芻議水利建設(shè)基金的征收與管理——以遼寧省為例

張華峰

（遼寧省防汛抗旱指揮部辦公室，110003，沈陽）

一、水利建設(shè)基金征收與管理概況

1.建立時間、征收范圍及標(biāo)準(zhǔn)

《水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法》（國發(fā)〔1997〕7 號）于 1997年1月1日正式施行，標(biāo)志著水利建設(shè)基金正式建立。遼寧省于1998年1月21日出臺了 《遼寧省水利建設(shè)基金籌集使用管理暫行辦法》（省政府第86號令），規(guī)定從養(yǎng)路費、公路建設(shè)基金、車輛通行費、公路運輸管理費、地方交通及公安部門的駕駛員培訓(xùn)費、地方分成的電力建設(shè)基金、市場管理費、個體工商業(yè)管理費、征地管理費、市政設(shè)施配套費中劃轉(zhuǎn)3%作為水利建設(shè)基金；對于承擔(dān)重點防洪任務(wù)的城市，從征收的城市維護(hù)建設(shè)稅中按照一定比例劃轉(zhuǎn)水利建設(shè)基金，其中，沈陽、盤錦為20%，撫順、本溪、丹東、錦州、遼陽、鐵嶺為18%，營口、朝陽為15%；同時將河道工程修建維護(hù)費（以下簡稱河維費）納入水利建設(shè)基金管理。河維費是遼寧省于1995年開征的一項河道行政事業(yè)性收費，征收對象為遼寧省行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、其他經(jīng)濟組織、個體工商戶和城鎮(zhèn)職工。企業(yè)和其他經(jīng)濟組織按銷售或營業(yè)收入的 0.5‰～1‰征收；個體工商戶按銷售收入的1‰或每年每戶30元定額征收；有工資收入的城鎮(zhèn)職工，每年每人按5元征收，由單位代收代交。征收上來的河維費，市、縣留60%，繳省上40%。

2.收入支出規(guī)模

1998—2007年，遼寧省省級水利建設(shè)基金共劃轉(zhuǎn)征收29.39億元，其中劃轉(zhuǎn)18.33億元，征收河維費（繳省部分）11.06億元。劃轉(zhuǎn)征收數(shù)額總體呈增長趨勢，見圖1。

累計安排用于水利建設(shè)支出26.46億元，其中，劃轉(zhuǎn)部分安排16.84億元，繳省河維費安排9.62億元。支出主要用于償還重點水利工程建設(shè)債務(wù)和河道防洪工程建設(shè)，兩項支出共占總支出的81%，見圖2。

3.預(yù)算及財務(wù)管理

遼寧省水利建設(shè)基金從建立開始一直執(zhí)行納入預(yù)算管理的政策。省財政廳按相應(yīng)收費及政府性基金的入庫情況，將收入按比例逐月劃轉(zhuǎn)；委托地稅部門代征河維費，市、縣地稅部門完成征收后將40%繳省上，省地稅部門統(tǒng)一匯繳后上繳省財政廳。支出由省水利廳根據(jù)水利工程建設(shè)及債務(wù)償還等實際需要向省財政廳提出申請，經(jīng)省財政廳審核后下達(dá)指標(biāo)文件并撥付資金。2002年，省級水利建設(shè)基金納入部門預(yù)算編制范疇。在每年編制下一年度預(yù)算時，由省財政廳、省水利廳根據(jù)劃轉(zhuǎn)所基于的收費和基金的預(yù)算收入情況，當(dāng)年實際劃轉(zhuǎn)情況及河維費下一年費基、費源的預(yù)測情況，研究商定下一年征收計劃，并按照征收計劃編制水利支出預(yù)算。其中，劃轉(zhuǎn)部分全額安排水利支出，繳省河維費需按一定比例進(jìn)行財政沉淀。2008年，省級水利建設(shè)基金的安排使用實現(xiàn)了除超收情況外，全部通過年初預(yù)算指標(biāo)文件下達(dá)，減少了預(yù)算執(zhí)行追加。在資金的撥付使用上，省屬項目補助資金通過國庫集中支付系統(tǒng)和零余額賬戶，由項目單位按進(jìn)度申請使用；市、縣生產(chǎn)性專項補助資金納入省財政支農(nóng)專戶管理，縣屬項目資金直撥到縣，資金使用、核算實行財政報賬制。

