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    清朝支疆政策

    2010-06-15 08:47:40本刊編輯部
    中國(guó)農(nóng)村科技 2010年8期
    關(guān)鍵詞:清政府新疆

    本刊編輯部

    清政府片面強(qiáng)調(diào)邊疆的穩(wěn)定,長(zhǎng)期采取“輸血型”的財(cái)政支持,而沒有積極開發(fā)新疆自身的資源,也沒能利用新疆的邊貿(mào)優(yōu)勢(shì)。

    2007年3月10日,科學(xué)技術(shù)部與新疆維吾爾自治區(qū)人民政府在北京舉行了工作會(huì)商第一次會(huì)議,簽署了《科學(xué)技術(shù)部、新疆維吾爾自治區(qū)人民政府工作會(huì)商制度議定書》,并議定了共同組織開展“全國(guó)科技支疆行動(dòng)”;2007年11月20日科技部會(huì)同自治區(qū)人民政府、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)在北京召開了“全國(guó)科技支疆行動(dòng)啟動(dòng)大會(huì)”。在會(huì)上,圍繞新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)的重大需求,科技部向全國(guó)的科研機(jī)構(gòu)、高等院校和企業(yè)推薦了354個(gè)科技合作項(xiàng)目,得到各省市科技管理部門、科研單位、高校和企業(yè)的積極響應(yīng);2008年8月,科技部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)科技支疆工作的若干意見》,并在新疆召開了部區(qū)工作會(huì)商第二次會(huì)議,同期還召開了全國(guó)科技支疆工作會(huì)議暨天山創(chuàng)新論壇,會(huì)議就全國(guó)科技支疆行動(dòng)啟動(dòng)以來的工作情況進(jìn)行了總結(jié)交流,針對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)與區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略選擇進(jìn)行了高層研討,同時(shí)對(duì)接了一批新的科技支疆項(xiàng)目,并就下一階段全國(guó)科技支疆工作進(jìn)行了安排部署;2010年3月29~30日,全國(guó)對(duì)口支援新疆工作會(huì)議在北京召開,會(huì)議主要內(nèi)容是學(xué)習(xí)貫徹中央關(guān)于組織開展新一輪對(duì)口支援新疆工作的重要決策,并對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和推進(jìn)對(duì)口支援新疆工作進(jìn)行動(dòng)員部署。

    一次次會(huì)議、一項(xiàng)項(xiàng)政策,無不證實(shí)著國(guó)家對(duì)支疆工作的重視,但是對(duì)口支援新疆政策并非新中國(guó)的新創(chuàng),早在清朝乾隆年間,“對(duì)口支援新疆”的財(cái)政制度就已誕生。為了加快新疆發(fā)展、維護(hù)新疆穩(wěn)定,重新審視當(dāng)年的一些做法,不無裨益。

    財(cái)政支疆見成效

    內(nèi)地省份“協(xié)餉”支援新疆1759年,清政府完全平定了中國(guó)西北邊疆的叛亂和割據(jù)勢(shì)力。乾隆皇帝取“故土新歸”之意,將西域改名新疆,1762年設(shè)立伊犁將軍,管轄天山南北超過200萬平方公里的遼闊土地。在短短30多年的時(shí)間里,新疆各族人民在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)各地的支援下,利用當(dāng)時(shí)新疆的資源優(yōu)勢(shì)(主要是可墾荒地和草原),實(shí)現(xiàn)了較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

    乾隆年間,清政府為了鼓勵(lì)各族人民發(fā)展生產(chǎn),在新疆采取特殊的稅收優(yōu)惠政策,對(duì)一些地區(qū)和民族完全免稅,如哈密和吐魯番地區(qū)的維吾爾族人以及蒙古族土爾扈特東歸部眾。另外,清政府在其他地區(qū)的稅率也很低。例如,清朝在牧區(qū)征稅很輕,牛馬稅為1%,羊稅為1‰。

    保衛(wèi)邊疆是建設(shè)邊疆的前提,乾隆年間,清朝在新疆常駐的軍隊(duì)約4.5萬人?!氨R未動(dòng),糧草先行”,新疆每年的軍政費(fèi)用需白銀200余萬兩,而新疆全年貨幣形式的賦稅收入,僅有白銀10余萬兩。清政府規(guī)定,新疆的所有財(cái)政收入都留歸新疆各地使用。新疆地方財(cái)政的收支差額問題,則通過內(nèi)地省份的“協(xié)餉”解決。

