“中國(guó)式救災(zāi)”的思考

張和清

國(guó)際社會(huì)的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，完整的災(zāi)難救援及預(yù)防體系應(yīng)該包括震前“防震減災(zāi)”，震中“抗震救災(zāi)”和震后“災(zāi)后重建”等三個(gè)相互依存的重要環(huán)節(jié)，要構(gòu)建科學(xué)而有效的救災(zāi)機(jī)制，三者缺一不可。

到今年6月24日，中山大學(xué)一香港理工大學(xué)映秀社工站(前身是廣州市民政局支持建立的廣州社工站)已經(jīng)在四川省汶川災(zāi)區(qū)堅(jiān)守近兩年時(shí)間。作為社工站的負(fù)責(zé)人之一，我既是5·12抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建的參與者，也是這一過(guò)程的見(jiàn)證人。在映秀社工站建站兩周年之際，我想從5·12汶川大地震和青海玉樹(shù)地震的親身經(jīng)歷，反思“中國(guó)式救災(zāi)模式”。

國(guó)際社會(huì)的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，完整的災(zāi)難救援及預(yù)防體系應(yīng)該包括震前“防震減災(zāi)”，震中“抗震救災(zāi)”和震后“災(zāi)后重建”等三個(gè)相互依存的重要環(huán)節(jié)，要構(gòu)建科學(xué)而有效的救災(zāi)機(jī)制，三者缺一不可。其中“抗震救災(zāi)”的主要目標(biāo)是緊急救援和過(guò)渡安置，“災(zāi)后重建”的核心任務(wù)是社區(qū)民眾生計(jì)和生活的恢復(fù)重建，而“防震減災(zāi)”則是平時(shí)倡導(dǎo)民眾居安思危，當(dāng)災(zāi)難來(lái)臨時(shí)，通過(guò)自救減低危害。

從5·12汶川大地震到4·14玉樹(shù)強(qiáng)震，兩年來(lái)世人不斷熱議“中國(guó)式救災(zāi)模式”。主流媒體在討論此模式時(shí)認(rèn)為中國(guó)特色的災(zāi)后救援創(chuàng)造了“抗震救災(zāi)”的偉大奇跡，“展現(xiàn)了一種舉世罕見(jiàn)的救災(zāi)能力和國(guó)家精神”。從汶川和玉樹(shù)兩次大地震的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)式救災(zāi)的奇跡主要發(fā)生在“抗震救災(zāi)”階段，而在“災(zāi)后重建”和“防震減災(zāi)”的環(huán)節(jié)上，仍有許多問(wèn)題值得深思。

“抗震救災(zāi)”的奇跡

無(wú)論在四川汶川，還是青海玉樹(shù)，中國(guó)式“抗震救災(zāi)”精神令世人稱奇。奇跡首先發(fā)生在當(dāng)災(zāi)難一旦降臨，國(guó)家迅速啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，此所謂“兵貴神速”。在震后第一時(shí)間國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人親歷現(xiàn)場(chǎng)，直接促成舉國(guó)上下，眾志成城，抗震救災(zāi)的大好局面。從震后第二天開(kāi)始，冒死進(jìn)入震中映秀的解放軍打出“鐵軍來(lái)了，汶川不哭!”的旗幟鼓舞民眾，激勵(lì)自己。從這天起不到10天，士兵們用自己的血肉之軀挽救生命、掩埋尸體、清理廢墟、搭建帳篷、安置群眾。一個(gè)月之內(nèi)，映秀的每一位幸存者在軍用帳篷前埋鍋造飯，在野戰(zhàn)醫(yī)院里免費(fèi)看病，在野戰(zhàn)軍車上免費(fèi)洗澡……

玉樹(shù)震后部隊(duì)用兵更是神速。據(jù)報(bào)道，“震后10分鐘，駐玉樹(shù)部隊(duì)850人展開(kāi)救災(zāi)；不到3小時(shí)，第一支救災(zāi)部隊(duì)4000人從西寧出發(fā)；國(guó)家地震災(zāi)害救援隊(duì)110人，11小時(shí)抵達(dá)災(zāi)區(qū)；震后30小時(shí)，從后方倉(cāng)庫(kù)緊急調(diào)運(yùn)10萬(wàn)人份的野戰(zhàn)食品到災(zāi)區(qū)；第一支醫(yī)療隊(duì)災(zāi)后12小時(shí)抵達(dá)災(zāi)區(qū)，48小時(shí)內(nèi)又有9支醫(yī)療隊(duì)、3個(gè)醫(yī)療防疫小組、1個(gè)飲食裝備技術(shù)保障隊(duì)抵達(dá)災(zāi)區(qū)，做到了行動(dòng)急、到位快?！?/p>

