lǐng)域，共構(gòu)成六個融合的焦點，這三個層面的六種融合相輔相成、相互影響。市場融合是最終目標，所有層次的融合最終都要體現(xiàn)到市場的融合上，市場融合是三網(wǎng)融合的核心。其中，產(chǎn)業(yè)融合表現(xiàn)為產(chǎn)品的融合，消費者可以享受各種融合的終端；企業(yè)融合表現(xiàn)為服務(wù)的融合，可以享受跨運營商界限的多種服務(wù)。技術(shù)融合是三網(wǎng)融合的基本要求。其中，網(wǎng)絡(luò)融合表現(xiàn)為對用戶的安全、便捷和透明；業(yè)務(wù)融合表現(xiàn)為用戶可以不受限制的進行信息交換。管理融合是三網(wǎng)融合的必要保障。其中，機構(gòu)融合表現(xiàn)為監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為企業(yè)創(chuàng)新提供肥沃土壤；法律融合表現(xiàn)為規(guī)制的上下一致，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造良好條件。各自具體的目標和內(nèi)容詳見表1。

2 各國三網(wǎng)融合進程評價

2.1 管理融合對比

管理的融合是三網(wǎng)融合的政治保障，這既包括組織機構(gòu)的融合，又涵蓋法律政策的融合。各國在管理三網(wǎng)融合方面各具特色，與各自的政治體制密切相關(guān)。總體上看，歐盟的組織機構(gòu)融合較早，法律體系也最為先進，這與歐盟法律先行的理念有直接的關(guān)聯(lián)；美國組織機構(gòu)融合最早，但發(fā)展相對緩慢，受到聯(lián)邦制的影響，中央的融合激勵被各地方州政府層層抵制，因此發(fā)展速度不及歐盟；日本、韓國和中國同為東亞國家，受到歷史文化和意識形態(tài)的影響，三網(wǎng)融合的步伐較慢，政策措施也相對謹慎。其中，日本的機構(gòu)已經(jīng)融合，正在制定出臺融合的統(tǒng)一管理的法律；韓國的管理機構(gòu)仍是分離狀態(tài)，但近兩年出臺了一些鼓勵電信和廣電雙向準入的積極政策；中國在管理機構(gòu)和法律制定兩方面的步伐均較慢，三網(wǎng)融合一直在各方的討論之中，近期隨著技術(shù)的不斷成熟，黨和政府高度重視三網(wǎng)融合的發(fā)展，各部門出臺了一系列的重要舉措，已經(jīng)具備飛速發(fā)展的前提和條件。

表1 三網(wǎng)融合的層次模型

2.1.1 機構(gòu)融合對比

●歐盟

歐盟崇尚完全融合的監(jiān)管理念，不區(qū)分廣電和電信。但歐盟不是具有強制性的政治體制，歐盟成員國有很大的自主性。歐盟議會和理事會只能通過法律推動各成員國向這一方向轉(zhuǎn)變。

英國是最為徹底的執(zhí)行融合監(jiān)管的國家。其通信管理局（OFCOM）是英國信息領(lǐng)域統(tǒng)一的業(yè)務(wù)監(jiān)管部門，整合了原電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會五個獨立機構(gòu)，對電信、電視和無線電等相關(guān)業(yè)務(wù)進行全面監(jiān)管，徹底掃除了制約其信息領(lǐng)域快速發(fā)展的制度壁壘，使技術(shù)和業(yè)務(wù)融合成為可能。

法國是相對融合監(jiān)管的代表，對網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容分設(shè)監(jiān)管機構(gòu)，依法統(tǒng)籌發(fā)展。法國的獨立監(jiān)管機構(gòu)視聽委員會（CSA），對全國和地方的各種視頻內(nèi)容市場進行統(tǒng)一管理，政府授予該機構(gòu)包括人事、財務(wù)、政策、監(jiān)督、懲處等多種權(quán)利。法國的電子通信與郵政監(jiān)管局（ARCEP）是電信監(jiān)管機構(gòu)，對電信網(wǎng)絡(luò)的容量和管道進行監(jiān)管，不涉及內(nèi)容。ARCEP有權(quán)對電子通信運營商之間出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)分歧進行調(diào)解監(jiān)管。