二、水利建設(shè)基金發(fā)揮的效益

據(jù)統(tǒng)計，1998—2007年，遼寧省省級水利建設(shè)基金的投入占省級財政水利專項總投入（不含基本建設(shè)投資，下同）的比例高達(dá)55%。水利建設(shè)基金的建立，為遼寧省水利建設(shè)開辟了一條極為重要的資金籌集渠道，緩解了水利投入不足的矛盾，有力地推動了遼寧省水利事業(yè)的發(fā)展。

1.拓寬了水利建設(shè)的投融資渠道

改革開放以來，遼寧省水利部門解放思想，積極推進(jìn)投融資體制改革，對具有巨大社會效益和一定經(jīng)濟效益的項目，大膽利用外國政府貸款、國債轉(zhuǎn)貸地方資金和國內(nèi)商業(yè)銀行貸款，彌補工程資金不足，較好地解決了1998年之前國家對水利投入相對較少和一直以來的地方配套資金不到位的問題，加快了遼寧省重點水利工程建設(shè)。觀音閣水庫和白石水庫是遼寧省“八五”和“九五”時期建設(shè)的重點水利工程，也是利用外國政府貸款、國債轉(zhuǎn)貸地方資金和國內(nèi)商業(yè)銀行貸款修建的兩個典型水利工程。水庫建成后，遼寧省堤庫聯(lián)合調(diào)度的防洪體系基本形成，抗御洪澇災(zāi)害的能力大大增強，工農(nóng)業(yè)和城市生活的用水矛盾得到緩解，同時發(fā)電養(yǎng)魚效益也很顯著，取得了巨大的社會效益和經(jīng)濟效益。但遼寧省也因此背負(fù)了較為沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，單純依靠水利工程自身的經(jīng)濟效益無法償還。水利建設(shè)基金的建立，解決了這一難題。利用水利建設(shè)基金償還水利工程建設(shè)期債務(wù)，實現(xiàn)了政府對水利工程防洪和社會效益的補償，貫徹了公共財政理念，為確保水利工程自身乃至遼寧省水利工程建設(shè)步入良性循環(huán)奠定了基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，1998—2007年，觀音閣、白石水庫日元貸款和國債轉(zhuǎn)貸到期本息共計13.23億元，全部利用水利建設(shè)基金按時償還。近幾年，憑借遼寧供水集團這個投融資平臺，利用國內(nèi)商業(yè)銀行貸款，遼寧省又先后實施了石佛寺水庫、大伙房水庫除險加固、參窩水庫除險加固、平山供水工程、引細(xì)入湯等工程，進(jìn)一步加快了水利建設(shè)步伐。經(jīng)過積極爭取，在省財政的支持下，2004—2007年又累計從省級水利建設(shè)基金中拿出1.7億元，用于償還大型水利工程建設(shè)期國內(nèi)商業(yè)銀行貸款。同時從2008年開始，將此款項固定列入省級財政年度預(yù)算，資金額度增加至1億元。總之，地方水利建設(shè)基金的建立，為水利建設(shè)投融資拓寬了渠道，緩解了水利建設(shè)資金短缺的壓力。

2.促進(jìn)了河道防洪工程建設(shè)的快速發(fā)展和遼河流域防洪體系的初步形成

據(jù)統(tǒng)計，1998—2007年，遼寧省省級財政專項資金共投入河道防洪工程建設(shè)11.19億元，其中河維費投入7.89億元，占總投入的70%以上。利用河維費，遼寧省先后集中整治了渾河、大遼河和繞陽河等幾條大河，并對大江大河砂基砂堤、險工險段和重點跨市中小河流開展治理，對重點城市防洪工程建設(shè)給予補助，大大加速了遼寧省河道防洪工程建設(shè)進(jìn)程。截至2007年年末，遼河流域重點防洪河段共修建河道堤防2 505 km，結(jié)合主要河流上的控制性樞紐，遼河流域初步形成了較為完整的防洪工程體系。

3.加快了病險水庫除險加固步伐

據(jù)統(tǒng)計，1998—2007年，省級水利建設(shè)基金共投入病險水庫除險加固工程1.57億元，占同期省級財政病險水庫除險加固專項總投入的56%。病險水庫除險加固工程的實施，消除或減輕了病險水庫存在的安全隱患，保護(hù)了水庫下游人民生命和財產(chǎn)安全，防洪和社會效益不可估量。同時以此為契機，進(jìn)一步完善了病險水庫除險加固項目前期工作，為配合國家從2008年開始大規(guī)模實施的病險水庫除險加固工程奠定了基礎(chǔ)。

