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    電價市場化改革再博弈

    2010-05-30 15:02:18邢少文
    南風窗 2010年23期
    關鍵詞:主輔階梯電價

    邢少文

    目前電價的控制者,指的是發(fā)改委和電網(wǎng)企業(yè)。。電監(jiān)會由于缺失了價格審批和投資準入的權限,所起的作用并不大。由于發(fā)改委掌控著電力價格審批和投資準入,在一些地區(qū),一些部門官員在一些發(fā)電站中擁有股份,并不是個別現(xiàn)象。電價市場化改革的道路上,這些壟斷利益勢力,或是最大的攔路虎。

    自2002年國務院關于電力體制改革5號文頒布以來,8年間中國電改進程曲折迂回,每走一步都引發(fā)外界強烈關注。最近的質(zhì)疑,則來自于醞釀中的階梯電價方案和電網(wǎng)主輔分離方案。

    10月22日,國家發(fā)改委公布的居民用電階梯電價方案網(wǎng)上征求意見結果顯示,在參與征求意見的群眾中,61%的群眾支持,34.5%的群眾表示反對,4.5%的群眾對方案提出疑問。自10月9日開始征求意見,至結果公布之后,質(zhì)疑聲一直未停歇。

    幾乎與階梯電價征求意見方案公布同時,亦傳出了多年來久推不進的電網(wǎng)企業(yè)主輔分離方案調(diào)整的消息,消息指即將出臺的主輔分離方案是一項妥協(xié)的改革方案,可能將由“主輔分離”降格為“主多分離”。

    不管是階梯電價,還是主輔分離,其目標都指向了電價市場化改革這一大方向,而阻礙這一方向的矛頭所指,則是存在其中的行政壟斷和市場壟斷。

    “漲價方案”?

    “這是電價調(diào)整第一次面對公眾征詢意見,是一種進步?!睆B門大學能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強對本刊記者說。歷史上,發(fā)改委亦曾根據(jù)“煤電聯(lián)動”機制上調(diào)過兩次銷售電價,但并未進行過公眾意見征詢。

    中國的電力價格機制長期以來由發(fā)改委管制終端電價和上網(wǎng)電價,缺乏價格信號導致電力市場體制僵化,電價調(diào)整長期停滯。

    此次,發(fā)改委公布了兩套居民用電階梯電價調(diào)整方案,第一檔電量分別按照覆蓋70%或80%的居民家庭的月均用電量確定,電價分別為保持基本穩(wěn)定和每度電提高1分錢;第二檔電量分別按照覆蓋90%或95%居民用戶的電量設置,每度電提價不低于5分錢;第三檔為超過第二檔電量,每度電提價不低于O.20元。

    按照2009年全國居民月均用電量,方案一的第一檔在110度以內(nèi),第二檔110度到210度,第三檔超過210度;方案二第一檔140度以內(nèi),第二檔140度到270度,第三檔超過270度的部分。

    發(fā)改委表示實施階梯電價主要是為節(jié)能減排、節(jié)約用電著想。但方案公布之后,外界普遍質(zhì)疑第一檔的基本用電量標準過低,對城市居民意味著這將是一個“漲價方案”。

    “其實應該關注的并不是第一檔的11O度和第二檔的140度,而應該關注的是覆蓋率,70%~80%的基本用電量覆蓋率在各個地區(qū)都不一樣,不管平均電量標準是多少,各地要實施階梯電價的前提條件是覆蓋率要達到70%~80%,保證大多數(shù)人電價基本穩(wěn)定。”林伯強指出。

    階梯電價采取的拉姆齊定價法則,其核心思想是追求預算平衡約束下的社會福利最大化,既考慮了生產(chǎn)者自身的成本,又兼顧到消費者的支付意愿。

    “讓大多數(shù)人接受漲價,是最難推行的電價調(diào)整方案。如果確定電價需要漲,階梯電價是一種相對易為公眾接受的方式,因為把漲的部分轉(zhuǎn)嫁給了用電量多的少部分高收入人群?!绷植畯娬f。