德國的監(jiān)管模式與法國類似。

●美國

美國根據(jù)1934年頒布的《電信法》，成立了聯(lián)邦通信委員會（FCC），在世界上率先實現(xiàn)了監(jiān)管機構(gòu)的融合。根據(jù)職能設(shè)置，F(xiàn)CC有權(quán)對商業(yè)廣播電視、電信進行綜合監(jiān)管。改革之初，電信業(yè)和有線電視業(yè)仍由FCC內(nèi)部的不同部門分別管理，其中，有線競爭局和執(zhí)行局管理電信業(yè)，而由媒體局管理廣播電視業(yè)。如有重疊可通過通信業(yè)務(wù)機會辦公室進行協(xié)調(diào)。隨著業(yè)務(wù)不斷發(fā)展的需要，F(xiàn)CC不斷調(diào)整內(nèi)部的組織形式和完善相關(guān)的政策體系。為應(yīng)對三網(wǎng)融合的要求，F(xiàn)CC將內(nèi)設(shè)的公共電信的監(jiān)管機構(gòu)與有線電視的監(jiān)管機構(gòu)合并，統(tǒng)一設(shè)立了一個“競爭監(jiān)管局”，融合后的新機構(gòu)將電信、廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一監(jiān)管。FCC現(xiàn)行委員會根據(jù)職能進行分工，共有7個職能部門和10個辦公室。

●日本

日本具有融合的監(jiān)管機構(gòu)。2001年，日本政府進行機構(gòu)改革，成立總務(wù)省，在管理機構(gòu)方面實現(xiàn)了對電信和廣電的融合監(jiān)管?？倓?wù)省下設(shè)信息通信政策局，統(tǒng)一負責制定有關(guān)廣播和通信發(fā)展的政策；另設(shè)綜合通信基礎(chǔ)局，對通信與廣播設(shè)施及相關(guān)業(yè)務(wù)進行監(jiān)管。機構(gòu)融合的支撐——承載與內(nèi)容管制相分離，日本明確將廣播公司分為“提供設(shè)施的廣播公司”和“提供節(jié)目的廣播公司”，將承載與內(nèi)容管制相分離。

●韓國

韓國正由分散的監(jiān)管體系向融合的監(jiān)管過渡。信息通信部（MIC）是電信業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，下設(shè)通信管制局具體負責通信業(yè)監(jiān)管，負責事前監(jiān)管。通信委員會（KCC）是通信部內(nèi)半獨立的電信監(jiān)管機構(gòu)，側(cè)重事后監(jiān)管。KCC管制權(quán)限有向獨立電信管制機構(gòu)轉(zhuǎn)變的趨勢。廣播電視委員會（KBC）是所有廣播電視媒體內(nèi)容監(jiān)管的統(tǒng)一機構(gòu)，負責地面廣播電視、有線廣播電視、衛(wèi)星廣播電視、有線轉(zhuǎn)播運營和音樂廣播電視的許可和核準等管理權(quán)。韓國的電信和廣電監(jiān)管部門與中國政府設(shè)置機制類似，也面臨著具體政策上的相互制約。一般來說，文化部門與廣電部門在內(nèi)容管理方面基本保持一致，而通信部門更多從網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方面來審視問題。協(xié)調(diào)管制上的困難制約了三網(wǎng)融合的發(fā)展。

2008年2月，成立了新的融合管制機構(gòu)——韓國廣播通信委員會，從體制機制上進行變革，統(tǒng)一負責韓國電視廣播、通信和新傳媒相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，以期改變韓國融合服務(wù)發(fā)展相對滯后的現(xiàn)狀，并借此繁榮新興的媒體產(chǎn)業(yè)。