除此之外，舉國(guó)體制下的對(duì)口支援也在“抗震救災(zāi)”中創(chuàng)造著奇跡。震后60余天廣州援建映秀2500套板房交付使用，幾乎所有幸存者都住進(jìn)了過(guò)渡安置房。一時(shí)間“廣州”成為映秀人民心目中最閃亮的一張名片。

汶川地震震出了國(guó)人的社會(huì)良心。在“抗震救災(zāi)”階段，社會(huì)工作者和志愿者紛紛登臺(tái)亮相，他們用行動(dòng)詮釋自己的角色。在映秀，社工充當(dāng)資源鏈接者的角色，將最寶貴的資源送達(dá)最需要的人群，發(fā)揮了政府救災(zāi)拾遺補(bǔ)缺的作用。志愿者們用“帳篷小學(xué)”陪伴幸存學(xué)生度過(guò)最難熬的日子。

總之，正是依靠舉國(guó)體制的優(yōu)越性，最大限度地將國(guó)家機(jī)器和社會(huì)各界快速動(dòng)員起來(lái)，大家協(xié)同作戰(zhàn)，奪取“抗震救災(zāi)”的偉大勝利。無(wú)論是汶川，還是玉樹(shù)，沒(méi)有發(fā)生騷亂，政局穩(wěn)定，民眾最基本的需求得到及時(shí)滿足——第一時(shí)間挽救生命，第一時(shí)間住進(jìn)帳篷，第一時(shí)間吃到熱飯，第一時(shí)間穿上棉衣，第一時(shí)間防御疾病……重獲新生的民眾，內(nèi)心充滿感激，這切實(shí)提升了黨和政府的威信與合法性。當(dāng)士兵們深入映秀最偏僻的一戶人家?guī)椭謇韽U墟時(shí)，村民熱淚盈眶地說(shuō)：“你們是黨中央派來(lái)的，共產(chǎn)黨好啊，要像1933年那次地震，我們?cè)缇退拦饬?”一位玉樹(shù)的老人說(shuō)：“今天玉樹(shù)的藏族群眾一看到解放軍就喊‘神，一看到民政就高興，因?yàn)閺纳缴峡唇Y(jié)古鎮(zhèn)全是‘民政兩字(帳篷)。”

“災(zāi)后重建”的尷尬

“抗震救災(zāi)”是短期內(nèi)大面積的緊急救援，是非正常狀態(tài)下的超常規(guī)運(yùn)作。一旦緊急救援、過(guò)渡安置、清理廢墟、搭建板房等工作完成后，便轉(zhuǎn)入漫長(zhǎng)而細(xì)致的災(zāi)后社區(qū)恢復(fù)重建階段。就汶川災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而言。當(dāng)部隊(duì)等救援大軍一旦撤離災(zāi)區(qū)(進(jìn)入災(zāi)后重建階段)，社區(qū)重建便面臨兩方面的考驗(yàn)：

一是“抗震救災(zāi)”時(shí)期遺留下來(lái)的諸如資源分配不公，補(bǔ)償政策落實(shí)不到位、盲目拆遷等關(guān)乎民生的問(wèn)題立刻浮現(xiàn)出來(lái)，此時(shí)群眾不斷挑戰(zhàn)基層政府(上訪等)。例如，面對(duì)群眾提出的“豆腐渣工程”，物資、帳篷、板房等分配不公平等問(wèn)題，基層干部不是回避，便是以大帽子壓人，導(dǎo)致群眾普遍反映：“中央政策太好，地方干部亂搞”。干群關(guān)系持續(xù)對(duì)立。

二是災(zāi)后重建除了房屋、道路、水電等硬件設(shè)施的恢復(fù)重建外，最艱巨的任務(wù)是社區(qū)重建。汶川和玉樹(shù)共同面臨的問(wèn)題是在臨時(shí)安置區(qū)內(nèi)社區(qū)基層組織(居委會(huì)、村委會(huì)等)幾乎癱瘓(發(fā)揮不了作用)。一位玉樹(shù)的民政干部氣憤地說(shuō)：“基層什么家底都不清楚，原來(lái)報(bào)上來(lái)的數(shù)字是500人，到分發(fā)帳篷時(shí)竟然冒出來(lái)1500人?！币晃汇氪ǖ母刹空f(shuō)：“基層組織連轄區(qū)內(nèi)的常駐入口都不清楚，別說(shuō)流動(dòng)人口了。”此外，災(zāi)后社區(qū)重建的核心目標(biāo)是社區(qū)民眾生活的重建，這既包括生計(jì)重建，也包括社區(qū)組織、社區(qū)關(guān)系、社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)文化、社區(qū)生態(tài)等方面的恢復(fù)重建。汶川災(zāi)后社區(qū)重建近兩年的實(shí)踐證明，上述漫長(zhǎng)而細(xì)致入微的社區(qū)日常生活(軟件)的重建，舉國(guó)動(dòng)員式的災(zāi)后應(yīng)急機(jī)制是無(wú)能為力的。

