兒童福利制度轉(zhuǎn)型

田 磊

隨著農(nóng)村社會的開放和家庭紐帶的漸漸松解,親屬對孤兒的養(yǎng)護(hù)義務(wù)色彩逐漸減少。中國社會正在變得跟許多發(fā)達(dá)國家一樣,養(yǎng)育孤兒這樣的責(zé)任逐漸由民間轉(zhuǎn)向政府來承擔(dān)。但怎樣讓政府提供的福利性服務(wù)真正達(dá)到所需要的群體,是一個很大的考驗。

在10月份的一次國務(wù)院常務(wù)會議上,《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》終于獲得通過,7項基本制度和首期的25億中央財政資金撥付標(biāo)志著中國兒童福利制度終于從最弱勢的孤兒群體開始了全面覆蓋的進(jìn)程。

“在國務(wù)院的常務(wù)會議上,討論孤兒養(yǎng)育的事務(wù),這在中國的歷史上還是第一次?！痹诒本煼洞髮W(xué)壹基金研究院院長王振耀看來,這個會議與1909年美國總統(tǒng)羅斯福在白宮召開的兒童會議一樣,標(biāo)志著一個國家兒童福利制度建設(shè)進(jìn)入了一個新時期。

在擔(dān)任民政部社會福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司司長期間,王振耀就一直致力于推動此事。事實上,正是從2005年民政部第一次對全國孤兒現(xiàn)狀進(jìn)行摸底調(diào)查開始,孤兒養(yǎng)育才逐漸成為一個為社會所關(guān)注的問題。正是那次全面的調(diào)查后發(fā)布的報告,才讓包括政府決策高層在內(nèi)的很多人知道中國有57萬孤兒,多數(shù)分布在農(nóng)村,生存狀況不盡人意,與“鰥寡孤獨皆有所養(yǎng)”的社會理想相去甚遠(yuǎn)。

2005年至今,經(jīng)歷了兩次大地震等自然災(zāi)害以及日常衍生,根據(jù)民政部最新統(tǒng)計,中國孤兒數(shù)量已經(jīng)增加到71.2萬。無論是25億的資金安排還是70多萬的孤兒總量,從數(shù)量上聽起來,都算不上什么大事。不過,比資金安排更重要的是中國新型兒童福利制度的雛形已基本確立。

誰在養(yǎng)育孤兒?

中國到底有多少孤兒?很長一段時間以來,這個問題都沒有一個清晰的答案。一直到2005年,民政部才啟動了1949年以來中國第一次全國范圍內(nèi)的孤兒現(xiàn)狀調(diào)查,最終發(fā)布了一份名為《我國孤兒現(xiàn)狀與面臨的困境》的調(diào)查報告。報告稱,全國18周歲以下父母雙亡及事實上無人撫養(yǎng)的未成年人共計57.3萬人,其中有接近90%都是農(nóng)村孤兒,而西藏、青海等西部地區(qū)的孤兒率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于北京、上海等東部大城市。

這個數(shù)字到2009年重新統(tǒng)計時,很快就變成了71.2萬。這中間有地震孤兒集中出現(xiàn)的因素,但更多的是隨著國家養(yǎng)育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的逐步提高和落實,更多原本由親戚代養(yǎng)的孤兒都開始踴躍申報。

北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授尚曉援是中國最早關(guān)注孤兒養(yǎng)育問題的學(xué)者之一,她也是當(dāng)年孤兒調(diào)查工作的主要參與者。在她看來,相對于中國的人口基數(shù)而言,這樣的孤兒總量其實是很少的。

“一旦國家開始發(fā)放補(bǔ)助資金,孤兒的數(shù)量肯定還會增加?！蓖跽褚舱f,很多國家的孤兒比例不是這樣的,應(yīng)該更多一些,現(xiàn)在的統(tǒng)計只是地方報上來的情況,并沒有覆蓋全面。

事實上,中國孤兒總量的調(diào)查一直都不是件容易的事,傳統(tǒng)的大家族觀念,讓多數(shù)父母雙亡的孩子都進(jìn)入了叔叔伯伯等親屬家庭。多年來,政府并沒有對這些由親戚代養(yǎng)的孤兒有實質(zhì)性的救助,也因此,民間社會自主登記孤兒的主動性并不強(qiáng)。

不過,也正是中國社會傳統(tǒng)的宗族觀念,在很大程度上消解了孤兒養(yǎng)育的困境,承擔(dān)了部分本該由政府承擔(dān)的責(zé)任,讓它并沒有惡化成一個嚴(yán)重的社會問題。但是,這樣的傳統(tǒng)卻在中國社會商品經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步中日益呈現(xiàn)出瓦解的狀態(tài)。

在孤兒調(diào)查中,尚曉援注意到了一個很明顯的變化:隨著農(nóng)村社會的開放和家庭紐帶的漸漸松解,親屬對孤兒的養(yǎng)護(hù)義務(wù)色彩逐漸減少,孤兒的叔叔伯伯等親屬不再認(rèn)為撫養(yǎng)他們是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖?與以往相比,孤兒受歧視、乃至受虐待的可能性都增加了。