2.1.2 法律的融合

●歐盟

歐盟于1998年通過了 《電信監(jiān)管框架指令》（簡稱《指令》），在《指令》的引導(dǎo)下，各成員國電信業(yè)務(wù)市場逐步實現(xiàn)了初步的自由競爭。2002年，歐盟通過《電子通信管制框架》（簡稱《框架》），該《框架》適用于以電子方式傳輸?shù)囊磺型ㄐ欧?wù)，包括有線與無線、數(shù)據(jù)與語音、廣播業(yè)務(wù)和點到點的個人通信業(yè)務(wù)等等，統(tǒng)一規(guī)范了有線電視、電信等相關(guān)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。所有歐盟成員國都已經(jīng)將它落實為國內(nèi)的相關(guān)法律規(guī)范，在網(wǎng)絡(luò)層面打破了廣播與電信的縱向分立的管制機制，消除了廣播網(wǎng)絡(luò)和電信網(wǎng)絡(luò)相互進入各自領(lǐng)域開展相關(guān)業(yè)務(wù)的政策壁壘?！犊蚣堋窐O大地促進了歐盟國家的雙向市場準入進程，快速實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的融合，電信運營商提供了有線電視節(jié)目的傳送業(yè)務(wù)，有線電視運營商開展了高速互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)。

歐盟近年來出臺了更加開放的《視聽媒體服務(wù)指令》，標志著歐盟立法進入到促進業(yè)務(wù)、服務(wù)融合的歷史新階段。在《視聽媒體服務(wù)指令》中歐盟以全新的視角對視頻服務(wù)進行了分類，不再延用傳統(tǒng)的廣播與通信完全分享的服務(wù)界定，從而在概念上消除了電信和廣電業(yè)務(wù)的區(qū)分，而根據(jù)是否具有播放時間表將視頻業(yè)務(wù)重新劃分為線性服務(wù)和非線性服務(wù)，并根據(jù)兩類業(yè)務(wù)傳播能力和影響范圍的不同出臺不同的內(nèi)容監(jiān)管辦法。

●美國

美國1934年出臺 《電信法》，成立了統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)FCC，但嚴格禁止雙向進入。1996年，改革《電信法》，明確允許電信與廣電運營商雙向進入，都可以提供包括語音、視頻和數(shù)據(jù)的多種業(yè)務(wù)。但由于美國的聯(lián)邦制政體，本地州政府存在特許制度，電信運營商要提供視頻業(yè)務(wù)仍需獲得州政府的特許經(jīng)營許可證。2006開始，美國聯(lián)邦政府要求各州特許機構(gòu)在90天內(nèi)答復(fù)電信運營商經(jīng)營視頻業(yè)務(wù)的申請，在180天內(nèi)答復(fù)新視頻服務(wù)從業(yè)者的申請，以禁止各地特許機構(gòu)以不合理的理由排斥相關(guān)從業(yè)者進入市場。

●日本

1989年，日本修改《廣電法》和《電波法》，明確將廣播公司分為“提供設(shè)施的廣播公司”和“提供節(jié)目的廣播公司”，并在《電信業(yè)務(wù)中的廣電服務(wù)法》中將承載與內(nèi)容管制相分離。

2001年以來，日本對《電信事業(yè)法》等相關(guān)法律進行多次重大修改。例如，關(guān)于電信進入廣電的相關(guān)法律有《電信業(yè)務(wù)中的廣電服務(wù)法》、《電信業(yè)務(wù)廣播法》、《電信事業(yè)法》；關(guān)于廣電進入電信的相關(guān)法律有《廣電經(jīng)營電信業(yè)務(wù)法》；關(guān)于技術(shù)融合有《促進開發(fā)通信廣電融合技術(shù)法》。