    從1760年開始,清政府每年從內(nèi)地調(diào)撥“協(xié)餉”200萬~300萬兩白銀,充作新疆軍政費(fèi)用。當(dāng)時(shí),全國(guó)有25個(gè)省級(jí)行政區(qū),除了財(cái)政比較緊張的黑龍江、吉林、盛京、烏里雅蘇臺(tái)(今蒙古國(guó))、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海外,其他的省份以及粵海關(guān)、閩海關(guān)、江漢關(guān)、江海關(guān)等海關(guān),都要分擔(dān)新疆所需的財(cái)政支出。

    每年春夏間,新疆各地核定本地次年軍政事業(yè)所需費(fèi)用,將開支預(yù)算分別上報(bào)中央政府的戶部(類似于今天的財(cái)政部)和駐在蘭州的陜甘總督衙門(類似今天的蘭州軍區(qū))。戶部審定該預(yù)算后,按內(nèi)地各省區(qū)和海關(guān)財(cái)政收支狀況分?jǐn)?。各省區(qū)和海關(guān)接到分?jǐn)倲?shù)額后,按期將銀兩解送陜甘總督衙門,再由新疆派人領(lǐng)取,分存新疆各地銀庫,按月給各地公職人員和駐軍官兵發(fā)放。

    這些費(fèi)用,大部分用于駐新疆清軍官兵和辦事人員(包括內(nèi)地來的滿、蒙、漢族官員和新疆本地的維吾爾等族官員)的工資及日常行政開支,還有一部分用于重大的公共工程,如水利和道路建設(shè)等。

    乾隆年間,清政府為了鼓勵(lì)各族人民發(fā)展生產(chǎn),在新疆采取特殊的稅收優(yōu)惠政策,對(duì)一些地區(qū)和民族完全免稅,如哈密和吐魯番地區(qū)的維吾爾族人,以及蒙古族土爾扈特東歸部眾。

    清政府共撥給新疆近4億兩白銀當(dāng)新疆遇到大事時(shí),由清朝中央政府撥??钪С?,稱為“專餉”。例如,乾隆年間的土爾扈特東歸(編者注:土爾扈特是我國(guó)蒙古族中一個(gè)古老部落,明朝末年部族中的大部分人離開新疆故土,到了當(dāng)時(shí)尚未被沙皇俄國(guó)占領(lǐng)的伏爾加河下游開拓家園,建立土爾扈特汗國(guó)。后因不愿向沙俄稱臣,歷盡艱辛于公元1771年回到祖國(guó)),中央政府撥出???0萬兩白銀用于救濟(jì)和安置。道光年間,平定境外浩罕汗國(guó)支持的張格爾叛亂時(shí),中央政府共撥??畎足y1000萬兩以上,其中400萬兩來自戶部,200萬兩來自皇帝的內(nèi)庫,還有400萬兩從其他渠道籌措。清朝最大規(guī)模的撥款是19世紀(jì)70年代,反擊英俄支持的浩罕汗國(guó)阿古柏的入侵。《劍橋中國(guó)晚清史》稱:“7年之中總數(shù)逾5230萬兩協(xié)餉的支援,是支持左宗棠在新疆取得勝利的惟一決定性因素?!?876年2月1日,清廷發(fā)出上諭:“國(guó)家經(jīng)費(fèi)有常,此次籌借巨款,系天下合力,辦西陲軍事,竭十余年之力,辦今日軍事。”

    據(jù)齊清順在《清代新疆的協(xié)餉和專餉》一文中的研究,1760~1911年,清政府撥給新疆的協(xié)餉和專餉總計(jì)高達(dá)近4億兩白銀。這套制度,類似于今天的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援,為新疆發(fā)展提供了穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。

    新疆的協(xié)餉制度,在當(dāng)時(shí)是全國(guó)規(guī)模最大的發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)邊疆的支援制度。類似的還有西藏,但清朝從內(nèi)地派駐西藏的官員和軍隊(duì),總計(jì)只有數(shù)千人,財(cái)政支援的規(guī)模無法與新疆的協(xié)餉制度相比。此外,江蘇、廣東等地的商人,也曾聯(lián)合捐款上百萬兩白銀,補(bǔ)充新疆的軍政費(fèi)用。