4.為深化水利工程管理體制改革提供了資金保障

國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)水利工程管理體制改革意見之后，遼寧省積極制定具體的推進(jìn)和配套措施。2005年，《遼寧省水利工程管理體制改革實施意見》出臺，規(guī)定每年從水利建設(shè)基金和河道工程修建維護(hù)費中拿出30%用于水利工程的維修養(yǎng)護(hù)。據(jù)統(tǒng)計，僅2006年和2007年兩年，遼寧省就從省級水利建設(shè)基金及河道工程修建維護(hù)費中拿出8 000余萬元，用于省管水庫和省管大江大河堤防的維修養(yǎng)護(hù)。這既確保了水利工程的安全運行，同時也為深化水利工程管理體制改革、促進(jìn)水利工程“管養(yǎng)分離”提供了資金保障。

三、存在的問題

1.水利建設(shè)基金的征收期限即將到期

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，水利建設(shè)基金的征收期限到期時間為2010年12月31日到期。水利建設(shè)基金作為水利投入的重要來源，到期后是延期征收，還是停止執(zhí)行，將會對水利事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

2.水利建設(shè)基金建立與劃轉(zhuǎn)的執(zhí)行情況較差

表現(xiàn)為省級水利建設(shè)基金的劃轉(zhuǎn)范圍過小，市、縣水利建設(shè)基金大多沒有建立。遼寧省省級水利建設(shè)基金的劃轉(zhuǎn)范圍僅限于養(yǎng)路費、高速公路通行費和普通公路通行費，遠(yuǎn)小于規(guī)定范圍。全省除4個市執(zhí)行水利建設(shè)基金劃轉(zhuǎn)政策外，其他市、縣均未執(zhí)行。執(zhí)行的4市大多執(zhí)行定額劃轉(zhuǎn)，實際劃轉(zhuǎn)額與應(yīng)劃轉(zhuǎn)額相差懸殊。據(jù)統(tǒng)計，1998—2007年,市、縣水利建設(shè)基金的劃轉(zhuǎn)額還不到省本級劃轉(zhuǎn)額的8%。

3.納入水利建設(shè)基金的行政事業(yè)性收費被高額沉淀

水利建設(shè)基金屬政府性基金，按國家規(guī)定應(yīng)全部納入預(yù)算管理，專款專用，全額用于水利建設(shè)支出。劃轉(zhuǎn)的水利建設(shè)基金與納入水利建設(shè)基金管理的收費同屬水利建設(shè)基金，應(yīng)實行相同的預(yù)算管理政策。但在實際執(zhí)行過程中，很多地區(qū)對兩種來源的水利建設(shè)基金還是分別管理，執(zhí)行不同的預(yù)算管理政策。以遼寧省為例，對劃轉(zhuǎn)的水利建設(shè)基金不沉淀，全額用于水利建設(shè)支出；對納入水利建設(shè)基金的河維費則沉淀用于社保等支出，且沉淀比例逐年升高，目前已高達(dá)18%。

4.地方留成河維費擠占挪用問題突出

由于地方財力狀況較差、監(jiān)督制約不到位和人員財經(jīng)法紀(jì)意識不強等因素影響，個別地區(qū)非水利支出擠占挪用河維費現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)2008年相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，遼寧省市、縣留成的河維費，平均每年有20%以上被用于非水利用途，個別地區(qū)這一比例高達(dá)近70%。這嚴(yán)重違反了水利建設(shè)基金和河維費的征收使用管理辦法及國家財經(jīng)法紀(jì)，嚴(yán)重影響了地方水利建設(shè)的投入和對省以上水利建設(shè)項目的配套。

