主體功能區(qū)規(guī)劃:重整河山?

許圣如

廣袤豐饒的中國(guó)西部迎來(lái)了最好的時(shí)代。7月5日，高規(guī)格的西部大開(kāi)發(fā)工作會(huì)議無(wú)疑是最強(qiáng)的沖鋒號(hào)，而在這之前的6月12日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)則是猛烈的催化劑，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、優(yōu)先財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等配套政策會(huì)從制度上為西部開(kāi)發(fā)“準(zhǔn)備充足的錢糧”。

“這是國(guó)家在空間開(kāi)發(fā)方面提出的一個(gè)新戰(zhàn)略，是中國(guó)的一個(gè)獨(dú)創(chuàng)?！眹?guó)家發(fā)改委副秘書長(zhǎng)楊偉民表示，規(guī)劃既指引中國(guó)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的方向，又設(shè)定了一個(gè)保護(hù)國(guó)土及生態(tài)環(huán)境的底線，而這條底線是直接劃定到行政邊界的硬性規(guī)定，不給地方政府太多的模糊空間。

中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心牛鳳瑞研究員認(rèn)為，《規(guī)劃》選在“十二五”規(guī)劃編制期通過(guò)，意味著《規(guī)劃》在“十二五”期間即將發(fā)揮重要作用，“彌補(bǔ)傳統(tǒng)國(guó)土管治模式的缺點(diǎn)、制約地方政府片面追求GDP的非理性政績(jī)觀，制定一個(gè)科學(xué)合理的新的整體規(guī)劃，為未來(lái)數(shù)十年內(nèi)中國(guó)各區(qū)域發(fā)展方向提供指引?！?/p>

全國(guó)主體功能區(qū)將分層次推進(jìn)，分為國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層面。國(guó)家層面將選取30％左右的國(guó)土，分為國(guó)家優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域四類。其余的全部國(guó)土由省級(jí)劃定主體功能區(qū)。

“這是對(duì)目前地方政績(jī)考評(píng)體系的一個(gè)有力糾正?！眹?guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家分析，中國(guó)目前各級(jí)地方政府在政績(jī)考評(píng)上基本上是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)能充分考慮各個(gè)地區(qū)不同的資源環(huán)境人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊省情、市情、縣情。比如有些地區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)，已經(jīng)到了難以為繼的程度。

不過(guò)，竹立家特別注意到一些地方，把“限制開(kāi)發(fā)”類改為“生態(tài)發(fā)展類”?！斑@樣的一個(gè)改動(dòng)，事實(shí)上意味著政策的松動(dòng)，仍在強(qiáng)調(diào)發(fā)展，這是很危險(xiǎn)的，多米諾骨牌一路松動(dòng)下去，最后很可能回到不顧生態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的老路上來(lái)?！?/p>

重構(gòu)經(jīng)濟(jì)新地圖?

其實(shí)。在《規(guī)劃》制訂過(guò)程中，就充斥著中央政府和地方政府，甚至中央部門之間的博弈。

2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出主體功能區(qū)規(guī)劃的概念——“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)?！?007年9月，《規(guī)劃》形成初稿，3年后獲通過(guò)。之所以經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間醞釀慎重推出，除了涉及繁瑣的核算和制度因素外，還牽涉各個(gè)地區(qū)的發(fā)展利益，涉及各個(gè)部門政策的調(diào)整。

牛風(fēng)瑞表示，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中央和地方的分稅制及事權(quán)的下放，導(dǎo)致了地方政府圍繞地區(qū)GDP的稅收增長(zhǎng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)和沖動(dòng)，形成了一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)由地方政府推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局。“主體功能區(qū)的劃分，就是給地方政府戴上繩索，不可以信馬由韁。”