    新疆城市規(guī)模迅速擴(kuò)大每年數(shù)百萬兩白銀從祖國(guó)內(nèi)地進(jìn)入新疆,其中大部分作為工資發(fā)放,形成了比較強(qiáng)勁的購(gòu)買力。很多內(nèi)地商人看準(zhǔn)新疆這個(gè)市場(chǎng),西出嘉峪關(guān),在新疆長(zhǎng)期居住,促進(jìn)了新疆城市的大發(fā)展,其中規(guī)模最大的就是烏魯木齊。

    烏魯木齊到18世紀(jì)50年代才建立城市,乾隆皇帝親自以漢語命名為“迪化”,但蒙古語名“烏魯木齊”仍在官方和民間繼續(xù)使用。《西陲總統(tǒng)事略》稱,烏魯木齊“商賈輻輳,百物灌輸,為關(guān)外北路一大都會(huì)”。早在1762年,來自內(nèi)地的商人就開了500家店鋪。當(dāng)時(shí)的烏魯木齊,有一條“江南巷”,是來自南方的人們聚居的地方。

    新疆城市的迅猛發(fā)展,并不限于烏魯木齊。在伊犁地區(qū),清朝統(tǒng)一后新建了惠遠(yuǎn)、惠寧、寧遠(yuǎn)、綏定、廣仁、瞻德、拱辰、塔勒奇、熙春九座相距較近的姊妹城,總?cè)丝谑嗳f人,是當(dāng)時(shí)中國(guó)最大城市集群之一。據(jù)趙翼的《皇朝武功紀(jì)盛》,伊犁“村落連屬,煙火相望,巷陌間羊馬成群,皮角氈褐之所出,商賈輻輳”。清政府每年運(yùn)到伊犁供各族人民消費(fèi)和邊疆貿(mào)易的茶葉就達(dá)幾十萬斤。此外,天山南北的巴里坤、哈密、吐魯番、喀什等城市也發(fā)展非常迅速。

    政策支疆促進(jìn)新疆農(nóng)牧業(yè)迅速發(fā)展

    大城市的出現(xiàn),離不開糧食的供應(yīng)。18世紀(jì)上半葉,新疆長(zhǎng)期戰(zhàn)亂,人口稀少,農(nóng)業(yè)落后。清政府在統(tǒng)一新疆后,采取了屯墾戍邊、鼓勵(lì)移民的政策。天山以北原是牧場(chǎng),清王朝在這里屯田,包括漢族、回族士兵的“軍屯”,漢族、回族農(nóng)民移墾的“民屯”,滿族、錫伯族、蒙古族、達(dá)斡爾族等民族士兵和家眷的“旗屯”,維吾爾農(nóng)民的“回屯”,各族人民一起開墾農(nóng)田,改變了原先的生產(chǎn)面貌。

    據(jù)新疆人民出版社2004年版的《新疆史綱》介紹,清政府規(guī)定,內(nèi)地愿到新疆屯田的農(nóng)民群眾,由官府提供車輛、沿途生活費(fèi)用,并派人護(hù)送到屯田目的地;農(nóng)民到達(dá)屯區(qū)后,官府提供土地、農(nóng)具、種子和房屋、口糧等,助其安家;農(nóng)民墾種的土地,按照政府規(guī)定的份額,六年之內(nèi)不征賦稅;如果農(nóng)民開墾超出份額的土地,這些土地長(zhǎng)期不征賦稅。清朝還組織了6000戶南疆的維吾爾族農(nóng)民到伊犁地區(qū)種地,后來又有至少8000戶維族農(nóng)民自發(fā)來到天山以北,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

    這種在中央政府統(tǒng)一部署下,各族軍民廣泛參與的屯田事業(yè),可以視為新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的歷史先驅(qū),它對(duì)保衛(wèi)、開發(fā)和建設(shè)新疆,具有重大意義。