    如果電價調(diào)整的出發(fā)點是節(jié)能減排和節(jié)約用電,分時電價顯然更符合電價調(diào)整方向。“但問題在于分時電價是在某個時間段內(nèi)針對每一個人漲價,這很難推行?!绷种赋觥?/p>

    但對于階梯電價的爭議,并不僅止于是否漲價,另一個質(zhì)疑,來自于漲價的出發(fā)點和漲價收入去向,這是該不該漲的問題。

    利益分析

    如果按照電價市場化的方向,電價應是有漲有跌,不管是煤電聯(lián)動還是電價結構的交叉補貼,其基礎在于成本機制和價格機制的透明。目前的現(xiàn)實則在于,電價調(diào)整中,居民、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)的利益無法進行公開博弈。

    事實上,居民用電在整個社會用電量中所占的比重并不大,亦不是電網(wǎng)的主要利潤來源,目前居民用電大約占全社會用電總量的10%左右?!皩?jié)能減排的作用有限”,海南一家發(fā)電企業(yè)人士對記者說。

    發(fā)改委表示階梯電價調(diào)整后漲價收入主要用于彌補節(jié)能減排等環(huán)境成本增支因素,補償電力企業(yè)脫硫成本;用于居民用戶電表改造支出以及彌補由于燃料成本上漲增加的電網(wǎng)企業(yè)購電成本,緩解發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難,保障電力正常供應。

    “這只會對電網(wǎng)有利,對發(fā)電企業(yè)沒什么利,漲價多收的錢也不會分給電廠?!鄙鲜霭l(fā)電廠人士說。目前海南平均上網(wǎng)價O.42元/千瓦時,終端電價0.63元,千瓦時,“2毛多的價差電網(wǎng)肯定是能掙錢的,線損、人員工資、電表維護這些成本早都算進去了?!睂τ诎l(fā)電企業(yè)而言,競價上網(wǎng)在電網(wǎng)企業(yè)壟斷的情況下,形同虛設。況且目前海南的裝機容量比較大,電力供應充足,發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)得看電網(wǎng)臉色。

    “風電上網(wǎng)價在0.64元/千瓦時,火電O.44元,千瓦時,水電0.2~0-3元/千瓦時。”該人士猜測,出于成本考慮,電網(wǎng)公司一般不愿意收購風電、太陽能,但遵循國家清潔能源的發(fā)展方向,又必須按規(guī)定收購綠色能源。因此,長期以來,國家對電網(wǎng)公司有一定的補貼。實現(xiàn)階梯電價后,國家這方面的補貼就可能減少。

    “提價后電網(wǎng)多收一分錢都是一個大數(shù)目。”他說。公開數(shù)據(jù)則顯示,國家電網(wǎng)2009年銷售電量2.2748萬億千瓦時,如果每千瓦時多收1分錢,1年可增收227.48億元。

    但林伯強認為,根據(jù)發(fā)達國家的情況,居民用電價格普遍高于工業(yè)用電,目前中國的情況則是工業(yè)用電高于居民用電,工業(yè)用電補貼居民用電?!熬用裼秒娛欠骞扔秒姡l(fā)電的成本比較高,這是一個不爭的事實?!?/p>

    爭議的焦點所在,是發(fā)電和輸配電的成本難于核定,在電網(wǎng)終端輸配送壟斷的情況下,發(fā)改委的價格管制難以發(fā)現(xiàn)真正的電力成本,也無法解決壟斷導致低效率帶來的成本高企。

    電價控制者

    按照當初電價市場化的改革思路,將電價劃分為上網(wǎng)電價、輸電價格、配電電價和終端銷售電價,發(fā)電、售電價格由市場競爭形成,輸、配電價由政府制定,建立規(guī)范、透明的價格管理制度。分段管理、兩端競爭,中間透明。

    去年以來,電監(jiān)會曾發(fā)布了幾個有關《電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點基本規(guī)則》的通知,試圖限制電網(wǎng)權力,推動電價市場化改革。

    今年5月6日,在電監(jiān)會牽頭操辦下,全國第一個電力多邊交易市場——華北區(qū)域內(nèi)蒙古電力多邊交易市場正式啟動運行。這意味著“發(fā)電、用戶和電網(wǎng)”三方同時參與電力購銷,電力用戶首次參與競爭,電網(wǎng)公司壟斷購電的格局被打破,形成購售電雙向競爭的市場雛形。