眾所周知，要保證社區(qū)重建落到實(shí)處，必須依靠基層組織扎根社區(qū)，與民同行。但無(wú)論在汶川還是玉樹(shù)，安置區(qū)基層組織要么癱瘓，要么形同虛設(shè)，無(wú)法上情下達(dá)，無(wú)法為人民服務(wù)。以汶川社區(qū)重建為例，現(xiàn)在的兩難困局是掌握資源的基層政府無(wú)力或不愿意扎根社區(qū)(走進(jìn)千家萬(wàn)戶)組織群眾從事長(zhǎng)期而深入的社區(qū)工作，而愿意扎根社區(qū)推動(dòng)社區(qū)重建的組織(NGO、志愿者及專業(yè)社會(huì)工作者)卻沒(méi)有資源，這些組織要么很快夭折，要么依靠國(guó)際基金苦苦掙扎。據(jù)我所知，汶川地震的民間組織包括社工站幾乎沒(méi)有拿到政府資源。

南都公益基金會(huì)徐永光先生指出：“民間捐贈(zèng)的資源，拐個(gè)彎就到了政府。特別極端的是汶川地震，760億捐款，八成進(jìn)入政府財(cái)政。”徐總結(jié)汶川地震的捐款出現(xiàn)四個(gè)看不見(jiàn)：第一個(gè)看不見(jiàn)是捐款到底用到哪里，捐款人看不見(jiàn)；第二是災(zāi)區(qū)群眾看不見(jiàn)捐款；第三個(gè)看不見(jiàn)是比較糟糕的，災(zāi)區(qū)政府看不見(jiàn)捐款到底哪里去了：第四個(gè)看不見(jiàn)是災(zāi)區(qū)的民間組織，特別是從事災(zāi)后重建的民間草根組織，他們根本就得不到捐款。

玉樹(shù)正進(jìn)入災(zāi)后重建階段，此時(shí)的矛盾日益突出，在災(zāi)后重建過(guò)程中是否會(huì)重蹈汶川的覆轍，這需要執(zhí)政者有足夠的智慧去破解上述兩難的困局。

“防震減災(zāi)”的缺失

完整意義的“中國(guó)式救災(zāi)”還應(yīng)該包括風(fēng)調(diào)雨順時(shí)期(震前)“防震減災(zāi)”意識(shí)的培養(yǎng)和憂患意識(shí)的養(yǎng)成。盡管災(zāi)難是不可避免的，但減低危害是切實(shí)可行的。這方面國(guó)際民航組織對(duì)安全的定義最具說(shuō)服力：“什么是安全?一般的看法是，安全就是不出事，而國(guó)際民航組織有個(gè)比較科學(xué)的定義，安全是一種狀態(tài)，即通過(guò)持續(xù)的危險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程，將人員傷害或財(cái)產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)降至并保持在可接受的水平或其以下?！?/p>

四川兩年觸目驚心的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，地震既是天災(zāi)也是人禍。無(wú)論是成都、都江堰，還是眾多的村寨，震前人們幾乎沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)“龍門(mén)山斷裂帶”，更沒(méi)有紫坪鋪大壩有威脅的絲毫危機(jī)意識(shí)，沒(méi)有危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是我們民族最大的悲哀。這導(dǎo)致一旦災(zāi)難來(lái)臨，中國(guó)人變得束手無(wú)策。對(duì)我印象最深的是村民們說(shuō)：“地震來(lái)的時(shí)候。都亂跑，聚在一堆，望著山崩地裂像個(gè)木頭，看到娃兒女人家在廢墟里頭不知道咋個(gè)辦，連滅火器都沒(méi)碰過(guò)……要是我知道這里是斷裂帶，要是知道地震了抱頭鉆到桌子里頭，就不會(huì)死那么多人……”玉樹(shù)地震后很多人才聽(tīng)說(shuō)“巴顏喀拉地震帶”。

2010年5月16日，我親臨曾經(jīng)給1000人集體火葬的玉樹(shù)結(jié)古鎮(zhèn)火葬臺(tái)，這讓我想起映秀的“萬(wàn)人公墓”。面臨這么多亡靈時(shí)。我在想，除了感恩舉國(guó)體制的優(yōu)越性外，我們對(duì)“中國(guó)式救災(zāi)模式”應(yīng)該有怎樣的反思呢?我們接二連三地遭受天災(zāi)之苦，面對(duì)全國(guó)人民巨額的慈善奉獻(xiàn)，我們應(yīng)該做出怎樣的交代?既然災(zāi)難與平安共存，除了祈福明天更好，我們是否還應(yīng)該讓所有人對(duì)今天充滿憂患和提防呢?