    新疆天山南路的維吾爾族聚居區(qū),通過引進(jìn)中原的農(nóng)具,也提高了生產(chǎn)力。新疆的糧食和棉花產(chǎn)量迅速增加,滿足了當(dāng)?shù)氐男枰?。乾隆后期,新疆已成為大清西部的糧倉,烏魯木齊等地一再出現(xiàn)糧食過剩的情況。為防止谷賤傷農(nóng),清政府曾經(jīng)下令暫停駐軍屯田工作。在甘肅等鄰近省份遭災(zāi)缺糧的時(shí)候,乾隆一再下令調(diào)撥新疆存糧轉(zhuǎn)運(yùn)救濟(jì),并組織災(zāi)區(qū)人民移居新疆。

    新疆的牧業(yè)生產(chǎn)也有巨大發(fā)展,在清朝統(tǒng)一新疆12年后,土爾扈特部反抗沙俄壓迫,萬里東歸,清政府立即從新疆地區(qū)調(diào)集了牛、羊13萬多頭予以救濟(jì),英吉沙的伯克(維吾爾族地方政府首領(lǐng))捐獻(xiàn)出6000多件皮襖贈(zèng)與東歸部眾。當(dāng)時(shí)新疆畜牧業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模由此可見一斑。

    以歷史為鑒,促進(jìn)支疆工作深入開展

    各族人民共同投身于新疆的開發(fā)建設(shè)事業(yè),其前提條件就是各族和諧相處。在民族關(guān)系中,重視少數(shù)民族語言文字的使用具有極為重要的意義。對(duì)一個(gè)民族語言文字的尊重,就是對(duì)整個(gè)民族的尊重,在這方面,清政府極為重視。乾隆帝本人就注意學(xué)習(xí)各民族語言,他不僅精通滿語、漢語和東蒙古語,還大致通曉西蒙古語、維吾爾語和藏語,能與覲見的少數(shù)民族政治和宗教首領(lǐng)用其本民族的語言直接溝通。對(duì)少數(shù)民族的尊重,還體現(xiàn)在其他方面。清朝于1760年開始在新疆南部發(fā)行銅幣。該幣正面鑄漢文“乾隆通寶”,背面鑄有鑄造局地址,一邊是維吾爾文,一邊是滿文。

    從清朝統(tǒng)一新疆到乾隆帝去世的40年里,新疆保持了基本穩(wěn)定,社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。當(dāng)時(shí)雖沒有經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo),但從當(dāng)時(shí)內(nèi)地人民不斷自發(fā)遷居新疆來看,新疆的人均GDP,很可能已高于全國(guó)平均水平。

    可惜的是,這種勢(shì)頭沒能保持下去,后來的連年戰(zhàn)亂,讓早年的建設(shè)成果破壞殆盡,新疆西部50多萬平方公里的領(lǐng)土也被俄國(guó)侵占。造成這種局面的原因是多方面的。在19世紀(jì)初,鴉片走私猖獗之后,清朝迅速衰落,祖國(guó)內(nèi)地遭受侵略和戰(zhàn)亂,斷絕了對(duì)新疆的財(cái)政支援,是其重要原因。

    就對(duì)新疆的治理本身來說,清政府在執(zhí)行民族政策的過程中,片面注重維護(hù)各族上層利益,沒能讓發(fā)展成果為各族群眾共享,這也是導(dǎo)致社會(huì)矛盾逐漸激化的因素。來自內(nèi)地的滿漢官員日趨腐敗,嚴(yán)重?cái)牧酥醒胝谛陆男蜗螅罱K引發(fā)包括漢族在內(nèi)的各族群眾大規(guī)模造反,給外敵入侵造成可乘之機(jī)的歷史教訓(xùn),特別令人警醒。

    另外,清政府片面強(qiáng)調(diào)邊疆的穩(wěn)定,長(zhǎng)期采取“輸血型”的財(cái)政支持,而沒有積極開發(fā)新疆自身的資源,甚至對(duì)民間自發(fā)集資采礦的行為,采取鎮(zhèn)壓措施。清政府也沒能利用新疆的邊貿(mào)優(yōu)勢(shì),增加政府收入,而是片面強(qiáng)調(diào)“懷柔遠(yuǎn)人”,對(duì)外國(guó)商人征收的關(guān)稅不到4%,甚至完全免稅。這樣,新疆對(duì)內(nèi)地省區(qū)的財(cái)政依賴無法減少,既阻礙了新疆的發(fā)展,最終也不利于新疆的穩(wěn)定。

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