最受關(guān)注和爭(zhēng)議的，是限制開(kāi)發(fā)功能區(qū)域的劃定?！坝捎谶@些地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，所以對(duì)增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)有著很強(qiáng)的欲望。但這個(gè)區(qū)域恰恰被定位為保護(hù)環(huán)境的重點(diǎn)地區(qū)，對(duì)工業(yè)有著嚴(yán)格的控制，而這也就意味著至少在短期內(nèi)不能快速提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。有部分官員存在異議也可以理解。”廣東省社科院競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任丁力分析。

雖然四大主體功能區(qū)目前還沒(méi)有完全進(jìn)入操作層面——“這不是一年兩年之間就能完成的事。”但是，潛流之下，是否會(huì)使中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)勢(shì)力進(jìn)行重構(gòu)?

此前，整體的國(guó)土管治模式將中國(guó)分為了東部、中部、西部和東北部四大板塊?！艾F(xiàn)在提四大主體功能區(qū)也沒(méi)有否定原來(lái)的提法?！眹?guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土所副所長(zhǎng)肖金成表示，四大主體功能區(qū)仍然少不了之前的東中西區(qū)域政策的支持。

“四大主體功能區(qū)的劃分，可以推動(dòng)地方管理經(jīng)濟(jì)理念的轉(zhuǎn)變，不應(yīng)單純以行政區(qū)劃來(lái)塑造地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?！迸ｘP瑞介紹，主體功能區(qū)的劃分，顯然比原有的區(qū)域劃分，更能打破行政區(qū)劃的界限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)。

肖金成表示。從去年至今，國(guó)務(wù)院圍繞已形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，密集批復(fù)了十幾個(gè)區(qū)域規(guī)劃。這些區(qū)域規(guī)劃中，缺少一個(gè)指導(dǎo)性的文件來(lái)指導(dǎo)各區(qū)域的發(fā)展。“主體功能區(qū)規(guī)劃顯然高于這些單一的區(qū)域規(guī)劃，地方政府不能不顧自身發(fā)展定位，忽視全國(guó)性、總體性的利益?！?/p>

“主體功能區(qū)規(guī)劃也并非一成不變，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，會(huì)做出相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整?！睏顐ッ癖硎荆钥h為基本單位劃分主體功能區(qū)的原則不會(huì)改變。

生態(tài)補(bǔ)償難題待解

丁力認(rèn)為，要使得規(guī)劃真正落到實(shí)處，有兩個(gè)因素非常關(guān)鍵：一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付下的生態(tài)補(bǔ)償；二是地方政府的績(jī)效考核機(jī)制要突破?！岸@兩點(diǎn)恰恰最難操作?！?/p>

限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)給地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)帶來(lái)的影響不可避免?！斑@些地方財(cái)政收入減少兩三年或許沒(méi)問(wèn)題，但是十年八年的增長(zhǎng)受限制，那影響就很大。一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題便是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！倍×Ρ硎荆瑥哪壳皝?lái)看，雖然也有一定的資金補(bǔ)償，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而要真正完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方政府之間的博弈也不容易解決。

由于生態(tài)補(bǔ)償發(fā)生在不同的地域和領(lǐng)域，其補(bǔ)償主體、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金的籌集、使用和監(jiān)管，也必須是多樣的。目前由國(guó)家發(fā)改委西部司牽頭起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》正試圖用制度的形式來(lái)厘清這些難題。西部地區(qū)或會(huì)是生態(tài)補(bǔ)償政策的最大受益方。

不過(guò)，肖金成對(duì)于“東部補(bǔ)償西部”的說(shuō)法并不贊同。在中國(guó)現(xiàn)有框架下，要想依靠各省諸侯去解決跨省補(bǔ)償問(wèn)題，只會(huì)弄亂。一旦缺乏中央政府協(xié)調(diào)機(jī)制，許多重要跨界流域和生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制無(wú)法建立，一般是上游地區(qū)反映強(qiáng)烈，下游盡量回避，免除了治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。