中國社會正在變得跟許多發(fā)達(dá)國家一樣,養(yǎng)育孤兒這樣的責(zé)任逐漸由民間轉(zhuǎn)向政府來承擔(dān)。一直以來,尚曉援也都在呼吁政府應(yīng)該承擔(dān)起養(yǎng)育孤兒的責(zé)任。也因此,10月12日國務(wù)院常務(wù)會議通過的《加強(qiáng)孤兒保障工作意見》以及一攬子制度和25億中央財政資金,讓她感到特別高興,5年來參與推動此事的諸多民間機(jī)構(gòu)、民政官員和學(xué)者為此還特地在北師大召開了一次“慶功會”。

“沒有國家的力量,我們不可能對中國所有的兒童提供保護(hù)。”尚曉援說,這個事情,單是胡錦濤主席至少就批示了3次,溫家寶總理以及其他中央領(lǐng)導(dǎo)都做過多次批示。

事實上,近年來,在諸多的社會政策領(lǐng)域,倡導(dǎo)政府主導(dǎo)責(zé)任回歸都越來越成為一種聲勢浩大的潮流。尤其是金融危機(jī)之后,與西方發(fā)達(dá)國家逐步削減社會福利的政治風(fēng)潮相反,中國社會內(nèi)部要求政府加大社會福利建設(shè)的呼聲一浪高過一浪,但這些呼聲取得實質(zhì)成效的卻鳳毛麟角。兒童福利制度建設(shè)的起步,可以算得上是第一個真正取得成效的領(lǐng)域。

雖然,對于中國是不是應(yīng)該致力于建設(shè)一個福利型社會,在學(xué)術(shù)界尚且爭論不休,但毫無疑問,對于政府而言,投入福利建設(shè)是鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)最有利的武器。兒童福利建設(shè)也算得上是投入產(chǎn)出比最高的一個領(lǐng)域。

在尚曉援看來,他們所從事的研究和呼吁之所以能夠不斷取得進(jìn)展,很大程度上是因為,不論對公眾還是政府官員來說,這都是一項有著強(qiáng)烈道德正義性的事務(wù)。

她舉了一個孤兒院院長告訴她的例子:原來有一個有名的政府官員,先在北京因為非典被調(diào)到山西工作不久,又因為礦難被免職了,他去了兒童福利院,看到兒童的生活標(biāo)準(zhǔn)非常低,答應(yīng)解決這個問題,但很快被免職了。在免職之前,他還趕著簽了最后一項文件,把孤兒生活費的問題解決了。

政府如何承擔(dān)責(zé)任?

“這個事讓我特別相信人性善,即使自己的仕途出現(xiàn)很大挫折,他想做的最后一件事還是完成對孤兒的承諾?！鄙袝栽f,這使她相信自己的事業(yè)有道德的正義性。

但對于一項復(fù)雜的制度建設(shè)而言,道德正義性顯然不能解決所有問題。尤其是兒童福利,一直以來,政府承擔(dān)責(zé)任的主要途徑都是通過遍布各地的國有兒童福利院,這是中國最特殊的一個國情,也是各方爭議較多的一個問題。

“同外沒有專門的、大型的兒童福利院,中國有,而且是我們國家兒童福利的載體。”民政部下屬的中國收養(yǎng)中心主任張世峰說,“我們并不提倡所有兒童,都要在機(jī)構(gòu)里去養(yǎng)育,但是中國人口眾多,包括棄嬰等社會現(xiàn)象突出,決定了在一定的歷史時期必須有兒童福利院?！?/p>

“在很多貧困的農(nóng)村地區(qū),福利院的生活條件、教育條件和康復(fù)設(shè)施遠(yuǎn)比家庭好,這也是必須考慮的一個同情?！鄙袝栽舱f,在他們的調(diào)查中,大約有將近7萬孤兒生活在兒童福利院中,其中大部分都是被父母遺棄的殘疾兒童。

但事實上,在學(xué)術(shù)領(lǐng)域,全世界已有共識,兒童最好的成長環(huán)境是家庭,而集中供養(yǎng)的兒童福利院則是不理想的模式。絕大部分發(fā)達(dá)國家也早已在多年前就停止了孤兒院建設(shè),比如澳大利亞,早在上世

紀(jì)80年代就關(guān)閉了最后一個孤兒院。

2005年民政部的孤兒調(diào)查報告引起中央領(lǐng)導(dǎo)的重視后,國務(wù)院15個部委也曾聯(lián)合發(fā)布了一份《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》,該意見被落實執(zhí)行后,最主要的一個舉措就是實施了“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)藍(lán)天計劃”:從2006年起,民政部每年從部本級福利彩票公益金中安排2億元予以資助,加上地方財政的投入,要求用5年時間,從中央到地方投入資金60億元,在全國大中城市建設(shè)和完善集養(yǎng)護(hù)、救治、教育、康復(fù)、特教于一體的兒童福利機(jī)構(gòu)。