隨著日本信息基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化和IP化的普及，日本的通信、廣電法律體系已經(jīng)無法滿足各類新興業(yè)務(wù)的發(fā)展需求。日本總務(wù)省于2007年12月提出了建立綜合法律體系的具體方案。據(jù)總務(wù)省《2008信息通信白皮書》的闡述，日本政府決定制定“橫向分割”的法律體系。該法案可以分為內(nèi)容、平臺、傳輸設(shè)施三個基本層面，其中傳輸設(shè)施又可以分為傳輸業(yè)務(wù)和傳輸設(shè)備兩部分。日本政府期望建立世界上最先進的法律體系，將當前法律的“縱向分割”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為“橫向分割”體系，實現(xiàn)綜合的一體化的相關(guān)業(yè)務(wù)法律制度。目前，日本信息通信審議會討論并修訂了《構(gòu)建通信、廣電綜合法律體系方案》，并計劃近日向日本國會提交正式法案。

●韓國

韓國的相關(guān)法律前期進展緩慢，近年來稍有改觀。2008年出臺了允許電信運營商提供 IPTV業(yè)務(wù)的 《IPTV業(yè)務(wù)法》，該法案明確提出韓國的廣電公司可提供全國性的IPTV服務(wù)，但為防止對市場的壟斷，其占有率不得高于1/3；KT等電信運營商可直接提供IPTV業(yè)務(wù)服務(wù)。新法案明確允許了電信運營商涉足視頻服務(wù)，在視頻服務(wù)領(lǐng)域引發(fā)了電信與廣電運營商的全面競爭，極大地促進了韓國IPTV產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同年，韓國出臺了《廣播通信委員會組織法》，全面調(diào)整了廣電業(yè)和通信業(yè)的傳統(tǒng)體制框架，成立了韓國廣播通信委員會作為融合的監(jiān)管機構(gòu)，取代了信息通信部和廣播委員會。此次監(jiān)管體制的改革，將有望改變韓國新興媒體產(chǎn)業(yè)相對滯后的現(xiàn)狀，極大繁榮新興業(yè)態(tài)。

2.2 技術(shù)融合對比

技術(shù)融合是三網(wǎng)融合的基礎(chǔ)。技術(shù)無國界，由于技術(shù)的引進和交流，各國三網(wǎng)融合的技術(shù)之間沒有明顯的壁壘，表現(xiàn)為總體趨同的特性。這里主要比較各國信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的情況。各國寬帶網(wǎng)絡(luò)用戶數(shù)的比較如表2所示。

由此可見，歐洲的寬帶網(wǎng)絡(luò)用戶數(shù)量遠遠領(lǐng)先于世界其他地區(qū)。中國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較快，且保持著較高的增長速度。但考慮到人口因素，人均相對數(shù)量并不占有任何優(yōu)勢。美國、日本和韓國的寬帶用戶數(shù)量較落后于上述地區(qū)，但總體上水平仍然較高。可以認為，目前三網(wǎng)融合快速發(fā)展的基礎(chǔ)已經(jīng)具備。

2.3 市場融合對比

市場融合是三網(wǎng)融合的根本目標。世界各國三網(wǎng)融合的市場體現(xiàn)在于其市場規(guī)模和企業(yè)實力。總體上看，歐盟、美國的IPTV產(chǎn)業(yè)明顯好于中、日、韓等東亞國家。世界各國IPTV產(chǎn)業(yè)規(guī)模如表3所示。

西歐是當前IPTV最活躍的地區(qū)。法國的IPTV市場由于三大電信運營商的加入而競爭異常激烈。Free公司已經(jīng)完成了對ADSL2＋網(wǎng)絡(luò)的升級改造，現(xiàn)有用戶的20%都已開通IPTV服務(wù)。盡管目前尚無視頻點播服務(wù)，但隨著競爭壓力的進一步增加將很快推出。德國由于電視網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣且大部分免費提供，致使電信運營商的IPTV市場開拓緩慢，點播電視是德國IPTV業(yè)務(wù)的主要收入來源。比利時和荷蘭的電信運營商網(wǎng)絡(luò)覆蓋面大，憑此優(yōu)勢大力推廣網(wǎng)絡(luò)視頻服務(wù)，并且還將啟動時移電視、視頻點播等服務(wù)。與此同時，各國的廣電服務(wù)商也推出了的電信業(yè)務(wù)開展競爭。