    幾乎是在相同時間,電監(jiān)會批復華東跨省電能集中競價交易平臺規(guī)范化、制度化運行。自此,華東區(qū)域內(nèi)發(fā)電機組均可

    直接參與交易,一改電網(wǎng)公司坐莊交易的模式。

    但自電改以來,“競價上網(wǎng)”、“大戶直購電”等旨在促進電價市場化的改革舉措屢屢受阻,進展緩慢,其中的因素,與目前電價的實際控制者的市場壟斷和行政壟斷關系不無相關。

    “電價是電改的‘牛鼻子,電價控制者才是阻礙改革的最大壟斷勢力?!敝袊ù髮W資本研究中心主任劉紀鵬向記者指出,目前電價的控制者,指的則是發(fā)改委和電網(wǎng)企業(yè)。電監(jiān)會由于缺失了價格審批和投資準入的權限,所起的作用并不大。

    電網(wǎng)運行成本的無法厘清,又與電網(wǎng)企業(yè)復雜的輔業(yè)資產(chǎn)無法剝離相關,因此在5號文中,提出電網(wǎng)的主輔分離、輸配分離的方向。

    2007年底,國資委曾會同國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)及相關部委共同操刀《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設計、施工企業(yè)一體化重組方案》,但2008年,由于南方大面積雨雪冰凍災害造成電力設備大量損壞,該方案被擱置。

    中國電網(wǎng)遭遇最嚴重的一次災害引起了多位專家對國網(wǎng)公司垂直一體化壟斷模式和一味強調(diào)建設大容量、遠距離的大電網(wǎng)行為的批評。但據(jù)傳國網(wǎng)公司在大力宣傳抗冰保電成就的同時,也成功游說有關部門放棄既定的主輔分離改革。

    去年,國資委和國家電監(jiān)會等部門設計的主輔分離方案是:在電網(wǎng)主輔分離中,同一網(wǎng)省的輔業(yè)單位成建制的進入同一電力建設集團。地市及以下層級的輔業(yè)單位以及各級“三產(chǎn)”、多經(jīng)企業(yè),由國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司按照主輔分離、輔業(yè)改制的相關政策實施改制分離。

    今年10月電監(jiān)會方面透露出來的最新方案卻是,確定輸配電、電力設備制造、施工等關鍵輔業(yè),由以前草案中的剝離,改為在電網(wǎng)企業(yè)中繼續(xù)保留,也即由“主輔分離”變?yōu)椤爸鞫喾蛛x”,僅將電網(wǎng)底下的賓館、酒店等多種經(jīng)營資產(chǎn)剝離。

    “目前‘主多分離也只是一種傳聞,‘三產(chǎn)是電網(wǎng)職工持股最多的地方,如何清退是一個很復雜的問題?!焙鲜‰姳O(jiān)辦一名人士對記者說。

    多年來主輔不分離導致電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營效率低下,伴生諸多內(nèi)部交易和腐敗現(xiàn)象,也是造成成本難以降低的一大原因。

    不僅僅在輸配電側,甚至在發(fā)電側,電網(wǎng)的資產(chǎn)亦并未完全剝離。2002年國家實施電力市場化改革時,分別預留了920萬千瓦和647萬千瓦發(fā)電權益資產(chǎn),用以變現(xiàn)后支持電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革。但即使在2002年電改之后,電網(wǎng)繼續(xù)投資發(fā)電站的行為也并未完全停止,“主要是一些小水電站,以‘調(diào)峰調(diào)頻的名義優(yōu)先上網(wǎng),這是電網(wǎng)目前一塊很大的利潤來源?!鄙鲜鲭姳O(jiān)辦人士說。

    而由于國家發(fā)改委掌控著電力價格審批和投資的人,在一些地區(qū),一些部門官員在一些發(fā)電站中擁有股份,并不是個別現(xiàn)象。

    電價市場化改革的道路上,這些壟斷利益勢力,或是最大的攔路虎。

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