經(jīng)過將近5年的建設(shè),可以說,在很多地方,尤其是大城市,中國的兒童福利機(jī)構(gòu)已經(jīng)相當(dāng)豪華,但這并不能真正解決孤兒養(yǎng)育的問題。此次,國務(wù)院再次發(fā)布文件,不僅確立了7項制度,更是直接撥付25億用于2010年的孤兒養(yǎng)育資金。雖然資金的具體支出和使用模式尚未有明晰計劃公布,但張世峰也說,更多的將會用于社區(qū)寄養(yǎng)的補(bǔ)助,而不是投入機(jī)構(gòu)建設(shè)。

在眾多專家和該領(lǐng)域的非政府組織看來,這才是此次政策出臺最根本的進(jìn)步。“我覺得這項政策最大的進(jìn)步就是政府的資金不光是給福利院里的兒童,而是給更多生活在家庭的孤兒,讓他們在自己的社區(qū)里能夠生活得更好?！甭?lián)合國兒童基金會駐中國辦事處兒童保護(hù)處處長馬斯婷認(rèn)為,這才是中國兒童福利歷史上一個偉大的轉(zhuǎn)折點,而聯(lián)合國兒童基金會一直以來積極支持的也是以家庭和社區(qū)為核心的兒童服務(wù)體系。

但如何真正建立這樣的服務(wù)體系,對于中國而言顯然還是個巨大的挑戰(zhàn)。馬斯婷就認(rèn)為,服務(wù)的實施體系、財政的發(fā)放體制在中國都還有待建設(shè)。與一級一級撥付到福利院相比,如何真正將這筆由中央財政支付的補(bǔ)助款發(fā)放到每一個孤兒手里,并不是一件容易的事。

兒童樂益會是一家以促進(jìn)兒童發(fā)展為目標(biāo)的知名國際組織,2007年開始進(jìn)入中國,與各級政府合作開展兒童發(fā)展項目。其中國區(qū)主管魏巍也認(rèn)為,政策出來之后,最大的問題是渠道的建立?！爸袊鐣F(xiàn)在分層很厲害,到達(dá)不同群體的渠道是不一樣的,加上人口流動性越來越大,怎樣讓政府提供的福利性服務(wù)真正達(dá)到所需要的群體,是一個很大的考驗。”魏巍說,婦聯(lián)、團(tuán)委等傳統(tǒng)的社會組織雖然也一直在做這些事,但這些機(jī)構(gòu)還都缺乏網(wǎng)絡(luò)化的渠道。

在魏巍看來,兒童福利的事業(yè),在各個國家包括發(fā)達(dá)國家,都不是單靠政府能完成的,而是一個多元化參與的事務(wù).政府可以考慮培育一些本土NGO,購買他們的服務(wù),凝結(jié)整個社會對弱勢兒童的資金、技術(shù)、人力的支持。

除了建立渠道的困難,在不少專家看來,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也應(yīng)該給予足夠的重視。國務(wù)院的會議上確定的25億資金,并不是一次性的,而是在以后每個年度,根據(jù)孤兒人數(shù)及基本養(yǎng)育需求,都將繼續(xù)安排補(bǔ)助資金。事實上,如果簡單按照71.2萬的孤兒總量來人均攤,每年25億的資金已經(jīng)算是個相當(dāng)可觀的標(biāo)準(zhǔn)。

王振耀也說,一開始確實有人說這個標(biāo)準(zhǔn)是不是定得太高了?但在他看來,這正是此次制度的價值所在,“政策的核心是要建立一個孤兒的基本生活保障制度,而不是最低生活?！蓖跽褚f,在整個社會中,孤兒往往是被人們當(dāng)作最低的比較對象,當(dāng)最弱勢的孤兒都能得到政府高標(biāo)準(zhǔn)的照顧時,這樣的制度一旦確立,對整個國家的兒童福利制度,起到的推動作用將是革命性的。

不過,這樣的“高標(biāo)準(zhǔn)”,其潛在的副作用也是顯而易見的。中央政府投入孤兒養(yǎng)育的力度加大以后,原本弱勢的孤兒很快將會變成可以帶來資源的機(jī)會,“是不是會導(dǎo)致認(rèn)養(yǎng)機(jī)構(gòu)特別愿意收養(yǎng),本來不應(yīng)該在機(jī)構(gòu)養(yǎng)的孩子也會被收養(yǎng)進(jìn)來,或者原來不符合通過親屬關(guān)系收養(yǎng)孩子的家庭和個人,利用這個機(jī)會對孩子進(jìn)行撫養(yǎng)?”魏巍就說,福利制度的建設(shè)從一開始就面臨著道德和制度風(fēng)險,應(yīng)該給予足夠的重視。

各項基本的福利制度建設(shè),將會成為未來很多年執(zhí)政黨所應(yīng)致力的重要事務(wù),而已經(jīng)開始上路的兒童福利制度建設(shè),能否通過種種考驗,真正創(chuàng)設(shè)出一個效率與公正完美結(jié)合的制度范本,將為中國福利制度建設(shè)提供鏡鑒。