東歐國家的電信運營商也極力推廣IPTV市場，但由于傳統(tǒng)上俄羅斯、波蘭等國的付費電視用戶很少，目前市場前景仍然很不確定，基本上都還沒有達到用戶人數(shù)上的盈虧點。

美國IPTV的發(fā)展受到地方特許制度的影響，發(fā)展速度明顯不如歐盟國家。電信運營商開展視頻服務(wù)，要向多個地方政府申請，且特許經(jīng)營許可證還要求從業(yè)公司向政府繳納收入5%的營業(yè)稅大大增加了行業(yè)門檻，保護了傳統(tǒng)廣電部門。相信美國目前針對此種情況的政策改革將能部分改變IPTV進展緩慢的現(xiàn)狀。

日本的基礎(chǔ)設(shè)施完善而發(fā)達，IPTV市場活躍而行業(yè)競爭也相當激烈。目前，日本的寬帶網(wǎng)絡(luò)帶寬已達到20～40 Mbit/s，完全可以滿足IPTV甚至高清電視業(yè)務(wù)的承載需求。目前IPTV市場主要被NTT，KDDI，Softbank，Poweredcom，Itochu等大型運營商瓜分。隨著全新的綜合監(jiān)管法案的出臺，有理由相信日本憑借其先進的技術(shù)優(yōu)勢和強大的購買力將成為世界上相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展最快的地區(qū)之一。

表2 各國寬帶網(wǎng)用戶數(shù)量比較

表3 世界各國IPTV產(chǎn)業(yè)規(guī)模比較

韓國寬帶網(wǎng)絡(luò)設(shè)施發(fā)達，具有發(fā)展IPTV的良好基礎(chǔ)。但由于受到體制機制的限制，廣電運營商受到政策性的保護，不允許電信運營商進行IPTV服務(wù)的大面積推廣工作。隨著新法的頒布實施，相信相應(yīng)市場將很快啟動。

3 對我國的啟示

經(jīng)過對世界各主要國家三網(wǎng)融合進程三個層面六種融合的對比，發(fā)現(xiàn)：

1）三網(wǎng)融合體制的變革應(yīng)當與本國國情相適應(yīng)，尤其是政體相適應(yīng)。從各國和地區(qū)三網(wǎng)融合的制度變遷實踐看，沒有完全一致的體制和政策模式。只有發(fā)揮本國和地區(qū)政治體制中的積極因素，制定出符合本國國情的三網(wǎng)融合政策，才能促進三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，否則就將阻礙產(chǎn)業(yè)的繁榮。

2）管理的融合仍然是制約三網(wǎng)融合發(fā)展的關(guān)鍵因素。凡是組織機構(gòu)和政策法律體系融合較為充分，管理無間隙的國家和地區(qū)，像歐盟和美國，其三網(wǎng)融合的業(yè)務(wù)發(fā)展就相對較快，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和企業(yè)實力就較強。與此相反，東亞各國受到組織機制的制約，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就相對緩慢。

3）融合的監(jiān)管機構(gòu)需要統(tǒng)一的法律體系作為支撐。相對于法律融合，管理層面的融合中組織機構(gòu)的融合反而不是最重要的。只有在法律層面上，打破縱向劃分的管理規(guī)制，向橫向管理規(guī)制有序邁進，才能最大程度地推動三網(wǎng)融合的實質(zhì)進程。

4）管理的融合是隨著技術(shù)與市場發(fā)展的漸進式變革。改革是在技術(shù)和市場發(fā)展繁榮基礎(chǔ)上，不斷適應(yīng)客觀需求，不間斷地演變和推進的，不可能也不會一蹴而就。因此，推進管理融合既要解放思想，加快融合發(fā)展步伐，又要杜絕激進冒進。適合發(fā)展需要的制度才是最好的制度。

5）推動融合的最終目標是促進產(chǎn)業(yè)的繁榮與發(fā)展。技術(shù)是融合的手段，管理是融合的保障，三網(wǎng)融合的最終目標和根本目的就是要促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的大繁榮和大發(fā)展，并以此為契機帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速進步和發(fā)展，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。