在目前的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，地區(qū)間的補(bǔ)償是較弱的一項(xiàng)，“其中最難解決的，就是東西部之間跨省的流域補(bǔ)償。綜觀全國(guó)，到目前為止，凡是跨省的流域補(bǔ)償，沒(méi)有一個(gè)成功的案例。”肖金成表示，目前一些省內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償，并不能作為省際補(bǔ)償?shù)臉影濉?/p>

牛鳳瑞表示，一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為他們每年給中央上繳那么多稅收，里面應(yīng)該包含了生態(tài)補(bǔ)償金，最好由中央來(lái)反哺西部地區(qū)?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償已經(jīng)演化為中央與地方的利益關(guān)系協(xié)調(diào)。”

“在政府層面，打破行政邊界對(duì)財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移的障礙，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的杠桿作用，建立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。資金來(lái)源包括：現(xiàn)有中央財(cái)政每年投入的生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工程資金，全部納入基金中，通過(guò)碳匯交易、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)、發(fā)行政府債券，將國(guó)家對(duì)林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、扶貧等專項(xiàng)補(bǔ)助金和相關(guān)收費(fèi)收入按一定比例提留等?！倍×ㄗh應(yīng)在國(guó)家層面設(shè)生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)之類的議事非常設(shè)機(jī)構(gòu)，來(lái)協(xié)調(diào)管理，仲裁省際間的有關(guān)糾紛。

牛鳳瑞認(rèn)為要改變財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策的滯后問(wèn)題需要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行“再改革”。使各地區(qū)財(cái)政支出的規(guī)模主要取決于人口的規(guī)模，而不是現(xiàn)在的主要取決于財(cái)政收入的規(guī)模，這樣地方推動(dòng)發(fā)展的行為才能不被扭曲。針對(duì)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)特

征，應(yīng)該增設(shè)相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目?！爸鸩浇⒁跃庑载?cái)政轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系，提高中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)生態(tài)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的均衡陛轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，最終實(shí)現(xiàn)地區(qū)間人均財(cái)政支出水平的均等化?！?/p>

GDP崇拜是最大攔路虎

竹立家分析，在中國(guó)現(xiàn)行政治體制下，倘若不改變“GDP崇拜”的官員考核機(jī)制，《規(guī)劃》仍無(wú)法落實(shí)。這也是國(guó)家發(fā)改委2007年開(kāi)始推動(dòng)以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)遲遲沒(méi)有進(jìn)展的原因所在。

“績(jī)效評(píng)價(jià)是科學(xué)開(kāi)發(fā)國(guó)土空間的評(píng)價(jià)導(dǎo)向，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核，而不應(yīng)對(duì)所有地區(qū)實(shí)行同樣內(nèi)容的考核?！睏顐ッ癖硎?，對(duì)于地區(qū)發(fā)展的評(píng)價(jià)，應(yīng)該突出民眾是否得到實(shí)惠，基本民生是否得到改善，資源節(jié)約、社會(huì)穩(wěn)定程度等方面。

很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，一些地方政府出現(xiàn)無(wú)序開(kāi)發(fā)、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、盲目攀比GDP等現(xiàn)象，其中一個(gè)重要原因就是現(xiàn)行的對(duì)地方政府政績(jī)考核或者說(shuō)評(píng)價(jià)機(jī)制不合理、不科學(xué)、不規(guī)范，從而誘導(dǎo)許多地方領(lǐng)導(dǎo)的短期行為，熱衷于政績(jī)工程和面子工程?！皩?duì)于地方官員來(lái)說(shuō)，更關(guān)心的還是自身的政績(jī)考核問(wèn)題。原來(lái)的考核機(jī)制不改，官員依然會(huì)把GDP作為首要的追求?！敝窳⒓曳治稣f(shuō)。