5.成品油稅費改革對水利建設(shè)基金劃轉(zhuǎn)的影響

2008年12月28日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》，成品油稅費改革正式施行。改革取消了公路養(yǎng)路費等6項收費，提高了成品油消費稅單位稅額，并通過轉(zhuǎn)移支付方式對各地原“六費”收入進(jìn)行補償。根據(jù)財政部印發(fā)的《中央對地方成品油價格和稅費改革轉(zhuǎn)移支付辦法》，中央對各地的轉(zhuǎn)移支付額由替代性返還和增長性補助兩部分組成。替代性返還按核定基數(shù)，增長性補助是在改革形成的收入超過原來測算收入10%時安排。目前，各地替代性返還基數(shù)已由財政部制定下達(dá)，是以各地2007年年末“六費”收入為基礎(chǔ)，考慮一定增長率確定的。水利建設(shè)基金目前只能按中央轉(zhuǎn)移支付替代性返還基數(shù)中對原公路養(yǎng)路費等收入的補償數(shù)額進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。如果中央轉(zhuǎn)移支付增長性補助不再對原“六費”收入進(jìn)行新的替代補償，替代性返還基數(shù)又長期保持不變，那么按此劃轉(zhuǎn)的水利建設(shè)基金將長期處于“零增長”狀態(tài)。另外，中央轉(zhuǎn)移支付增長性補助安排與否存在不確定性，其安排的先決條件中的“測算收入”的數(shù)值多少，如何測算，如何確保測算的準(zhǔn)確性和合理性，是改革前一次性測算還是每年都進(jìn)行一次測算等等詳細(xì)問題沒有說明清楚。

四、幾點建議

1.延期征收水利建設(shè)基金，擴大征收規(guī)模，強化執(zhí)行監(jiān)管

鑒于水利建設(shè)基金的巨大防洪和社會效益及對水利事業(yè)發(fā)展的極端重要性，建議國家繼續(xù)征收水利建設(shè)基金，并考慮擴大水利建設(shè)基金的劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)比例；加強執(zhí)行監(jiān)管和宣傳，明確獎懲政策，建立水利建設(shè)基金的建立、劃轉(zhuǎn)和使用監(jiān)督機制，切實解決水利建設(shè)基金劃轉(zhuǎn)落實不到位的問題，逐步使水利建設(shè)基金成為包括水利基建投資在內(nèi)的水利總投入的主體來源。

2.規(guī)范納入水利建設(shè)基金的水利行政事業(yè)性收費的預(yù)算管理

為解決目前一方面水利投入不足、另一方面納入水利建設(shè)基金的水利行政事業(yè)性收費又被高額沉淀的矛盾，建議相關(guān)部門進(jìn)一步明確對納入水利建設(shè)基金的水利行政事業(yè)性收費實行與劃轉(zhuǎn)的水利建設(shè)基金相同的預(yù)算管理政策，將其全額用于水利建設(shè)，不得沉淀用于其他用途?？刹閷嵉囊殉恋碛糜诜撬猛镜馁Y金，應(yīng)考慮財力承受能力，分年返還原資金使用渠道。同時，審計、監(jiān)察部門應(yīng)做好審計監(jiān)督。

3.積極發(fā)展縣域經(jīng)濟，完善相關(guān)制度，加強審計監(jiān)督

著眼于根本和長遠(yuǎn)，解決河維費擠占挪用問題。要積極培植、扶持縣域經(jīng)濟發(fā)展，進(jìn)一步完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，擴大市、縣財政收入規(guī)模，使市、縣尤其是縣級財政步入良性運行軌道，減少擠占挪用的實際需求和主觀動機。同時加強資金審計，強化財政內(nèi)部監(jiān)督，完善規(guī)章制度和稽核、制約崗位設(shè)置，建立并嚴(yán)格執(zhí)行資金安排使用的標(biāo)準(zhǔn)流程和集體決策制度，加強領(lǐng)導(dǎo)干部和從業(yè)人員財經(jīng)法紀(jì)培訓(xùn)。

4.規(guī)范成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付

通過采取增長性補助措施對原“六費”收入繼續(xù)進(jìn)行補償或按經(jīng)濟社會發(fā)展情況逐年制定替代性返還基數(shù)等措施，進(jìn)一步規(guī)范成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付，明確補償計算及增長性補助相關(guān)數(shù)據(jù)測算的詳細(xì)內(nèi)容。在規(guī)定條件滿足時，要綜合考慮各地成品油消耗量等因素，及時對增長性補助給予全額安排。各地要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付情況及國家規(guī)定的替代補償方式，嚴(yán)格執(zhí)行公路養(yǎng)路費等收入的替代補償和水利建設(shè)基金劃轉(zhuǎn)，確保水利建設(shè)基金劃轉(zhuǎn)數(shù)額能夠按經(jīng)濟社會的正常發(fā)展逐年增長。

[1]金旸.我國水利建設(shè)基金未來發(fā)展的關(guān)鍵問題[J].集團經(jīng)濟研究，2007（1）.