雖然《規(guī)劃》中根據(jù)不同功能區(qū)域的分類，提出了不同的績(jī)效考核體系。比如，針對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，將強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評(píng)價(jià)，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的評(píng)價(jià)；針對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嵭泄I(yè)化和城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，突出承接產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移方面的考核；對(duì)于限制開(kāi)發(fā)的生態(tài)地區(qū)，強(qiáng)化對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評(píng)價(jià)，不評(píng)價(jià)工業(yè)、財(cái)政收入和工業(yè)化、城市化等；對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，主要評(píng)價(jià)保護(hù)自然文化資源的完整性。

“實(shí)際上，這只是確定了一個(gè)方向，要考慮的應(yīng)該是具體銜接的問(wèn)題，這方面一定要出臺(tái)相關(guān)文件才行?！敝窳⒓冶硎?，這涉及整個(gè)干部考評(píng)體系的再造，“即使組織部門都沒(méi)有那么大魄力去推翻舊有的體系，幾年內(nèi)打造出一套行之有效的新考評(píng)體系，更遑論具體執(zhí)行的政府部門?！?/p>

“二次轉(zhuǎn)型”之難

事實(shí)上，摒棄GDP導(dǎo)向的指標(biāo)體系，取消GDP政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)已喊了多年，為什么就沒(méi)有大的改觀?“GDP政績(jī)導(dǎo)向現(xiàn)在可能只是表象，隨著利益集團(tuán)的分化，地方政府的很多投資發(fā)展計(jì)劃已不是為了一個(gè)整體性的GDP目標(biāo)，而是為了其中的集團(tuán)利益。”牛風(fēng)瑞表示，部分地方官員越來(lái)越膨脹的對(duì)個(gè)人財(cái)富極大化的追尋隱藏在GDP幌子之下，“對(duì)于一個(gè)完全世俗化的官員階層來(lái)說(shuō)，真正崇拜的是藏在GDP背后的個(gè)人利益?！?/p>

部分中國(guó)官員的利益極大化追尋對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的影響程度之深，影響范圍之廣，無(wú)論怎樣估計(jì)都不過(guò)分?！胺謾?quán)改革一定程度上已經(jīng)變成了對(duì)核心官員個(gè)人的分權(quán)?！敝窳⒓艺J(rèn)為，要解開(kāi)現(xiàn)有改革問(wèn)題的癥結(jié)，必須從政府改革來(lái)著手。

“制定一個(gè)好的規(guī)劃并不困難，關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型能否突破。”在竹立家看來(lái)，2003年，政府已經(jīng)提出了政府轉(zhuǎn)型，但政府自身利益傾向加深了轉(zhuǎn)型的難度。

丁力認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)面臨著自1978年改革開(kāi)放以來(lái)的第二次轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型與第一次轉(zhuǎn)型有著本質(zhì)的不同，30多年以來(lái)的第一次轉(zhuǎn)型主要完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，而這次是需要政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)心理等緊密配合、全面平衡的變革，其難度比第一次要大得多。“既要保持GDP的穩(wěn)定增長(zhǎng)，又要想辦法改善民生，減輕社會(huì)集體性焦慮，遏制貧富差距加劇的勢(shì)頭，平衡如此復(fù)雜的利益關(guān)系，尤其是要打破被固化的利益結(jié)構(gòu)，可以想見(jiàn)其中的阻力。”

然而中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間，已經(jīng)非常需要果斷地推進(jìn)改革與轉(zhuǎn)型?！盎蛟S中國(guó)過(guò)于擔(dān)憂經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的增長(zhǎng)速度減緩，從而慣性依賴，使得轉(zhuǎn)型從根本上缺乏動(dòng)力。主體功能區(qū)規(guī)劃或許是一次很好的契機(jī)。”丁力認(rèn)為現(xiàn)在教育、醫(yī)療、房?jī)r(jià)等民生和社會(huì)問(wèn)題集中爆發(fā)，實(shí)際上觸及了改革開(kāi)放以來(lái)累積下來(lái)的矛盾和糾結(jié)，已經(jīng)到了不得不解決的階段。